Høringssvar fra Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek

Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek

Høringssvar – NOU 2019: 9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver

Vi viser til brev fra Kulturdepartementet datert 1.7.2019 og legger i det følgende fram vårt høringssvar:

Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek (Arbark) er landets største privateide arkivinstitusjon. Arbark ble etablert i 1908 og har lange tradisjoner i arbeidet med privatarkiv. I dag har Arbark en sammensatt funksjon innenfor det norske kulturlandskapet i kraft av å være både arkivinstitusjon, fagbibliotek og museal gjenstandsforvalter (fotografier, faner etc.). Arbark er tildelt et nasjonalt ansvar for høsting, bevaring og formidling av arkiv etter bestemte private organisasjoner og enkeltpersoner som definert i samarbeidsavtale med Riksarkivet (vedlegg 1). Videre har Arbark tatt på seg en rolle som selvstendig utviklingsaktør innenfor det norske arkivfeltet, gjennom å utvikle metoder og løsninger for å høste og sikre digitalt skapte privatarkiv på områder som ikke nødvendigvis dekkes av Arkivverket og den kommunale arkivsektoren, jf. Arbarks strategi 2019-2021 (vedlegg 2).

Siden 1972 har Arbark mottatt en viss statsstøtte til driften. Som i årene før, ble støtten i 2019 kanalisert via Kulturdepartementets budsjett, kapittel 329 Arkivformål, post 78. Statens bidrag til finansiering av Arbarks drift kan karakteriseres som «betydelig», men utgjør likevel bare 34 % av Arbarks samlede inntekter i 2019. De resterende 66 % er private bidrag fra eierne (Landsorganisasjonen og Arbeiderpartiet) og prosjektmidler. Gjennom sine eiere skaffer Arbark hvert år til veie et omfattende privat økonomisk bidrag til kulturvirksomhet generelt og arkivutvikling spesielt. Også Arkivverkets søkbare utviklingsmidler for arkiv er en viktig finansieringskilde for Arbarks utviklingsarbeid.

Arbark ønsker den forslåtte lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver velkommen, og konstaterer med tilfredshet at lovforslaget tar utgangspunkt i den omfattende samfunnsdigitaliseringen som preger vår tid. Som en privateid arkivinstitusjon med et definert nasjonalt ansvar og en selvpålagt utviklingsfunksjon innen arkivsektoren, har Arbark, i likhet med for eksempel Misjons- og diakoniarkivet, en særlig status og rolle. Vårt høringssvar vil i hovedsak ta utgangspunkt i hvordan denne type private arkivinstitusjoners rettslige grunnlag og samhandlingsform med det offentlige kommer til uttrykk i lovutkastet.

§ 1. Lovens formål

Lovforslagets § 1 har en god definisjon av lovens formål, der «dokumentasjon av samfunnet» i merknadene presiseres til også å omfatte dokumentasjon fra privat sektor. Arbark vil påpeke at de tilhørende merknadene i hovedsak synes å gjelde for offentlige arkiv. Det er fra vårt ståsted ønskelig å minne om private arkivers plass innenfor det kulturarv- og demokratiperspektivet som skisseres i § 1 og viktigheten av at privatarkiv inkluderes i lovforslaget som helhet. Her kan det spesielt tenkes på privatarkivers betydning for rettighetsdokumentasjon, forståelsen av historie og kulturell arv og som dokumentasjon av minoritetskulturer spesielt. Selv om lovforslaget er utformet innenfor en digital forståelsesramme, blir ikke utviklingsansvaret for å kunne oppnå digital bevaring, formidling og tjenesteutvikling presisert eller konkret plassert. Lovforslagets § 1 sier heller ikke noe om utvikling av nasjonale, digitale fellesløsninger for høsting, lagring og formidling, og inkludering av privatarkiv i disse.

§ 2. Lovens virkeområde

Lovforslagets § 2 tar utgangspunkt i dokumentasjon og arkivdanning, og legger i liten grad vekt på bevarings- og formidlingsperspektiver. Det kommer for eksempel til syne i lovforslagets behandling av private rettssubjekter, der § 2 og merknadene handler om arkivdanning og private arkivskaperes roller og plikter. Arbark vil påpeke behovet for også å avklare lovens saklige virkeområde innenfor bevaring og formidling av arkiv, så vel som faglig utviklingsarbeid. Videre er det nødvendig å presisere hvilket forhold til lovverket privateide arkivinstitusjoner som bevarer og tilgjengeliggjør privatarkiv som er skapt av andre enn virksomheten selv, skal ha. Det savnes en prinsipiell diskusjon rundt hvilke plikter og føringer staten, eller Nasjonalarkivet i kraft av en direktoratsfunksjon, kan pålegge privateide arkivinstitusjoner som Arbark, utover det som eventuelt anføres eksplisitt i Kulturdepartementets årlige tildelingsbrev. Hovedspørsmålet er om, og i hvilken grad, privateide arkivinstitusjoner skal omfattes av Lov om samfunnsdokumentasjon og arkiv. Her synes lovforslaget uklart og tidvis inkonsistent, noe som vi kommer nærmere tilbake til under kommentarene til lovforslagets § 32 og § 35.

§ 5. Definisjoner

Lovutkastets § 5, bokstav b, definerer arkivinstitusjon som «virksomhet med hovedformål å ta vare på og gjøre tilgjengelig arkiver omfattet av loven». Ifølge samme paragraf, bokstav c, defineres «arkiver» som «dokumentasjon som langtidsbevares for formål som nevnt i § 1». § 5, bokstav a, definerer «dokumentasjon» som «informasjon fra alle som kan tenkes å utøve myndighet eller utføre oppgaver og tjenester, både offentlige og private virksomheter, organer, organisasjoner og personer». Det synes dermed klart at private arkiver omfattes av loven.

Derimot er spørsmålet om både offentlige og privateide arkivinstitusjoner faller inn under det allmenne begrepet «arkivinstitusjon» slik det defineres i § 5, bokstav d, ikke eksplisitt drøftet eller besvart verken i lovforslaget, merknadene eller diskusjonen i NOU 2019: 9. Merknadene til § 5, bokstav d, sier at arkivinstitusjoner «vil jevnt over ha en rettslig forpliktelse etter Arkivlovens § 2 og øvrige bestemmelser […]». Privateide arkivinstitusjoner har ikke en slik rettslig forpliktelse, noe som ytterligere understreker behovet for å avklare denne typen institusjoners rettslige stilling i det videre lovarbeidet.

For øvrig sier lovutkastets § 2, femte ledd at «kongen kan i forskrift fastsette at virksomheter som leverer tjenester som i hovedsak er offentlig finansiert, skal være helt eller delvis omfattet av loven». Av merknadene framgår det at det her utelukkende tenkes på dokumentasjonskrav hos private arkivskapere, og ikke privateide arkivinstitusjoner.

§ 24. Behandling av arkivformål i allmennhetens interesse

Et helt grunnleggende spørsmål for en arkivinstitusjons virksomhet, aktualisert med EUs personvernforordning, er arkivinstitusjonens adgang til å ha behandlingsansvar for behandling av personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse. Under drøftingen av spørsmålet om arkivformål i allmennhetens interesse viser NOU 2019: 9 til hvem som bør kunne oppbevare «fortegnelser av allmenn interesse» og anfører her at «både offentlige og private institusjoner» er forventet å forvalte disse. Videre bør disse institusjonene ha «en rettslig forpliktelse til å innhente, bevare mv. slike». Det heter samme sted at arkivinstitusjoner «som kommer inn under Arkivloven eller annen lovgivning, eller som på annen måte har rettslig forpliktelse som arkivinstitusjon etter annen offentligrettslig regulering eller annet rettsgrunnlag, må antas å være blant de behandlingsansvarlige som kan behandle personopplysninger for formål i allmennhetens interesse» (s.113). Videre konkluderes det med at det rettslige grunnlaget for å behandle særlige kategorier personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse bør reguleres innenfor rammene av en ny arkivlov (s. 124). Dette rettslige grunnlaget finnes i lovutkastets § 24, første ledd, andre setning, som slår fast at andre virksomheter enn offentlig eide arkivinstitusjoner «kan ha slikt behandlingsansvar når dette er godkjent av Datatilsynet». Selv om det ikke er eksplisitt utledet, går Arbark ut i fra at dette utgjør et tilstrekkelig rettslig grunnlag til at privateide arkivinstitusjoner kan ha behandlingsansvar for personopplysninger både skapt av arkivinstitusjonens egne eiere og av andre private rettssubjekter som har avlevert informasjonen til arkivinstitusjonen for langtidsbevaring.

I denne sammenhengen stiller Arbark spørsmål ved formuleringen om «godkjent av Datatilsynet». Bakgrunnen er at lovforslagets § 24, første ledd, første setning, gir «offentlig eide arkivinstitusjoner» et rettslig grunnlag til å være behandlingsansvarlig for behandling av personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse, uten noe nærmere godkjennelseskrav og uavhengig av institusjonens faglige grunnlag og virksomhet. Videre heter det i merknadene at det er et «opplagt behov for at nasjonal rett gir arkivinstitusjoner som følger arkivloven, trygghet for at de har behandlingsgrunnlag for opplysninger, dokumentasjon eller arkiver de er pålagt, eller har i oppgave, å ta vare på». I forlengelsen av dette i merknadene vises det til definisjonen av arkivinstitusjoner i lovforslagets § 5, men der skilles det som tidligere nevnt ikke mellom private og offentlige institusjoner, ei heller er eierskapet til institusjonene anført som en definerende faktor.

For å sikre et klarere legalt driftsgrunnlag for privateide arkivinstitusjoner av Arbarks karakter, ønsker Arbark primært at det i lovforslagets § 5 eller § 24 inkluderes en passus som presiserer og bekrefter et rettsgrunnlag for å behandle personopplysninger for formål i allmennhetens interesse også for privateide arkivinstitusjoner som kan falle innenfor en nærmere beskrevet definisjon. Definerende faktorer kan i denne sammenheng for eksempel være at den privateide arkivinstitusjonen følger loven på dette punktet gjennom det å: 1) ha samarbeidsavtale med Nasjonalarkivet, 2) håndtere privatarkiv av nasjonal betydning, 3) være tildelt særskilt ansvar for privatarkiv innfor en eller flere bestemte samfunnssektorer av Nasjonalarkivet, eller 4) motta støtte fra det offentlige.

Sekundært mener Arbark at dersom det i lovforslaget ikke inkluderes et slikt rettsgrunnlag som beskrevet ovenfor, ville det vært ønskelig at lovforslagets § 24 ga Nasjonalarkivet rett til å være faglig tilsynsmyndighet, og dermed tilhørende autoritet til å godkjenne at nærmere definerte privateide arkivinstitusjoner fikk behandlingsansvar for behandling av personopplysninger for arkivformål i allmennhetens interesse, istedenfor Datatilsynet. Formuleringen om Nasjonalarkivets veiledningsansvar i merknadenes behandling av lovforslagets § 24, første ledd, tredje setning, som trekker fram «lokalhistorielag og mindre museer», kan muligens tyde på at profesjonelt driftede, privateide arkivinstitusjoner som for eksempel kan defineres ut i fra de foreslåtte punktene ovenfor, ikke er tatt med i betraktningen under utarbeidelsen av denne delen av lovforslaget.

Det kan også tilføyes at den foreslåtte ordningen vil medføre ekstra byråkrati, ved at Nasjonalarkivet først skal drive veiledning overfor den privateide arkivinstitusjonen om spørsmålet og så utarbeide en faglig uttalelse som skal ligge til grunn for Datatilsynets behandling, istedenfor at Nasjonalarkivet selv som direktorat og tilsynsmyndighet kan fatte beslutning på grunnlag av sine egne juridiske og arkivfaglige vurderinger og dermed gjøre Datatilsynets behandling overflødig.

Til sist vil Arbark påpeke at en eventuell godkjenningsordning som beskrives i lovforslaget må være basert på etterprøvbare kriterier og dokumenterbare prosedyrer. NOU 2019: 9 utreder ikke slike spørsmål. Arbark anbefaler derfor at konsekvensene av ulike godkjenningsordninger vurderes nøye under det videre lovarbeidet før endelig forslag til lovbestemmelse utformes.

§ 28. Ansvar for langtidsbevaring og tilgjengeliggjøring

Lovforslagets § 28 nevner ikke eksplisitt privatarkiv. Arbark vil påpeke at § 28, andre ledd, om at Nasjonalarkivet skal tilby kommuner og fylkeskommuner langtidsbevaring av digitale arkiver til selvkost, også bør inkludere et tilbud til private arkivskapere og privateide arkivinstitusjoner om slik lagring. Arbark mener for øvrig at sikker langtidslagring av digitale privatarkiv er en samfunnsoppgave av nasjonal karakter som bør finansieres av staten selv, og ikke av private rettssubjekter som avleverer eller deponerer digitale arkiver. Når det gjelder tilgjengeliggjøring, så har Nasjonalarkivet nylig lansert Digitalarkivet som en nasjonal fellesløsning for tilgjengeliggjøring av arkivmateriale, inkludert privatarkiv, uten at det reflekteres i lovutkastet eller merknadene.

§ 32. Plikt til å gjøre tilgjengelig

Lovforslagets § 32, første ledd, sier at langtidsbevarte arkiver registreres i en felles, allment tilgjengelig og nettbasert katalog. Merknadene presiserer at § 32, første ledd, «forplikter» arkivinstitusjoner til registrering i nevnte katalog, og videre at plikten eksplisitt «gjelder både offentlige og private arkivinstitusjoner», uten eventuelle begrensninger knyttet til de private arkivinstitusjonenes finansiering eller liknende. Arbark opplever det som problematisk at § 32 her legger en plikt på privateide arkivinstitusjoner, uten at denne typen institusjoners rettsgrunnlag og prinsipielle forhold til lovforslaget er forutgående presisert eller definert på et overordnet plan.

§ 34. Koordineringsansvar for langtidslagring av private arkiver. Tilsyn

Arbark støtter presiseringen av Nasjonalarkivets og fylkeskommunens koordineringsansvar overfor privatarkiv i lovforslagets § 34. Det kan anføres at formuleringen om «vesentlig nasjonal eller regional betydning» legger opp til en skjønnsbasert vurdering som kan skape uklarhet. En mulig alternativ formulering kunne være «koordineringsansvar for arbeidet med privatarkiv, nasjonalt og regionalt». Arbark ser det også som positivt at Nasjonalarkivet gis hjemmel til å føre tilsyn med arbeidet med private arkiver som skjer med offentlig finansiering, jf. § 34, tredje ledd. I forbindelse med diskusjonen om overføring av ansvar og oppgaver innen arkivfeltet til fylkeskommunen vil Arbark framheve viktigheten av at søkbare arkivutviklingsmidler også i framtiden blir fordelt av Arkivverket, for på denne måten å unngå fragmentering samt sikre en nasjonal koordinering av utviklingsarbeidet.

§ 35. Bevaring og registrering

Lovforslagets § 35 pålegger offentlig finansierte arkivinstitusjoner å langtidsbevare private arkiver etter arkivfaglige prinsipper samt å registrere dem i en katalog tilsvarende som definert i § 32, første ledd. Arbark vil påpeke at plikten til registrering i en felles, allment tilgjengelig og nettbasert katalog forvaltet av Nasjonalarkivet i § 35 er begrenset til å omfatte «offentlig finansiert arkivinstitusjon» (merknadene presiserer for øvrig at «private bedriftsmuseer» ikke er omfattet), mens det i § 32 som nevnt ikke anføres noen begrensning av registreringsplikten. Arbark opplever i denne sammenheng lovforslaget som uklart.

Pålegget om at private arkiver må langtidsbevares etter arkivfaglige prinsipper er, i likhet med registreringsplikten, begrenset til å omfatte «offentlig finansiert arkivinstitusjon». Lovforslagets merknader framholder at «arkivinstitusjoner med hovedsakelig offentlig finansiering» er forpliktet til å følge bestemmelsene i § 35, og eksemplifiserer dette med «arkivinstitusjoner som mottar betydelige statstilskudd (som Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek)». Merknadene framstår her som upresise. Offentlig finansiering av Arbark (inkludert søkbare offentlige prosjektmidler) vil i 2019 som nevnt utgjøre 34 prosent av institusjonens inntekter. Arbark synes dermed å være et dårlig eksempel på en arkivinstitusjon som har en «hovedsakelig offentlig finansiering», mens karakteristikken «mottar betydelige statstilskudd» er mer dekkende. Hovedpoenget i denne sammenhengen er imidlertid at lovutkastets virkeområde overfor privateide arkivinstitusjoner framstår som uklart og ytterligere tydeliggjør behovet for at en definisjon av denne type arkivinstitusjoners rettslige grunnlag innarbeides i lovteksten på et overordnet nivå.

§ 36. Vilkår om begrenset tilgang til private arkiver

Lovforslagets § 36, første ledd, sier at vilkår om begrenset tilgang til private arkiver kan fastsettes dersom private arkiver blir overført til eller deponert i Nasjonalarkivet eller annen arkivinstitusjon. Det er uklart for Arbark om «annen arkivinstitusjon» her omfatter privateid arkivinstitusjon, da det i merknadene ikke er spesifisert noe om virkeområdet utover det som står i selve lovutkastteksten. I så fall etterlyser Arbark igjen et klarere definert rettsgrunnlag for å pålegge private rettssubjekter, i denne sammenheng både arkivskapere og arkivinstitusjoner, plikter etter loven.

§ 37. Særskilt verneverdige arkiver

Arbark støtter formuleringene i lovforslagets § 37 om særskilt verneverdige arkiver.

§ 38. Nasjonalarkivet

Lovforslagets § 38, første ledd, fastslår at Nasjonalarkivet er nasjonal arkivmyndighet. I denne sammenheng drøfter NOU 2019: 9 Nasjonalarkivets koordinerende rolle overfor arkivsektoren og påpeker at «det ville styrke Nasjonalarkivets rolle som nasjonalt koordinerende organ om tilskuddene til de selvstendige institusjonene som arbeider med privat arkiver, som ARBARK, Skeivt arkiv og Misjons- og diakoniarkivet, ble forvaltet av Nasjonalarkivet» (s. 253).

Arbark er enig i at Nasjonalarkivets myndighet og koordinerende rolle bør lovfestes. Arbark er imidlertid kritisk til at dette eventuelt skal innebære at Nasjonalarkivet forvalter statstilskuddene til privateide arkivinstitusjoner av Arbarks type, sannsynligvis innenfor en felles rammebevilgning til arkivformål, istedenfor at tilskuddene slik som i dagens situasjon blir tildelt av Kulturdepartementet etter forutgående politisk behandling.

Etter Arbarks syn vil en endring som foreslått ovenfor for det første kunne gi Nasjonalarkivet en potensiell instruksjonsmakt overfor de privateide arkivinstitusjonene som synes å være i strid med de formuleringer som NOU 2019: 9 har anført når det gjelder sivilsamfunnets og private rettssubjekters selvstendige stilling vis a vis staten, som for eksempel i diskusjonen rundt et eventuelt pålegg om bevaringsplikt (s. 251), eller hvilken normativ kraft som Nasjonalarkivets veiledning er ment å ha (s. 252).

For det andre representerer private arkivinstitusjoner som Arbark og Misjons- og diakoniarkivet en nedfelt historisk dokumentasjon av selvstendige folkelige bevegelser som i dag fremdeles har et politisk avtrykk og en viss tilhørighet til eksisterende politiske partier. Det kan innebære en svekkelse av den demokratiske påvirkningsmakten dersom bestemmelsen av tilskuddet til slike arkivinstitusjoner løftes ut av det politiske handlingsrom og isteden fastsettes administrativt på direktoratnivå – i mulig konkurranse med alle andre gode formål.

Oslo, 28. november 2019,

Ole Martin Rønning

Daglig leder

Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek