Forsiden

Høringssvar fra Unio

Dato: 21.09.2020

Høring – NOU 2020:9 Blindsonen Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området

Arbeids- og sosialdepartementet sendte NOU 2020:9 – Blindsonen. Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området – på høring den 21. august 2020. Høringsfristen er 21. september 2020. Unio takker for muligheten til å komme med innspill. Vi ønsker samtidig å understreke at den korte høringsfristen gjør at vårt høringssvar er konsentrert om noen av de overordnede anbefalingene til utvalget. Vi mener at departementet med fordel kunne opprettholdt en normal høringsfrist i en så sammensatt og komplisert sak.

1. Overordnet

Utvalget har kommet til følgende helt entydige konklusjon i sin rapport avgitt den 4. august 2020:

NAV har over mange år praktisert folketrygdlovens krav til opphold i Norge for mottakere av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger i strid med trygdeforordningen og øvrig EØS-rett.

NAV har hovedansvaret for feilpraktiseringen. Samtidig har Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten, påtalemyndigheten, advokater, domstolene og akademia et betydelig ansvar. En fellesnevner er at ingen har viet tilstrekkelig oppmerksomhet til konsekvensene av EØS-retten, særlig etter innlemmelsen av den nye trygdeforordningen i EØS-avtalen.

Mandatet til granskingsutvalget har primært vært å kartlegge når og hvordan EØS ble feiltolket og en EØS-stridig praksis etablert, og vise hvordan en slik feilpraktisering kunne opprettholdes gjennom flere år.

Det er avdekket omfattende systemsvikt med et stort omfang med både økonomiske og strafferettslige konsekvenser for mange mennesker. Skandalen er blitt karakterisert som den største rettsskandalen i Norge i moderne tid.

Unio mener at utvalget har gjort et grundig arbeid som blant annet har resultert i en rekke overordnede anbefalinger, som vi i hovedsak slutter oss til. Det er særlig tre typer av anbefalinger som vi mener er sentrale; regelverksutvikling som bedre identifiserer EØS-rettslige problemstillinger, styrking av EØS-rettslig kompetanse og organisering og samhandling mellom offentlige etater.

Unio støtter utvalgets grunnleggende anbefalinger for bedre å kunne identifisere EØS-rettslige problemstillinger i lover, forskrifter, rundskriv, andre typer retningslinjer og i lovforarbeider. En slik omlegging av lovgivningsteknikk og regelverksutvikling vil medføre at EØS-rettslige problemstillinger blir lettere å identifisere både for rettighetsmottakere, men også for alle dem som saksbehandler eller på annen måte forvalter eller bruker regelverket. Vi mener samtidig at de EØS-rettslige utfordringer som utvalget har avdekket ikke er begrenset til NAV-området, men vil kunne gjelde alle rettsområder som er relatert til EØS-retten.

Utvalget anbefaler bedre samhandling mellom offentlige etater. Unio er enig i at bedre samhandling mellom offentlige enheter vil styrke dialogen om EØS-rettslige problemstillinger. I tillegg tror vi at det kan være behov for ytterligere koordinering av EØS-rettslige problemstillinger på et overordnet nasjonalt nivå, for eksempel i form av et nytt rådgivende organ for regjeringen.

Rapporten beskriver at NAV-skandalen har skjedd som følge av mangel på nødvendig kompetanse og kunnskap om EØS innen den politiske, offentlige og rettslige forvaltningen. For å styrke den EØS-rettslige kompetansen er det som utvalget blant annet påpeker nødvendig at juridisk forskning og undervisning i langt større grad tar inn over seg at EØS-rett ikke bare er et eget rettsområde, men også en integrert del av andre rettsområder, jf. NOU’ens kapittel 13, boks 13.1.

2. Hvem har ansvaret for svikten

Utvalget konkluderer i sin rapport med at NAV over mange år har praktisert folketrygdlovens krav til opphold i Norge for mottakere av sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger i strid med trygdeforordningen og øvrig EØS-rett. Utvalget legger hovedansvaret for feilpraktiseringen på NAV. Men sier samtidig at Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten, påtalemyndigheten, advokater, domstoler, akademia m.fl. har et betydelig medansvar.

Utvalget viser også til at Høyesterett har avsagt feil dom ved å ilegge en person fengselsstraff for å ha oppholdt seg i et annet EØS-land uten NAVs tillatelse. Ingen av aktørene har viet tilstrekkelig oppmerksomhet til konsekvensene av EØS-retten, særlig etter innlemmelsen av den nye trygdeforordningen i EØS-avtalen.

En viktig årsak til at oppholdskravet ble praktisert feil er manglende tilpasning av folketrygdens bestemmelser til de regler som følger av EØS-retten. Utvalget skriver på side 22:

Ved forslag til lovendringer har ikke Arbeids- og sosialdepartementet hatt tradisjon for å beskrive de begrensningene EØS-retten legger på anvendelsen av folketrygdlovens regler om krav til opphold i Norge. De EØS-rettslige reglene hevdes å være godt kjent i departementet, men denne kunnskapen har ikke kommet til uttrykk i lovtekst eller tydelige forarbeider. Da den nye trygdeforordningen ble gjennomført ved forskrift 1. juni 2012, ble gjennomføringen ikke ledsaget av forarbeider eller annen veiledning om hvordan reglene var å forstå, og det ble ikke markert i loven at reglene om opphold i Norge i en rekke praktiske tilfeller måtte fravikes. Departementet la til grunn at forordningen ikke medførte vesentlige endringer. NAV skulle fortsatt sikre riktig praksis gjennom rundskriv. Problemet var at NAV, i sine rundskriv, tolket EØS-retten feil.

Som utvalget selv peker på foreligger det svikt og mangler ved utredning – jf. utredningsinstruks, lovforarbeider og gjennomføring av forordninger etter EØS-avtalen. Departementet har blant annet ikke sett behovet for å til passe folketrygdlovens regler til trygdeforordningene og øvrig EØS-rett, selv om det må anses som et kjerneområde.

Departementet har ikke hatt tradisjon for å beskrive betydningen av EØS-retten, for bruken av folketrygdlovens regler i lov proposisjoner på trygdeområdet og Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, har heller ikke vært en risikofaktor i etatsstyringen.

Vi mener det er uheldig at departementet ikke har tatt ansvaret for å sikre riktig praksis gjennom fortolkning av forordningen. Særlig kritikkverdig blir det at de EØS-rettslige reglene hevdes å være godt kjent i departementet, men at kunnskapen ikke har kommet til uttrykk i lovtekst eller tydelige forarbeider.

Passiviteten fra departementets side kan ha vært preget av det politiske klimaet, ved at skiftende regjeringer har vært mest opptatt av å sikre effektiv trygdeforvaltning, bekjempelse av trygdemisbruk og reduksjon av trygdeksport. I lovarbeidet har det vært lagt mer vekt på å hindre trygdeeksport og misbruk, enn å klargjøre rettighetene til medlemmene av folketrygden. På mange måter kan man si at etterfølgende feilpraktisering er følgefeil av departementets svikt i utrednings- og gjennomføringsarbeidet.

3. Avslutning

Unio mener at trygde- og pensjonsområdet og trygdeforordningene etter EØS-avtalen og hele EØS-retten i seg selv, er rettsområder preget av høy grad av detaljregulering, systemtenkning og tekniske regler. Folk flest opplever store deler av regelverket som komplisert og svært vanskelig tilgjengelig. Mange av de som mottar støtte fra NAV, står i en situasjon der de ikke har ressurser til å sette seg inn i jussen selv, eller skaffe seg tilstrekkelig juridisk bistand. I kjølvannet av trygdeskandalen innførte regjeringen en særordning for fri rettshjelp i desember 2019. Hjelpen innvilges uavhengig av inntekt og ordningen gjelder for personer som har fått avslag på å få penger tilbake fra Nav, eller som vil søke om erstatning. For å styrke rettsikkerheten til enkeltindivider mener vi det kan være hensiktsmessig å vurdere en permanent ordning med fri rettshjelp der hvor det er avdekket feil fra myndighetenes side.

Vedlegg