Vår referanse:

19/01771-2

Høring – NOU 2019-9 - Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver

Vi viser til Kulturdepartementets høring av 1. juli 2019 «NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver».

Formålet med høringen er å få høringsinstansenes syn på de enkelte bestemmelser i Arkivlovutvalgets lovutkast. Departementet ber om at det framgår klart av høringssvaret hvilke paragrafer i lovutkastet høringsuttalelsene gjelder.

Dette høringssvaret fra KS er KS’ vurderinger av hvilke konsekvenser forslaget til ny arkivlov vil får for kommunal sektor. Etter avtale med Kulturdepartementet ved Magnar Nordtug kommer KS tilbake med en egen høring fra KS som medlemsorganisasjon og arbeidsgiverorganisasjon.

Overordnede kommentarer

Arkivlovutvalget har levert en utredning som har et gjennomført klart språk. Særlig kapittel om «Arkivformål i allmennhetens interesse» gir en god forståelse både av personvernforordningen og det noe ulne begrepet «Arkivformål i allmennhetens interesse»

Lovutkastet skiller seg fra gjeldende arkivlov særlig på de åtte områdene som er satt opp nedenfor.

1. Virkeområdet utvides til å omfatte også andre virksomheter enn virksomheter som stat, kommune og fylkeskommune.

I lovforslaget omfattes også selvstendige offentlige virksomheter uavhengig av organisasjonsform; selvstendige virksomheter hvor det offentlige direkte eller indirekte har en samlet eierandel på mer enn 50 prosent, eller hvor det offentlige direkte eller indirekte har rett til å velge flere enn halvparten av medlemmene i det øverste organet i virksomheten; andre virksomheter når de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. I tillegg foreslår lovutvalget at virksomhet omfattet av første ledd som setter ut lovpålagte oppgaver til noen som ikke er omfattet av loven, skal sørge for oppfølging av dokumentasjonspliktene for disse oppgavene.

KS slutter seg delvis til den foreslåtte utvidelsen av virkeområdet. Utvidelsen vil være viktig for å sikre samfunnsdokumentasjon fra stat og kommune for samtid og ettertid, uavhengig av hvordan det offentlige har organisert tjenestene. Vi peker imidlertid på at det er behov for en nærmere vurdering av ulemper/administrative konsekvenser av forslaget til utvidet virkeområde, særlig når det gjelder mindre virksomheter. Det er også behov for å klargjøre den nærmere rekkevidden av forslaget til utvidet virkeområde, bl.a. i forhold til begreper «lovpålagte oppgaver». Dette drøftes nærmere nedenfor.

2. Virksomhetene pålegges dokumentasjonsplikter helt fra dokumentasjonen oppstår.

I gjeldene arkivlov er utgangspunktet at den dokumentasjonen som virksomhetene selv har bruk for i sine egne aktiviteter og saksbehandling, blir tatt vare på i virksomhetens arkiver. Gjeldende arkivlov regulerer de arkivene som allerede finnes. Det nye lovforslaget legger på en helt annen måte opp til å regulere hvilken dokumentasjon som skal arkiveres, i tillegg til at det regulerer hva som skal skje med disse arkivene.

KS mener at mer presise dokumentasjonsplikter kan være positivt, men dokumentasjonspliktene ser ut til å være for detaljerte.

3. Arkivlovutvalget foreslår at man i den nye loven går bort fra begrepene dokument og saksdokument, og innfører begrepet dokumentasjon i stedet.

Lovutvalget begrunner den språklige endringen med at den nye arkivloven skal forstås av alle som jobber med dokumentasjon i en eller annen form, ikke bare arkivpersonalet. Målet er at begrepene skal være enkle å forstå for dem som skal etterleve loven.

KS ser at intensjonen er god, og er positiv til at terminologien er mer tilpasse dagnes virkelighet. Men vi ønsker å påpeke at det kan bli en utfordring at offentlighetsloven og den nye arkivloven har ulik terminologi på samme type materiale i samme type saksbehandlingsprosesser.

4. Lovforslaget inneholder en plikt til å dokumentere helt eller delvis automatisert rettsanvendelse, med en opplisting av hva som skal dokumenteres.

En automatisering av rettsanvendelsen innebærer at behandlingen av vedtaket skjer helt eller delvis automatisk. Lovutvalget mener at fortolkninger nedfelt i programkode representerer en mer absolutt, omfattende og langt mer virkningsfull form for saksbehandling og vedtak. Hvilke rettsregler som er programmert inn i beslutningssystemet, har langt større faktisk effekt på rettsanvendelsen enn de instrukser som er rettet mot saksbehandlere for at det skal bli husket og anvendt i individuelle saker.

KS mener at dette er en fornuftig tilnærming til digitaliseringsarbeidet som pågår i offentlig forvaltning, og støtter lovutvalget i dette.

5. Lovutvalget foreslår at journalføringsplikten i gjeldende arkivforskrift utgår.

I gjeldende arkivlov er ikke krav til journalføring eller journalføringsplikt regulert, dette er regulert i arkivforskriften.

Lovutvalget anbefaler at offentlighetsloven skal gi minst mulig føringer for hva en virksomhet skal dokumentere. Hensynet til innsyn skal ikke definere hvordan dokumentasjon bevares. Utvalget foreslår at en går bort fra begrepet journalføring. Etter utvalgets vurdering bør det være offentlighetsloven som gir reglene som trengs for å oppfylle innsynsretten, mens arkivloven stiller krav til dokumentasjon.

KS mener dette er en interessant innfallsvinkel, men ser samtidig at det er en utfordrende situasjon når samspillet mellom offentlighetsloven og arkivloven brytes ved at kun den ene loven endres.

6. Lovutkastet inneholder internkontrollkrav i form av et krav om ha en dokumentasjonsstrategi.

Arkivlovutvalget skriver at pålegget om en dokumentasjonsstrategi gir virksomhetene mulighet til å se dokumentasjonsforvaltningen i sammenheng med internkontroll, informasjonssikkerhet og etterlevelsen av personvernforordningen. At alt ses i sammenheng, kan gi bedre etterlevelse av alle regelverkene og effektivisere interne prosesser.

KS ser at det kan være behov for en egen internkontrollbestemmelse for statlig sektor, men for kommunal sektor bør bestemmelsen knyttes opp til allerede eksisterende bestemmelse i kommuneloven.

7. Det er satt opp egne bestemmelser om arkivformål i allmennhetens interesse, som kommer i tillegg til personvernforordningen og har til hensikt å regulere/påpeke praktisk viktige spørsmål i arkivloven som har en klar forbindelse til personvernforordningen.

Personvernforordningen er krevende å sette seg inn i og er skrevet på en utilgjengelig måte. Lov-utkastet løser enkelte rettslige spørsmål, men fortolkningen vil måtte skje i lys av den dynamiske rettsutvikling i Europa. Arkivsektoren må belage seg på at det vil kreve ekspertise innen europeisk personopplysningsrett og relativt stor ressursinnsats å følge opp dette.

KS er enig med departementet i dette. Det er et vesentlig pedagogisk poeng å regulere/påpeke praktisk viktige spørsmål i arkivloven som har en klar forbindelse til reglene, pliktene, ansvaret og rettighetene i personvernforordningen.

8. Sanksjonsregimet i lovutkastet er vesentlig mer omfattende enn i gjeldende arkivlov.

I gjeldende arkivlov er det bare mulighet å straffe med bøter den som handler i strid med bestemmelser i loven eller i forskrifter gitt i medhold av loven. Det nye lovforslaget viderefører denne bestemmelsen, i tillegg til at det foreslås innført overtredelsesgebyr og løpende tvangsmulkt. Ut fra lovutvalgets argumentasjon kan det se ut til at formålet med sanksjonene er å tvinge fram etterlevelse av loven.

KS mener at det nye sanksjonsregimet er uforholdsmessig sett opp mot de skadevirkningene et eventuelt brudd på loven vil kunne gi. I tillegg er store deler av loven så skjønnsmessig formulert at det gir Arkivverket et svært vidt rom for å vurdere hva som innebærer brudd på loven, og dermed hva som kommer inn under sanksjonsregimet. Dette kan være uheldig i kombinasjon med vide rammer for sanksjonering.

Nærmere om de enkelte bestemmelsene

§ 1 Lovens formål

Formålsparagrafen og forslaget til ny lov er en dreining fra en «bevaringslov», til i større grad en lov som skal sikre dokumentasjon i en forvaltning som digitaliseres og hvor dokumentasjonen oppstår på nye måter.

KS mener at den foreslåtte utvidelse av formål er en riktig utvikling.

Flere steder i høringsnotatet pekes det mot behov for organisatoriske endringer, og lovutvalget legger fram som sitt synspunkt at det bør utredes nærmere hvorvidt hele eller deler av arkivloven plasseres under Justis- og beredskapsdepartementet, evt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

KS støtter at en slik utredning iverksettes.

§ 2 Virkeområde

Utvalget foreslår at dagens arkivplikt for statlige, fylkeskommunale og kommunale virksomheter utvides til også å gjelde selvstendige offentlige virksomheter; selvstendige virksomheter hvor staten, fylkeskommuner eller kommuner har mer enn halvparten av eierandelene; virksomheter hvor staten, fylkeskommuner eller kommuner velger mer enn halvparten av medlemmene i virksomhetenes øverste organer; og andre virksomheter når de treffer enkeltvedtak og utferdiger forskrift.

KS er langt på vei positiv til den foreslåtte utvidelsen av virkeområdet. Utvidelsen vil være viktig for å sikre samfunnsdokumentasjon fra stat og kommune for samtid og ettertid, uavhengig av hvordan det offentlige har organisert tjenestene. En utvidelse av loven til å gjelde offentlige virksomheter uavhengig av organisasjonsform, vil kunne bidra til å sikre at offentlighetsloven fungerer som et redskap for en åpen og gjennomsiktig forvaltning. Vi stiller oss imidlertid spørrende til behovet for å utvide virkeområdet til virksomheter eid av det offentlige som i hovedsak driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private, jf. også at slike virksomheter faller utenfor offentleglova.

KS stiller seg også spørrende til vurderingen av at lovforslaget kun vil gi begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Utvidelsen av virkeområde vil føre til at mange aksjeselskaper, interkommunale selskaper og virksomheter der kommunene oppnevner representanter til øverste besluttende organ, pålegges å følge arkivloven. I tillegg vil kommunene få økte oppgaver i forbindelse med at det offentlige pålegges oppgaver med å sikre dokumentasjon fra private aktører, både gjennom veiledning, oppfølging, samt sikring, bevaring og innsyn i denne dokumentasjonen.

Det gjenstår derfor et behov for å klargjøre flere forhold. Vi stiller blant annet spørsmål ved hvordan utvalgets vurderinger skal forstås når det gjelder forslaget § 2 fjerde ledd om at virksomhet som setter ut oppgaver til noen som ikke er omfattet av arkivloven skal sørge for oppfølging av dokumentasjonsplikten for disse oppgavene. Det fremstår som uklart hva utvalget mener skal være redskapet for å sørge for at slike virksomheter oppfyller arkivloven. Det gis på s. 98 i utredningen uttrykk for at «en avtale er neppe et egnet instrument for å sikre at viktig samfunnsdokumentasjon blir tatt vare på av private». Samtidig legges, slik vi forstår forslaget, ansvaret for å sørge for at de private virksomhetene ivaretar dokumentasjonsplikten etter loven til kommunen. Det redskapet kommunen har for å sørge for dette, vil i mangel av lovhjemmel til å gi pålegg om det, nettopp måtte baseres på en avtale med den aktuelle private virksomheten.

Det er også uklart hvilke virksomheter som etter utvalgets forslag skal omfattes. I utredningen side 99 heter det bl.a følgende om hva som ligger i at en virksomhet drives på vegne av det offentlige:

«En virksomhet som drives for eiers regning og risiko, skjer ikke nødvendigvis spå vegne av det offentlige, selv om det er krav om godkjenning, slik det for eksempel er for barnehager. Barnehager er lovregulert og omfattet av en individuell rett, men kommunene er ikke lovpålagt å produsere tjenesten».

KS vil bemerke at kommunene bare i få tilfeller er pliktig etter lov til å yte en tjeneste overfor innbyggerne selv, ved egne ansatte. Som regel er det tale om at kommunene har en plikt til å sørge for at en tjeneste blir tilbudt, men at selve tjenesteutøvelsen kan tilbys av andre. I spesialmotivene til § 2 (side 268) fremgår barnehager som et eksempel på hvor det etter femte ledd i § 2 kan gis forskrifter om at de helt eller delvis skal være omfattet av loven, «slik at de samme regler skal gjelde både private og kommunale barnehager». Dette etterlater uklarhet om hva som ligger i lovforslagets uttrykk «setter ut lovpålagte oppgaver». Det gjør det også vanskelig å vurdere hva som nærmere ligger i at kommunene skal «sørge for oppfølging av dokumentasjonsplikten» for disse oppgavene.

KS mener en bedre løsning vil være å regulere virkeområdet direkte i loven – ikke gjennom en plikt for kommuner til å sørge for at andre virksomheter overholder loven – og kan ikke støtte utvalgets vurdering her.

Plikt til å dokumentere og til å bevare dokumentasjonen (§§ 6-15)

I forslag til ny arkivlov konkretiseres dokumentasjonsplikter på en rekke områder, bla en plikt til å dokumentere kommuneledelsens eksterne og interne virksomhetsrelaterte kommunikasjon. Dette vil også omfatte administrativ og politisk ledelses bruk av sms, e-poster samt bruk av sosiale media.

§ 6. Dokumentasjonsstrategi

Det foreslås å lovfeste etablering av en dokumentasjonsstrategi som skal være ledelsens styringsdokument for arbeidet med dokumentasjonsforvaltning, med utgangspunkt i samfunnets og virksomhetens dokumentasjonsbehov.

KS mener det er hensiktsmessig at kravene til å sikre og bevare dokumentasjon tydeliggjøres, og finner det naturlig at krav og etterlevelse av dokumentasjonskravene sees i sammenheng med kommunens øvrige arbeid med “orden i eget hus”. En dokumentasjonsstrategien kan bidra til økt bevissthet og forståelse for betydningen av dokumentasjon, både innad i kommunen og for avtaleparter som handler på vegne av kommunen.

Samtidig vil KS påpeke at bestemmelsen for kommunal sektor bør knyttes opp til eksisterende bestemmelse om internkontroll i kommuneloven, slik det til en viss grad er gjort i arkivforskriften § 4 i dag.

Kommuneloven av 2018 har i § 25-1 fått en vesentlig utbygd internkontrollbestemmelse sammenlignet med den tidligere kommuneloven. Kommunedirektøren er her pålagt en plikt til å ha internkontroll med virksomheten for å sikre at lover og forskrifter følges. Internkontrollen gjelder alle deler av administrasjonens virksomhet, og skal bl.a. baseres på en risikovurdering. Bestemmelsen i den foreslåtte § 6 er som utvalget selv peker på (s.103) åpenbar sammenheng med internkontrollen. Her kan det også pekes på at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har iverksatt en gjennomgang av særlovgivningens bestemmelser om internkontroll i lys av den nye kommunelovens bestemmelser om dette.

KS mener at kravet til internkontroll i kommuneloven bør være et tilstrekkelig internkontrollkrav også på arkivlovens område.

§ 7. Dokumentasjon i felles systemer

Kommunal sektor benytter i dag flere systemer som driftes av andre virksomheter. Det er ofte uklarhet rundt ansvar og eierskap til dokumentasjon i slike systemer. I gjeldende arkivforskrift tillates ikke sammenblanding av arkiv fra ulike organ. Lovutvalget foreslår nå å åpne for bruk av felles systemer, men at virksomhetene da skal avtale hvem som har ansvaret for at pliktene i arkivloven ivaretas.

KS mener at det er viktig at arkivloven legger til rette for at forvaltningsorgan kan avtalefeste (felles) dokumentasjons- og arkivansvar. Forslaget kan bidra positivt i forhold til tverrfaglig samarbeid, digitalisering og informasjonsdeling på tvers av virksomheter. Det er viktig at ansvarsforholdene rundt dokumentasjonen klargjøres, og at det stilles krav om avtalefesting. Felles systemer bør forvaltes på en mest mulig enhetlig måte, og dokumentasjonen bør arkiveres samlet. Avtalefesting av ansvarsforhold er derfor en fornuftig løsning.

KS mener at det er enkelte juridiske sider ved bruk av fellessystemer som bør utredes nærmere. Dette handler særlig om eierskap til dokumentasjonen og bruk av den delte dokumentasjonen.

§§ 8-15 Dokumentasjonsplikter

Et av hovedgrepene til lovutvalget er forslaget om å pålegge virksomhetene tydeligere og mer presise dokumentasjonsplikter. I dagens lov opereres det med et bredt arkivbegrep, som omfatter så å si all informasjon som produseres i virksomheten. Utvalget foreslår at virksomhetene i stedet pålegges plikt til å dokumentere bestemte prosesser eller forhold som det er vesentlig at samfunnet får dokumentasjon om. Hensikten er at virksomhetene dermed må vite hva de skal ta vare på av dokumentasjon allerede ved planleggingen av arbeidsprosesser eller anskaffelse av fagsystemer. Lovutvalget mener dette vil bidra til å sikre at de faktiske arbeidsprosessene i forvaltningen dokumenteres, og dermed bidrar til styrket rettssikkerhet og etterprøvbarhet.

KS vurderer det som positivt at mer presise dokumentasjonsplikter legger til rette for at dokumentasjons- og arkivfaglige vurderinger gjøres allerede ved anskaffelser eller utvikling digitale løsninger og dermed etablering av nye arbeidsprosesser. Når dokumentasjons- og arkivkrav bygges inn i løsningene, vil dette kunne redusere ressurskrevende og skjønnsmessige vurderinger hos den enkelte saksbehandler og tilsvarende redusere variasjon i hva som dokumenteres og bevares. Ved å inkludere dokumentasjons- og bevaringskrav i en tidlig fase av utviklingsarbeidet, legges det til rette for bedre kvalitet og kompletthet i dokumentasjonen av forvaltningens virksomhet.

KS mener likevel at dokumentasjonspliktene som er foreslått i §§ 8-15 ser ut til å være for omfattende og detaljrike, og ber departementet vurdere nærmere om arkivloven bør ha en slik omfattende detaljering.

Vi har også merket oss at lovutvalget legger til grunn er ny «arbeidsdeling» mellom arkivloven og offentlighetsloven. Det vil likevel fortsatt være forbindelseslinjer mellom de to lovene, noe som vil kreve en form for samordning. For eksempel bygger offentlighetsloven på begrepet saksdokument, noe ny arkivlov ikke gjør. Dette understreker et behov for å klargjøre hvordan disse to lovene kan samordnes på en hensiktsmessig måte.

KS ber departementet klargjøre sammenhengene mellom arkivloven og offentlighetsloven, og dokumentasjonspliktene i arkivloven og journalføringsplikten i offentlighetsloven.

§ 8. Plikt til å dokumentere virksomhetens kommunikasjon

Bestemmelsen fastsetter plikt til å dokumentere ekstern og intern virksomhetsrelatert kommunikasjon for personer i ledende stillinger (inklusive heltidspolitikere). Det pekes på at slik kommunikasjon i for liten grad blir sikret og bevart med dagens regelverk. Argumentet for plikten er at lederes kommunikasjon er sentral dokumentasjon for virksomheten, potensielt viktig for allmennheten og av den grunn viktigere å dokumentere enn kommunikasjon fra andre ansatte.

KS ønsker å knytte en særskilt merknad til denne bestemmelsen. KS er enig i lovutvalgets vurdering om at kommunikasjon på ledernivå er viktig å dokumentere, og stiller oss i utgangspunktet bak forslaget om å lovfeste plikten til å bevare denne kommunikasjonen. Samtidig finner vi grunn til å understreke at dette må skje på en slik måte at ikke ledernes personvern undergraves – også personvernet for ledere skal ivaretas på en betryggende måte.

KS erfarer gjennom sin kontakt med kommuner og fylkeskommuner at formuleringen «til og fra personer i ledende stilling» tolkes ulikt. Det er uklart om det menes kommunikasjon mellom ledere, eller om også kommunikasjon fra ansatt til leder omfattes av bestemmelsen. KS ber departementet vurdere alternativ formulering slik at bestemmelsen blir éntydig formulert.

Det vil være ønskelig å tydeliggjøre nærmere hvilke personer som skal ha dokumentasjonsplikt etter forslaget § 8 annet ledd.

KS vil også gjøre oppmerksom på at kommunal sektor er i en særstilling med tanke på omfang og kompleksitet i oppgavene som skal dokumenteres. Lovforslaget vil medføre økt ressursbehov for ivaretakelse av dokumentasjons- og arkivfaglige oppgaver. Kommunal sektor har svært knappe rammer. KS stiller spørsmål ved realismen ved at kommunal sektor skal kunne prioritere mer til administrasjon når tjenestebehovet rettet mot innbygger og næringsliv (lovpålagte kommunetjenester) kommer til å være kritisk på ressurser framover.

§ 21 Overføring av digital dokumentasjon til utlandet

Gjeldende arkivlov forbyr at dokumentasjon som er omfattet av arkivloven, lagres på servere i utlandet. Lovutvalget foreslår å oppheve gjeldende forbud mot overføring av digital dokumentasjon til utlandet, med visse geografiske begrensninger, krav om risikovurderinger og mulighet for tredjepartsrevisjoner. Forbudet mot utførsel av ikke-digital dokumentasjon videreføres.

KS støtter lovforslaget.

Kapittel IV. Særlig om personopplysninger (§§ 22-25)

Det meste av dokumentasjon og arkiver som er omfattet av arkivloven, inneholder personopplysninger. Denne dokumentasjonen er dermed omfattet av EUs personvernforordning som gjelder som norsk lov. Personvernforordningen tillater videre behandling av personopplysningene hvis det skjer for «arkivformål i allmennhetens interesse».

KS vil berømme arkivlovutvalget for den svært grundige gjennomgangen i kapittel 10 av fenomenet «arkivformål i allmennhetens interesse» og hvordan det er å forstå for all håndtering av dokumentasjon og arkiv.

Det er et vesentlig pedagogisk poeng å regulere og påpeke praktisk viktige spørsmål i arkivloven som har en klar forbindelse til reglene, pliktene, ansvaret og rettighetene i personvernforordningen. KS er enig med departementet i dette. Alternativet ville kunne være en lovteknisk henvisning i en note til forordningen, men det vil i større grad kunne bli oppfattet som forvirrende og mindre avklarende.

§ 24 Behandling av personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse

Bestemmelsen regulerer hvem som har behandlingsgrunnlag for personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse.

KS mener at forslaget til ny § 24 som fastslår at kommuner og fylkeskommuner har behandlingsgrunnlag for opplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse, er viktig – også av rent pedagogiske hensyn. Personvernforordningen i seg selv gir ikke holdepunkter for å slå dette fast med klarhet

Kapittel V Langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring av arkiver (§§ 26-33))

§ 27 Minimering av personopplysninger ved overføring til langtidsbevaring

Bestemmelsen knytter dataminimering til arbeidet med sletting før overføring til langtidsbevaring.

KS støtter forslaget om ta inn bestemmelse om dataminimering i tilknytning til sletting ved overføring til langtidsbevaring. Vi mener også at det er hensiktsmessig å lovregulere beskrivelse av metodikken.

§ 33 Bortfall av taushetsplikt etter overføring til Nasjonalarkivet

Potensialet for forskning i kommunale arkiver blir ikke tatt ut med dagens ordning for behandling av forskerinnsyn i taushetsbelagte arkiver. Lovutvalget har ikke utredet spørsmål om innsyn i kommunale og fylkeskommunale arkiv, og anbefaler at spørsmålet om forskerinnsyn utredes nærmere.

KS støtter lovutvalgets anbefaling om videre utredning av spørsmålet om forskerinnsyn i kommunale og fylkeskommunale arkiv.

Kapittel VIII. Tilsyn, sanksjoner og straff (§§ 40-43)

§ 40. Klagerett for massemedia

Bestemmelsen innfører en ny rett for massemedier og organisasjoner for massemedia til å klage på brudd på bestemmelsene om dokumentasjonsplikter i arkivloven.

KS stiller seg ikke bak denne bestemmelsen. Vi mener det ikke er tilstrekkelig begrunnet at eksterne aktører (presse og media) skal kunne kreve lovlighetskontroll av om offentlig sektor oppfyller visse bestemmelser i arkivloven.

§§ 41 Tilsyn og pålegg

Bestemmelsen regulerer Arkivverkets rett til å føre tilsyn og gi pålegg. Arkivlovutvalget vurderer dette som en videreføring av tilsvarende bestemmelse i gjeldende arkivlov.

I følge gjeldende arkivlov § 7 kan Riksarkivaren «inspisera arkiv» og «gje pålegg som er naudsynte for å oppfylla føresegner gjevne i eller i medhald av denne lova.» Imidlertid er gjeldende arkivlov både kort og konkret. Forskriftene som er gitt i medhold av dagens arkivlov er også konkret. I lovforslaget § 41 står det «Nasjonalarkivet fører tilsyn med etterlevelsen av loven kapittel II, III, V, VI og VII» Arkivverket kan med andre ord føre tilsyn med alle bestemmelsene i den nye arkivloven. Dette åpner for et mye større grad av skjønn enn dagens bestemmelse, ettersom ny arkivlov er mer omfattende og har til dels svært skjønnsmessige bestemmelser. Et eksempel på dette er § 16.

KS mener derfor at § 41 ikke kan betraktes som en direkte videreføring av tilsvarende bestemmelse i gjeldende arkivlov § 7. Det må tydeliggjøres hvilke deler av den nye arkivloven som det kan føres tilsyn med. Videre må merknaden om at det skal være dialog med kommunen eller fylkeskommunen om pålegg eller reaksjoner før det gis pålegg, og om kommunens eller fylkeskommunens oppfølging, tas inn i lovteksten.

KS mener at kommunelovens særlige regler om klage skal gjøres gjeldende.

KS støtter ikke bestemmelsen om at Arkivverket kan kreve rekonstruksjon av arkiver, slik det er formulert i § 41 (2). En slik rekonstruksjon vil normalt være svært kostnadskrevende, og det er på ingen måte gitt at det rekonstruerte arkivet vil ha dokumentasjon som er ekte, autentisk, til å stole på og i riktig kontekst. KS stiller spørsmål om dette noe omfattende og kostnadskrevende kravet står i forhold til behovet på området og de hensyn som reelt gjør seg gjeldende.

§§ 42-43 Sanksjoner og straff

Lovforslaget øker mulighetene til sanksjoner mot det offentlige, og kan etter lovutvalgets mening dermed bidra til større etterlevelse av regelverket.

Lovutvalget foreslår her tre former for sanksjoner:

1. overtredelsesgebyr ved overtredelse av loven kapittel II, III, V, VI og VII. (§ 42 (1))

2. løpende tvangsmulkt for hver dag, uke eller måned som går etter utløpet av fristen som er satt for oppfyllelse av pålegg gitt av Arkivverket ved tilsyn (§42 (2)

3. Bøter til den som forsettlig eller grovt uaktsomt handler i strid med bestemmelser i loven eller i medhold av den (§ 43)

KS forstår utvalgets argumentasjon om at sanksjoner kan øke etterlevelse av arkivloven. Likevel må utvidete sanksjonsmuligheter avveies mot andre hensyn, og de kan i verste fall virke mot sin hensikt.

Slik KS ser det, er dette et svært omfattende tilsyns- og sanksjonsregime som neppe står i forhold til behovet på dette området og de hensyn som reelt gjør seg gjeldende. Forvaltningen er underlagt mange lover og forskrifter som pålegger plikter på en hel rekke områder. Det skal være en forholdsmessighet mellom sanksjonsregimet og alvorligheten i konsekvensene ved brudd på bestemmelsene. KS mener at det ikke er samsvar mellom konsekvenser av brudd og omfanget av sanksjonene som er satt opp i §§ 42 og 43.

Det kan være mange områder og sektorer hvor det er ønskelig å styrke etterlevelsen av lovverk, men hvis alle områder skal underkastes et omfattende sanksjonsregime , er det imidlertid et stort spørsmål om det er dette er en hensiktsmessig tilnærming.

KS kan vanskelig se at sanksjonsregimet står i noe rimelig forhold til skadevirkningen ved overtredelse av lovens bestemmelser. I tillegg kommer at en rekke av lovens bestemmelser gir nokså skjønnsmessige plikter, slik at sanksjonering av brudd potensielt gir tilsynsorganet et svært vidt tolkingsrom med hensyn til hva som innebærer et sanksjonsbart brudd på loven. Det stilles normalt betydelig krav til tydelighet i de bestemmelser som skal underlegges alvorlige sanksjoner ved brudd. Denne tydeligheten kan vi ikke se at i tilstrekkelig grad er til stede i arkivlovforslaget.

Riktignok kan det argumenteres for at § 43 er en videreføring av § 22 i gjeldende arkivlov. Imidlertid er gjeldende arkivlov både kort og konkret. Forskriftene som er gitt i medhold av dagens arkivlov er har også konkrete bestemmelser. Lovforslaget § 43 åpner for større grad enn skjønn enn dagens bestemmelse, ettersom ny arkivlov er mer omfattende og har til dels svært skjønnsmessige bestemmelser. KS mener at § 43 dermed ikke kan betraktes som en videreføring av tilsvarende bestemmelse i gjeldende arkivlov.

KS vil nok en gang peke på lovutvalgets omtale av omfang av teknisk gjeld og etterslep av dokumentasjon i fagsystem og papirarkiver som ikke er overført til langtidsbevaring. Lovutvalget omtaler potensialet for økt effektivitet i arkivsektoren ved å ta i bruk ny teknologi, men det erkjennes samtidig at dette forutsetter endrede arbeidsprosesser med tilhørende kompetanseutvikling og investeringer. Dersom slike kjente avvik og omfattende kostnader skal sanksjoneres, vil muligheten for å kunne innfri gjelden reduseres betraktelig.

KS understreker at dette vil være en stor investering for kommunal sektor hvor gevinstene kommer andre steder – og kanskje først om mange år. Kommunal sektor står overfor store omstillingsutfordringer knyttet til demografi, klima, miljø og de andre elementene i FNs bærekraftsmål. Det ligger også en uttrykt forventning til kommunal sektor om å håndtere utfordringene gjennom innovasjon og digitalisering, samtidig som kommunerammen ikke øker. Kommunal sektor forventes å håndtere utfordringene gjennom egne budsjetter. I dette perspektivet er det urealistisk å etablere et sanksjonsregime som både forutsetter økte budsjetter til administrasjon og økte kostander ved eventuelle framtidige sanksjoner.

KS støtter derfor ikke forslaget om mulighet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr, tvangsmulkt eller straff slik det er formulert i lovforslaget (§§ 42 og 43).

Med hilsen

Kristin Weidemann Wieland

Områdedirektør Forskning, innovasjon og digitalisering

Asbjørn Finstad

Avdelingsdirektør Strategisk IKT og digitalisering