Høringssvar fra Norsk Sykepleierforbund

HØRINGSUTTALELSE – FORSLAG TIL NY LOV OM ERSTATNING FRA STATEN TIL VOLDSUTSATTE

Norsk sykepleierforbund (NSF) representerer 120 000 sykepleiere, jordmødre og sykepleierstudenter i Norge. Mange utsettes for vold og trusler fra pasienter og brukere gjennom arbeidet som sykepleiere. Det er særlig innen rus, psykiatri og demensomsorg at sykepleierne er voldsutsatt. Vi er bekymret for et tilsynelatende stigende antall voldssaker i helse- og omsorgssektoren de siste årene. I dag utgjør voldssakene ca 20 % av alle yrkesskadesakene NSF årlig behandler.

NSF har forståelse for departementets ønske om en mer effektiv ordning for voldsoffererstatning. Vi er imidlertid sterkt kritiske til måten dette forslås løst. Lovforslaget medfører flere alvorlige svekkelser av voldsutsattes rettigheter.

Våre kommentarer er i hovedsak knyttet til helsepersonells rettigheter, men vil også gjelde mer generelt. Kommentarene følger høringsnotatets systematikk.

Pkt. 5 – Hvilke handlinger kan man få erstatning for?

Departementet fremholder i forslaget at «loven vil bli langt enklere og mer forutberegnelig dersom virkeområdet angis ved en opplisting av straffebud.» NSF har liten tro på at en oppramsing av en rekke paragrafer i straffeloven vil gjøre det enklere for folk flest å forstå om de har rett på erstatning eller ikke. Voldsofre forstår om de er blitt påført skade som følge av vold eller trusler, ikke hvilken paragraf voldshendelsen hører under.

I dag lyder voldsoffererstatningsloven § 1, første setning som følger:

«Den som har lidd personskade som følge av en straffbar handling som krenker livet, helsen eller friheten, eller dennes etterlatte, har rett til voldsoffererstatning fra staten…»

NSF mener dagens ordlyd er forståelig og sikrer voldsutsatte på en langt bedre måte en departementets forslag.

En uttømmende opplisting av straffebestemmelser, uten noe rom for konkrete rimelighetsvurderinger, medfører at mange som i dag har rett på voldsoffererstatning mister denne retten. Departementets forlag til hvilke straffbare forhold som skal omfattes medfører en reell innstramning av voldsofferordningen. En rekke voldshandlinger er utelatt, eksempelvis:

§ 155 – vold og trusler mot offentlig tjenesteperson

§ 251 – tvang

§ 263 – trusler

§ 271 – kroppskrenkelse

NSF mener at det avgjørende må være at den voldsutsatt er påført en personskade som følge av vold eller trusler, slik dagens regler er.

Ønsket om en enkel og tilnærmet automatisert saksbehandling må ikke gå utover de voldsutsattes rettigheter. Vi ser at saksbehandlingstiden i noen tilfeller kan være unødig lang, men mener det er en langt bedre løsning at voldsofferkontoret tilføres flere ressurser, enn at det innføres bestemmelser som svekker retten til erstatning.

Det fremkommer for øvrig av Voldsofferkontorets årsrapport for 2019 at kontoret er blitt styrket med en rekke jurister. Ventelig vil saksbehandlingstiden gå ned som følge av dette.

Pkt. 7 - Beviskrav

NSF støtter departementets forslag om alminnelig sannsynlighetsovervekt, mer enn 50 %, for rett til voldsoffererstatning. Det er i tråd med den alminnelige erstatningsretten.

Pkt 8.5.1. – Krav om dom

Systemet lovforslaget baseres på er et krav om dom mot skadevolder og at hele erstatningskravet må være behandlet i straffesaken. Det vil innebære at et stort antall voldsofre mister retten til erstatning.

Beviskravet for å dømmes etter straffeloven er langt strengere enn beviskravet i voldsoffererstatningsloven, og mange saker ender med påtaleunnlatelse eller frifinnelse. Departementet viser til at krav om erstatning i slike tilfeller kan fremmes ved et sivilt søksmål. Det er en svært dårlig løsning. Kun de mest ressurssterke vil kunne benytte seg av denne muligheten.

For sykepleiere og annet helsepersonell som utsettes for vold og trusler i jobbsammenheng, innebærer kravet om dom at retten til voldsoffererstatning i realiteten bortfaller. Vi peker på de viktigste årsakene:

For det første må saken anmeldes. Dette er i seg selv oftest uaktuelt for helsepersonell. Vi viser til redegjørelsen nedenfor under pkt. 9.4. Mange av de hensyn som nevnes der gjelder i enda større grad kravet om dom.

Videre vil det være avgjørende at saken ikke henlegges av påtalemyndigheten. Det er ikke noe voldsutsatte kan kontrollere. Svært mange saker henlegges, av forskjellige årsaker. Blir saken henlagt kreves det at den voldsutsatte selv går til sivilt søksmål mot voldsutøver/pasient.

Det samme problemet oppstår dersom skadevolder av forskjellige årsaker ikke idømmes erstatningsplikt.

Det er av mange grunner utenkelig for de fleste sykepleiere å gå til sivilt søksmål mot en pasient, se pkt. 9.4. Blant annet vil taushetsplikten begrense adgangen.

Utover det forhold at voldsutøver er under behandling i helse- og omsorgstjenesten, er sivilt søksmål også utelukket av økonomiske grunner. Det vil gjelde mange voldsutsatte. For sykepleiere som skades på jobb er voldsoffererstatningen subsidiær i forhold til erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven. I praksis er det kun oppreisningserstatning som søkes dekket under voldsoffererstatningsordningen. De fleste utbetalingene av oppreisningserstatning ligger på kr. 20000- 50000. Prosessrisikoen gjør det uaktuelt med søksmål for å oppnå rettmessig oppreisningserstatning.

Mange vil også kvie seg for å gå til sivilt søksmål mot voldsutøveren av frykt for ytterligere trusler og vold.

Kravet om at utelukkende erstatningsposter omhandlet i dommen kan søkes dekket fra staten, er uheldig. Som gruppe er voldsutsatte sårbare og alle hindre for erstatning rammer hardt. Voldsofferkontoret må kontrollere erstatningsutmålingen, og evt på eget initiativ sørge for at den voldsutsatte får riktig erstatning.

I dag behandles ofte erstatningskravet stemoderlig i straffesaker. Det settes ikke av nok tid til behandlingen av erstatningskravet. Påtalemyndighetens fokus er å få dømt voldsutøveren, ikke erstatningsutmålingen eller bevisvurderingen knyttet til denne. Erstatningsrett er pr i dag hverken påtalemyndighetens eller strafferettsadvokatenes spesialfelt.

Det tar i mange saker flere år før det endelige tapet kan beregnes. Ved sykemelding og arbeidsuførhet som følge av voldshendelsen må man ofte påregne at det tar flere år før NAVs vedtak om evt. medisinsk invaliditet og/eller uføretrygd foreligger. Erstatningskravet vil i mange saker ikke være klart før straffesaken behandles i retten.

Pkt. 8.5.2. – Unntak fra kravet om dom

Det er foreslått enkelte unntak fra kravet om at det må foreligge dom i saken. For våre grupper er det praktiske unntaket vold fra barn under 15 år og utilregnelige personer. Vi støtter dette unntaket, men mener det er for snevert.

Rettspraksis viser at det skal svært mye til før en person blir vurdert strafferettslig utilregnelig. De fleste med lavere grad av psykisk utviklingshemming, de aller fleste psykiatriske pasienter, og unge som sliter med adferdsvansker, er tilregnelige. NSF mener det må gjøres unntak fra krav om anmeldelse og dom for alle tilfeller der helsepersonell blir skadet under utøvelse av yrket. Det har ingen allmennpreventiv effekt at pasienter anmeldes og dømmes for handlinger som er en del av pasientens sykdomsbilde.

Pkt. 9.4

I høringsrunden til utredningen «Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning» – NOU 2016:9, kommenterte NSF i høringsuttalelse av 280217 kravet om anmeldelse av pasienter. Argumentene gjelder i enda høyere grad kravet om dom. I foreliggende lovforslag åpnes det imidlertid ikke for noen unntak fra kravet om anmeldelse, det er sterkt urimelig. Vi hitsetter fra høringsuttalelsen:

«Sykepleiere anmelder svært sjelden pasienter som har utøvd vold mot dem. Det skyldes oftest at den som har utøvd volden er psykisk syk på grunn av psykisk sykdom, rus eller demens. Det er ikke kutyme blant helsepersonell å anmelde slike pasienter. Pasientene er under behandling eller offentlig omsorg, ofte nettopp på grunn av voldsproblematikk. Volden er en del av sykdoms bildet. Eksempelvis vil det å anmelde voldelige demente eller tungt psykisk utviklingshemmede føles meningsløst og til dels uetisk for mange sykepleiere. Voldelige ungdommer innlagt på institusjon har ofte opplevd vold fra nære omsorgspersoner, og det kan oppleves som ytterligere en krenkelse/overgrep å bli anmeldt når de mister kontrollen, hvilket gjerne er en av grunnene til offentlig omsorgsovertagelse.

Arbeidstakere som blir skadet ved voldshandlinger under utførelse av arbeid er også omfattet av yrkesskaderegelverket. Skaden skal raskt meldes NAV og forsikringsselskap, begge instanser sørger for omfattende dokumentasjon og medisinsk utredning i yrkesskadesakene. Det er således ikke behov for politianmeldelse for å ivareta bevishensyn. Det er et ønske fra NSFs side at det kommer klart frem at det kan gjøres unntak fra kravet om anmeldelse i tilfeller der helsepersonell skades av pasienter.»

Krav om anmeldelse, og dom, i helse- og omsorgsektoren er urimelig, og vi fastholder kravet om unntak.

Pkt 16.1 – Frist for å søke om voldsoffererstatning

NSF mener departementets forslag til meldefrister vil medføre alvorlig svekkelse av voldsutsattes rettigheter.

NSF mener voldsoffererstatning ikke i noen tilfeller skal foreldes tidligere enn det som følger av de alminnelige foreldelsesreglene. En eventuell meldefrist må ikke være kortere enn foreldelsesfristen.

Det er urimelig om kravet foreldes før den alminnelige fristen på 3 år, som løper fra man fikk nødvendig kunnskap, etter foreldelsesloven. Straffelovens foreldelsesregler bør kun komme til anvendelse når de gir lengre foreldelsesfrist enn foreldelseslovens bestemmelser.

Voldsutsatte venter ofte med å søke om erstatning til det viser seg at plagene etter volden blir varige, eller når det økonomiske tapet blir tydelig. Det kan ta flere år. Et typisk eksempel er voldsutsatte som utvikler/diagnostiseres med PTSD (post traumatisk stress syndrom) flere år etter en voldshandling.

Mange voldsofre kjenner ikke til voldsoffererstatningsordningen, slik departementet påpeker, og får derfor ikke kjennskap til den før de evt søker bistand. Mange vil heller ikke ha krefter til å ta tak i saken før det er gått lang tid. Da kan saken være strafferettslig foreldet.

Evt. meldefrist eller foreldelsesfrist må ikke begynne å løpe før voldsutsatte er 21 år. Unge på 18 år har normalt hverken tilstrekkelig kunnskap om rettigheter eller økonomi til å søke hjelp for å kreve erstatning. De fleste er fortsatt skoleelever. Voldsutsatte ungdommer har også ofte ekstra utfordringer som gjør det vanskelig å få oversikt over, og følge opp rettigheter.

Pkt. 12.2.4 – grunnfradrag og nedre grense

NSF støtter forslaget om at det ikke innføres grunnfradrag i erstatningen. Voldsskadeerstatningen bør ikke finansieres av voldsutsatte. Vi er også enig i at det ikke skal være en nedre grense for voldsoffererstatning.

Pkt. 12.4 – fradrag for ytelser

NSF støtter forslaget om at ny ordning ikke skal ha egne fradragsregler. Men fullt ut følge skadeserstatningsloven § 3-1 tredje ledd.

Pkt 13.1.4 – yrkesskader

NSF mener ny ordning om erstatning fra staten til voldsutsatte fortsatt skal gjelde saker som omfattes av yrkesskadeforsikringsloven. Det samme bør gjelde saker omfattet av pasientskadeloven.

NSF støtter at departementet ikke foreslår unntaksregler eller særlig strenge vilkår for erstatning for særlig voldsutsatte yrkesgrupper, slik utvalget foreslår i utredningen NOU 2016:9. Vi viser til vår kommentar i høringsuttalelse av 280217.

NSF mener personer som utsettes for vold og trusler i forbindelse med utøvelse av yrket og som blir påført personskade, bør ha krav på erstatning og oppreisning. Risikoen disse utsetter seg for i sitt arbeid bør ikke bæres av den enkelte, men er en risiko som samfunnet eller arbeidsgiver bør bære. Denne vurderingen gjelder i særlig grad for sykepleiere og annet helsepersonell som skal ivareta de sykeste og farligste pasientene i samfunnet.

NSF mener arbeidstakere som utsettes for straffbare handlinger fortsatt skal ha rett til oppreisningserstatning etter voldsoffererstatningsloven.

Vi mener primært at dagens erstatningsordning der voldsoffererstatningsloven er subsidiær i forhold til hele erstatningskravet etter yrkesskadeforsikringsloven, skal bestå. Slik at voldsutsatte kan kreve oppreisning og evt. tilleggserstatning av staten.

Subsidiært mener vi voldsutsatte fortsatt skal ha rett til oppreisningserstatning etter voldsoffererstatningsloven. Det er etter vår vurdering ikke hensiktsmessig å lovfeste en særlig rett til oppreisning i voldssaker i særlov/ yrkesskadeforsikringsloven. Yrkesskadeforsikringsloven bygger på objektivt ansvar og hjemler ikke rett til oppreisningserstatning. Oppreisning kan kreves etter skadeserstatningsloven, men her er kravet grov uaktsomhet eller forsett. Det er derfor ikke naturlig å hjemle rett til oppreisningserstatning på samme vilkår som i voldsoffererstatningsloven i disse lovene.

Det kan også være viktig for den enkelte arbeidstaker som opplever vold på arbeidsplassen at hun «anerkjennes» som voldsoffer. NSF mener det er viktig at vold og trusler på arbeidsplassen ikke aksepteres som en «vanlig» yrkesskade.

Vold er minst like alvorlig for den som rammes i yrkessammenheng, som for andre voldsutsatte.

I yrkesskadesaker er det normalt kun oppreisningserstatning som kreves under voldsofferordningen. Det er så vidt vi kjenner til svært få saker der det kreves ytterligere erstatning under voldsofferregelverket.

Vår erfaring er at oppreisningserstatningen etter voldsofferordningen ofte er den første utbetalingen voldsutsatte får i saken. Saksbehandlingen knyttet til øvrige erstatningsposter opp mot yrkesskadeforsikringsselskapet er ofte svært langvarig, men oppreisningskravet behandles normalt relativt raskt av voldsofferkontoret. Vi frykter at dersom oppreisningskravet skal behandles samlet med øvrige erstatningsposter under yrkesskadeforsikringen, vil det ta lengre tid før den voldsutsatte får utbetaling.

Når departementet viser til lang saksbehandlingstid ved voldsofferkontoret som argument for endring av regelverket synes det tynt begrunnet. Dersom kontoret er underbemannet må de tilføres ressurser. Vi viser til at erstatningsutmåling er svært tidkrevende også under erstatningsordninger, jf eksempelvis yforsl. og skl. Det tar tid å kartlegge voldsutsattes erstatningskrav. Det er derfor en feilslutning å tro at det kreve dom for erstatningskravet i straffesaken vil føre til raskere utbetaling for voldsutsatte.

Pkt. 15.4.1 - Regress

Vi støtter at hovedregelen skal være at staten søker regress hos voldsutøveren. Det bør imidlertid være mulig å frafalle adgangen til regress, i særlige tilfeller. Voldsutøvers alder, helsetilstand o.l. kan i enkelte tilfeller rettferdiggjøre at staten ikke søker regress.

Det bør under enhver omstendighet ikke kreves regress mot pasienter som er under behandling i helse- og omsorgssektoren, herunder pasienter/brukere/beboere på institusjon, der vold og trusler er en del av sykdomsbildet eller adferdsvanskene som er grunnlaget for behandlingen.

Pkt. 16.4 – Dekning av advokatutgifter

Voldsutsatte bør ha ubetinget rett til dekning av utgifter til advokatbistand i voldssaker. Det bør ikke stilles krav til at «sakens omfang og kompleksitet» etter myndighetenes vurdering, tilsier behov for bistand. Dersom voldsutsatte oppsøker hjelp er det nettopp fordi saken er vanskelig for dem. Det bør være avgjørende. Det gjelder både i forbindelse med søknad og i eventuell klageomgang og søksmål. De voldsutsatte er ofte traumatiserte og har ikke krefter til selv å ivareta sine rettigheter.

Andre kommentarer

Vi viser for øvrig til våre kommentarer i høringsuttalelse av 280217 avgitt i høringsrunden til utredningen «Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning» – NOU 2016:9.

Med vennlig hilsen

Lill Sverresdatter Larsen Harald Jesnes

Forbundsleder Forhandlingssjef