Høringssvar fra Bufetat, region vest

Dato: 20.10.2020

Høringssvar fra Bufetat, region vest til forslag om ny rettshjelplov - NOU 2020:5 Likhet for loven
Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 9.juni 2020.
Bufetat, region vest mener rettshjelpslovutvalget har kommet med en god og grundig redegjørelse for behov, vurderinger og forslag til ny rettshjelplov.
Generelt
Vi er enig i utvalgets vurderinger når det gjelder nødvendigheten av å øke dekningsgraden for behovsprøvd rettshjelp og at inntektsgrensene må gjøres mer dynamisk enn i dag. Utvalget vil koble innslagspunkt til grunnbeløpet i Folketrygden (G), samtidig som de som skal motta en slik ytelse i større grad får støtte som er tilpasset deres økonomiske bæreevne (system med egenandel). Vi er også enig i utvalgets forslag til utvidelse av saker som skal prioriteres etter den nye loven.
Det fremstår videre som fornuftig at ny rettshjelpsordning i mye større grad enn i dag skal omfatte rettshjelp utenfor domstolene, og slik bidra til at saker oftere kan løses på et tidlig stadium, men vi vil tilføye; ikke bare for å få avsluttet en sak, men like mye for å øke rettssikkerheten til «den svake part» i saker som ikke kommer til domstolene, for eksempel ved samtaleprosess i saker etter barnevernloven. Vi tror også at økt satsing på utenrettslige mekanismer som tilbyr annet enn klassisk rettshjelp i noen saker, kan være bedre egnet til å løse konflikter, se til eksempel nærmere nedenfor om rettshjelp ved foreldretvister.
Ulike forslag til regler for å stramme inn tidsbruken i domstolene eller domstollignende organer slik som fylkesnemndene for sosiale saker og barnevernssaker, vil kanskje også kreve en nærmere utredning. Vi støtter likevel utvalgets forslag om å skille ut saker hvor alle har krav på rettslig bistand uten egenbetaling, ut fra rettshjelploven, og ta dette inn i de aktuelle sektorlovene, for eksempel i barnevernloven. Dette vil gjøre rettshjelploven enklere og rettshjelpreglene innenfor en sektor mer tilgjengelig for dem det gjelder, og det vil i større grad bidra til at rettshjelpsbehovet- og reglene blir sett i sammenheng med de saksbehandlingsregler og materielle regler som gjelder på det aktuelle området, slik at de ulike reglene samlet sett bidrar til best mulig rettssikkerhet.
Organisering og saksbehandling
Utvalget mener det er behov for å opprette en samlet rettshjelpsforvaltning som ivaretar de fleste oppgavene knyttet til retthjelpordningen. Vi er enig i dette.
Forvaltningen av rettshjelpsordningen er i dag delt mellom flere organer, og ansvarsdelingen mellom organene er uoversiktlig. Ved å samle forvaltningsoppgavene som i dag ligger hos de ulike fylkesmannsembetene i ett organ, vil man sikre bedre veiledningskompetanse, bedre grunnlag for og arbeid med nettportal, chattetjeneste og servicesystemer, mer enhetlig praktisering av regelverket og bedre oversikt over behovet for endringer og kontroll. En samlet rettshjelpforvaltning vil også
2

være bedre egnet til å overta de forvaltningsavgjørelsene som i dag ligger hos domstolene, og som ikke nødvendigvis trenger å ligge der.
Forslag til ny rettshjelplov ligger som allerede kommentert ovenfor opp til å skille mellom saker der det gis støtte etter behovsprøving, som er foreslått regulert i den nye rettshjelploven, og gratis rettshjelp ved offentlige tvangsinngrep med mer, som er foreslått regulert i særlovgivingen. Vi mener at en samlet rettshjelpsforvaltning bør overta de administrative oppgavene knyttet til begge disse formene for rettshjelp.
Vi tenker som utgangspunkt det er en bedre løsning, men ikke avgjørende, å legge den samlede rettshjelpsforvaltningen til et eksisterende organ, fremfor å opprette et nytt organ «bare» for dette formål. For eksempel at funksjonene legges til Fylkesmannen i Vestland som allerede har ansvar for den elektroniske skjemaløsningen på rettsrad.no. Det blir viktig at rettshjelpforvaltningen også får ansvar for å opprette og drifte en god offentlig nettportal for rettshjelp og en effektiv chattetjeneste, som også særlig er egnet til å følge opp spørsmål fra barn, herunder videreformidle til rette instans og å veilede om søknads- og klageadgang, jf. nærmere nedenfor.
Det ligger ikke inne i utvalgets forslag i dag, men ny rettshjelplov bør i tillegg til de materielle reglene for behovsprøvd rettshjelp etter vår oppfatning også regulere oppgavene til den nye samlede rettshjelpsforvaltningen generelt og ha med de nødvendige saksbehandlingsregler, herunder hvem som er klageinstans med lignende.
Særlig om rettshjelp til barn
Etter Barneombudets oppfatning (uttalelse til utvalget 08.02.19) er rettshjelpsbehovet til barn i stor grad udekket. Nær sagt ingen av sakene de får inn til seg kvalifiserer til fri rettshjelp. Det fremstår som tilfeldig om barn møter saksbehandlere som kan hjelpe dem, og forvaltningen ser ikke ut til å kunne ivareta barns behov. Det opplyses også at mange saker dessuten handler om at barn trenger hjelp for å ivareta rettighetene sine overfor forvaltningen, for eksempel for å finne frem til de rette instansene og fremme søknader og klager.
Vi registrerer samtidig at Barneombudet i ny og moderne drakt har lagt ned spørretjenesten «Spør Barneombudet» som tidligere også gav barn svar på rettslige spørsmål. På nettsidene til Barneombudet i dag står det om dette at det henger sammen med Barneombudets satsingsområde på en tryggere digital hverdag, og at barna er bedre tjent med en stor og god tjeneste. Det vises her til ung.no som drives av Bufdir. Ung.no har en egen chattetjeneste og temasider om lover og rettigheter for barn.
Mye av barns generelle veiledningsbehov kan nok ivaretas av nettbaserte tjenester som ung.no i kombinasjon med gode tjenester fra en samlet rettshjelpsforvaltning som foreslått, dersom den siste også satser på å møte barns særlige behov og gjør dette på en måte som er nyttig for dem.
Vi mener samtidig at det er behov for å utrede og drøfte hvorvidt det også bør opprettes et spesielt og landsdekkende rettshjelptiltak for barn, gjerne i tilknytning en utredning om høring av barn og representasjon i rettslige prosesser (kfr Særdomstolsutvalgets anbefaling i NOU 2017:8 side 72) slik utvalget foreslår. Et slikt tiltak bør også drive oppsøkende virksomhet og kunne møte barn der de er.
Det er fortsatt viktig at en som foreslått opprettholder adgangen til å oppnevne egen advokat for barn som i saker etter barnevernloven og etter barneloven i forbindelse med en foreldretvist, men tiden er gjerne moden for å se nærmere på kriteriene for rettshjelp til barnet selv i slike saker. Barn er selvstendige rettssubjekt med egne rettigheter også der de ikke har partsstatus på grunn av alder eller det ikke er grunn til å tro at barnet er utsatt for vold eller annen skadelig håndtering.
3

Særlig om rettshjelp i forbindelse med foreldretvister
Rettshjelpsutvalget vil at foreldretvister fremdeles skal være et prioritert område da utfallet av sakene har stor velferdsmessig betydning for barn, men samtidig mener utvalget at dagens ordning på mange måter virker prosessdrivende ved at den ikke bidrar til å løse konfliktene ved enighet mellom foreldrene utenfor domstolene. For å bøte på dette foreslår utvalget at størrelsen på egenandelen skal avhenge av samlet tidsbruk. De ønsker dermed å påvirke rettshjelpsmottakeren til å løse saken tidlig. Videre ønsker utvalget å dreie rettshjelpen over fra støtte under domstolsbehandlingen til støtte til rådgivning på det utenrettslige stadiet, slik at foreldrene skal kunne komme frem til en avtale tidligst mulig. Tanken synes å være at advokater ved hjelp av mulighet til mer tidsbruk i denne fasen i større grad kan realitetsorientere foreldre som står midt i en vanskelig konflikt.

Vi er positive til at utvalget i større grad ønsker innsatsen satt inn i en tidligere fase der foreldrene selv gjerne har større påvirkningsmuligheter. En løsning som de er enige om, særlig om den er godt gjennomarbeidet, vil øke sannsynligheten for lavere konfliktnivå mellom foreldrene enn dersom løsningen er påtvunget, typisk ved en dom. I tillegg vil det være mindre ressurskrevende å løse konflikten før den er kommet for langt. Vi er likevel ikke sikre på at rettshjelp i form av økt involvering av foreldrenes advokater gjennomgående vil være den beste måten. Det er en risiko for at dette kan bidra til ytterligere polarisering hvis fokuset blir på hvem som har den «sterkeste» saken og en rettsliggjøring av konflikten. Utviklingen på området tilsier at advokatene i større grad enn tidligere setter søkelyset på barnets beste, men vi mener likevel at det vil være gunstigere å tilføre ressursene i form av økt bistand fra familievernet, som har familierelaterte problemer og konflikter som sin spesialitet. Familievernet erfarer ofte at det ikke først og fremst er rettslige problemer parene sliter med i vanskelige foreldretvister. De sliter med ulike oppfatninger av hva som er til det beste for barna og med uløste emosjonelle og individuelle konflikter som ligger og har ligget i paret. En mulighet er å pålegge foreldrene mer tidsbruk i familievernet nettopp som et alternativ til enda mer tidsbruk og rettshjelp fra advokater før og under domstolsbehandlingen.

«Gjentakende saker» er spesielt ressurskrevende. Her er andelen som mottar rettshjelp enda litt høyere enn i «ikke-gjentakende saker». Et ytterligere funn er at mottakere av rettshjelp i foreldretvister sjeldnere vinner frem med sine krav enn de som ikke mottar slik hjelp. Rettshjelpsmottakeren fremmer kanskje saken idet vedkommende ikke har så mye økonomisk å tape pga. rettshjelpen, selv om han eller hun ikke anser sjansene for å vinne frem som så store. Ønsket om å prøve likevel kan forsterkes av polarisering og høyt konfliktnivå. Spesialister i familievernet vil ha generelt bedre faglige forutsetninger og metodikk for å bidra til konfliktdemping enn advokater. Derfor kan økt satsing på hjelp fra familievernet også forhindre en del gjentakende saker i rettssystemet. I stedet for at det gis (eller ikke gis) rettshjelp i gjentakende foreldretvister, kan familievernets formelle funksjon styrkes, noe i retning av den rettslige stillingen barnevernet har i barnevernssaker. Systemet kan innrettes slik at der retten finner at det er “for kort tid siden” det sist var reist sak, eller der en vurderer at det “ikke bør gis støtte til nye rettslige omkamper av hensyn til barna”, blir det “tvungen tilbakeføring” til familievernet.

Rettshjelp til barn som blir utsatt for tvang på barneverninstitusjon
Vi støtter utvalgets forslag om at det bør utarbeides egne regler om rettshjelp for barn som blir utsatt for tvang på barneverninstitusjon eller omsorgssenter for mindreårige.
Barna gis med dette en annen mulighet enn i dag til å bli hørt og nå frem. Disse barna er som påpekt av utvalget en særlig sårbar gruppe, og det å utforme en klage er et stykke arbeid som for noen av disse kan oppleves som en uoverkommelig barriere, enten mentalt eller praktisk. Å ta imot hjelp til å klage fra den du mottar hjelp fra, er et dilemma som kan forhindre at klagen blir fremsatt. En advokat
4

kan også hjelpe en ungdom til å sortere og få frem det som er relevant når en skal vurdere institusjonens håndtering av en situasjon, i et språk som «matcher» byråkratiets krav til skriftlig. Det kan bidra til å utjevne maktforholdet mellom «systemet» og barnet. Rettshjelp fra advokat vil også kunne bidra til å skjerpe institusjonenes egen praksis, herunder også institusjonens vurderinger og dokumentasjon omkring tvang, og øke fremdrift og kvalitet i fylkesmennenes klagebehandling.
For ordens skyld vil vi samtidig mene at det er viktig å opprettholde dagens ordning med at barnet kan få hjelp fra institusjonen til å utforme en klage dersom de heller ønsker det. Noen barn vil fortsatt synes at dette er en bedre løsning enn å be om og forholde seg til en «fremmed» advokat i forbindelse med en klage. Dagens klagebehandling vil også ofte være tilstrekkelig for å ivareta barnets rettsikkerhet.
Utvalget tegner etter vårt syn her et litt enkelt bilde når de uttaler at barnet bør ha krav på en uavhengig representant som kan «føre deres sak overfor fylkesmannen». En må ikke glemme at fylkesmennene i tillegg til å være et klageorgan som er uavhengig av Bufetat, også er en aktiv tilsynsmyndighet som fører løpende og direkte kontroll med at barna får forsvarlig oppfølging og behandling. Dette skjer blant annet gjennom meldte og uanmeldte institusjonsbesøk. Fylkesmennene tar også initiativ til egne samtaler med hvert barn som er plassert i institusjonen, og måles på hvor mye kontakt de har. Fylkesmennene får også tilsendt alle tvangsvedtak/ tvangsvedtak uavhengig av klage.
Fortsatt mulighet for klagebistand hos institusjonen signaliserer også til barnet at institusjonen uten advokat til stede er veldig klar over utgangspunktet om at tvang er ulovlig, samtidig som det kan ligge krevende vurderinger til grunn når en likevel bruker tvang, men at det uansett er viktig å få frem barnets syn og at vedtakene alltid skal være ordentlig grunngitt ut fra barnets beste.
Den rettshjelpen barnet skal få fra advokat bør være god, og tilpasset barnets behov i det enkelte tilfelle, og ikke bare stimulere til økt antall klager. Det er ikke sikkert at det er til barnets beste å påklage ethvert vedtak om tvang, og rettshjelpsbehovet kan variere fra sak til sak, både med tanke på type bistand og omfang. Vi tenker derfor at en flat stykkprisfinansiering ikke er den beste løsningen her, men at en heller bør fremme en ordning der advokaten får dekket medgått tid innenfor en gitt ramme, gjerne der noe av rettshjelpen er øremerket kontakt med barnet og noe er øremerket arbeid med utforming av klagen.
Dersom en skal ha stykkprisfinansiering bør en i tilfelle operere med differensierte satser for ulike typer tvangsvedtak, og kombinere dette med et tak på antall klager det kan gis bistand til i en gitt periode. Omfanget av tvangsbruk kan variere veldig mellom ulike målgrupper og type institusjoner, og det er stor forskjell på type tvang, for eksempel fysisk tvangsbruk og en pålagt rusmiddeltest.
En akuttinstitusjon for barn som har opphold på grunn av alvorlige atferdsproblemer vil gjennomgående har flere tvangsvedtak/ protokoller enn en omsorgsinstitusjon som har færre barn plassert for en lengre periode. En rusbehandlingsinstitusjon som bruker rusmiddeltesting som en del av sin metodikk, vil ofte også ha et omfattende antall rustester, men likevel gjerne få vedtak om fysisk tvang. Noen ungdommer vil kunne komme til å klage på alle typer vedtak dersom det åpnes for alt uten begrensninger og differensiering, og håndtering av klager kan da få et for stort fokus i barnets liv og relasjon til de ansatte som skal hjelpe og følge opp barnet.
Departementet bør av samme grunn også vurdere om rettshjelp fra advokat bør forbeholdes visse typer klager, og da fortrinnsvis klager på vedtak om fysisk tvang, eventuelt som et første steg frem til en får evaluert erfaringene med rettshjelp for klager på slik tvang. Denne tvangen vil da få et særlig
5

fokus en periode, noe som også synes i tråd med at utvalget «bare» peker på fysisk tvang i sin henvisning til sammenfatning av fagrapport fra Barneombudet for 2015.
Departementet bør videre vurdere om rettshjelpen bør gjelde fritt advokatvalg eller om de barna det her gjelder er bedre tjent med å kunne velge advokat fra en lister med faste advokater, slik at en på denne måten sikrer at barnet får rettshjelp fra advokater som har tilstrekkelig erfaring med og forståelse for barns behov og den virkelighet de aktuelle rettsreglene virker i. Dette vil også gjøre det lettere for institusjonene å formidle kontakt med advokat.
Rettshjelpsreglene bør utformes slik at det også gir barn mulighet til advokatbistand for å vurdere grunnlaget for en klage, selv om utfallet blir at barnet ikke klager.
Vi gjør ellers oppmerksom på at rettighetsforskriftens adgang til å begrense bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler etter forskriftens § 11 ikke regnes som tvang. Slike og andre begrensninger etter forskriftens kapittel 2 ut fra omsorgsansvaret eller institusjonens ansvar for trygghet og trivsel, herunder fastsettelse av husordensregler, vil således ikke være tvang som omfattes av et forslag om rettshjelp til klage på vedtak om tvang, jf også forskriftens § 26.