Høringssvar fra Skattedirektoratet

Dato: 23.11.2020

Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høring av NOU 2020:5 Likhet for loven – Lov om støtte til rettshjelp (rettshjelpsloven).

Skatteetaten er ikke angitt som høringsinstans, men vi ønsker å avgi en høringsuttalelse knyttet til innhenting av opplysninger og innkreving av egenandeler. Vi anbefaler at man i det videre arbeidet med oppfølging av forslagene har dialog med Finansdepartementet og Skattedirektoratet slik at grensesnittet mot Skatteetaten kan avklares nærmere.

Innledning og generelle merknader

Punkt 19.2.3 beskriver digitalisering av saksbehandling i rettshjelpsordningen. Utvalget uttaler her at prøvingen av vilkårene i stor grad bør kunne automatiseres, og viser til at det finnes flere eksempler på andre helautomatiserte søknadsprosesser for behovsprøvde offentlige ytelser.

Det fremgår av beskrivelsen at en slik automatisering forutsetter at rettshjelpsforvaltningen har adgang til å innhente nødvendige opplysninger om søkerens inntekt, formuesforhold, sivilstand og forsørgerbyrde fra blant annet Skatteetaten, a-ordningen og folkeregisteret. Utvalget foreslår derfor en lovhjemmel som gir rettshjelpsforvaltningen adgang til å innhente den informasjonen som er nødvendig for vurderingen av de økonomiske vilkårene i loven, fra andre offentlige myndigheter.

Skatteetaten er avhengig av en entydig angivelse av hvilke opplysninger innhentingshjemmelen omfatter slik at utlevering av overskuddsinformasjon unngås. Som vist til nedenfor mener vi at særmerknadene til bestemmelsen bidrar til å skape uklarhet om hvilke opplysninger som omfattes.

Slik lovbestemmelsen i § 16 er utformet vises det til at rettshjelpsforvaltningen kan pålegge offentlige myndigheter å gi opplysninger som er nødvendig for å kontrollere hvorvidt vilkårene for å få støtte til rettshjelp er oppfylt eller har vært oppfylt i tidligere perioder. Etter vårt syn bør ikke lovbestemmelsen legge opp til deling på bakgrunn av konkrete pålegg om uthenting for hver enkelt utlevering av opplysninger. Gitt graden av automatisering som beskrives i forslaget vil det ikke være mulig eller ønskelig for Skatteetaten å håndtere deling etter pålegg i enkeltsaker. Det må følgelig legges til rette for maskin-til-maskindeling og lovbestemmelsen må gjenspeile dette. Dette gjelder både opplysninger fra folkeregisteret og Skatteetaten. Vi foreslår at § 16 første ledd endres i tråd med dette, for eksempel slik:

(1) Rettshjelpsforvaltningen kan, uten hinder av taushetsplikten, innhente fra offentlige myndigheter opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om de økonomiske vilkårene for å få støtte til rettshjelp er oppfylt eller har vært oppfylt i tidligere perioder.

Folkeregisteropplysninger

Ordlyden åpner for å pålegge et forvaltningsorgan "å gi opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om de økonomiske vilkårene for å få støtte til rettshjelp er oppfylt eller har vært oppfylt i tidligere perioder".

Etter vårt syn er det ikke åpenbart at dette omfatter folkeregisteropplysninger om relasjoner (dvs ektefeller og barn), selv om folkeregisteropplysninger er nevnt under utvalgets forslag i punkt 19.2.3. I dagens lovbestemmelse benyttes begrepet "økonomisk identifikasjon" om personkretsen som skal tas med i vurderingsgrunnlaget.

I punkt 19.2.3 uttaler utvalget at prøvingen av vilkårene i stor grad bør kunne automatiseres, og videre at det forutsetter adgang til å hente nødvendige opplysninger også om folkeregisteret. Særmerknadene til § 16 viser også til at bestemmelsen innebærer at det kan hentes inn informasjon om søkers bosted, sivilstand og foreldreansvar fra folkeregisteret.

Etter dagens lov er det gitt en egen bestemmelse i § 28 om tilgang til folkeregisteropplysninger. I forarbeidene til denne bestemmelsen er den begrunnet ved at lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) § 10-2 krever at både offentlige og private virksomheter har hjemmel i lov for å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret.

Skatteetatens delingstjeneste på folkeregisterområdet er inndelt i såkalte rettighetspakker. Vi antar at det her er aktuelt med tilgang til rettighetspakken offentlig med hjemmel. Slik vi ser det krever dette imidlertid at ordlyden gjøres klarere. Dersom det må tilrettelegges for en egen løsning her vil dette påføre Skatteetaten store utviklingskostnader, og i tillegg være tyngre å forvalte. Rettshjelpsforvaltningen bør derfor vurdere en uspesifisert tilgang til folkeregisteropplysninger, slik at det kan gis tilgang til den nevnte rettighetspakken. Dataminimering må da skje hos rettshjelpsforvaltningen, ut fra hvilke opplysninger de har behov for.

Etter vår oppfatning bør man også i ny rettshjelpslov ha en egen bestemmelse om folkeregisteropplysninger i tillegg til det som er foreslått i § 16 første ledd. Da vil man oppnå tilstrekkelig klarhet og unngår tolkningstvil. Ordlyden blir mer dekkende for det som faktisk skal deles. Vi har foreslått at en slik bestemmelse tas inn i § 16 Innhenting og behandling av personopplysninger som et nytt tredje ledd slik:

(3) Rettshjelpsforvaltningen kan, uten hinder av taushetsplikt, innhente fra Folkeregisteret de opplysninger som er nødvendige for utførelsen av oppgaver etter loven her. Rettshjelpsforvaltningen skal også ha tilgang til opplysninger i registeret til utredning og produksjon av statistikk.

Beregningsgrunnlag

Det fremgår av gjeldende rettshjelpsforskrift § 1-3 at det ved vurderingen av inntekten, legges bruttoinntekten eller tilsvarende næringsinntekt til grunn. Det fremgår at man med bruttoinntekt mener summen av all skattbar inntekt i og utenfor arbeidsforhold, før fradrag. Ved vurderingen av formuen legges nettoformuen til grunn.

Kriteriet bruttoinntekt er ikke problematisert i forarbeidene, og heller ikke utdypet i gjeldende rett. Det er gitt merknader i rundskriv til rettshjelpsloven.

Utvalgets forslag til § 5 annet og tredje ledd legger til grunn at man skal fastsette beregningsgrunnlaget ut fra skattelovens definisjoner. I spesialmerknadene vises det til at bruttoinntekten inngår, slik dette er beregnet i skatteloven kapittel 5. Kapittel 5 i skatteloven omhandler alminnelig inntekt – bruttoinntekter. De aktuelle bestemmelsene antas å være arbeidsinntektene, jf. skatteloven § 5-1, jf §§ 5-10 – 5-15.

Selv om kapittel 5 beskriver bruttoinntekter må disse suppleres med fradragsreglene i kapittel 6. Med alminnelig inntekt menes den nettoinntekt som fremkommer på grunnlag av skattelovgivningens regler om skattepliktige inntekter, dvs. inntektene i kapittel 5, og fradragsberettigede kostnader i hovedsak etter kapittel 6. Inntektene som nevnt i kapittel 5 er bruttoinntekter som inngår i fastsettelsen av alminnelig inntekt, men dette er et nettoinntektsbegrep

Det er i realiteten skatteloven kapittel 12 som omhandler inntekter som omfattes av bruttoinntektsbegrepet, og som slik sett synes å samsvare mest med beskrivelsene av hvordan inntekten skal vurderes opp mot vilkårene i rettshjelpsloven. De inntekter som er nevnt i kapittel 12 beskattes brutto uten fradrag for utgifter el. Skatteloven § 12-2 omfatter inntektsartene som nevnt i skatteloven § 5-10 mv.

Slik inntekten er beskrevet i forslaget synes det med andre ord å peke i retning av skatteloven § 12-2. Dette lar seg imidlertid ikke forene med at særmerknadene så tydelig peker på skatteloven kapittel 5.

Ut fra beskrivelsen er det ikke tydelig for oss hvilke inntekter som er relevante for vurderingen og følgelig hva som kan og skal utleveres. Kravet er ikke presist beskrevet og det synes heller ikke å være lagt til grunn riktig forståelse av skatteloven bestemmelser om skattepliktige inntekter. Vi anbefaler at det klargjøres hvilke inntekter som skal brukes i vurderingene etter rettshjelpsordningen. Som minimum må det avklares om det er personinntekt, jf. skatteloven § 12-2, som skal anvendes, eller en annen inntektstørrelse. Vi foreslår her at henvisningen til kapittel 5 tas ut og det arbeides videre med å klargjøre hvilke opplysninger som skal inngå i beregningsgrunnlaget ved fastsettelse av forskriftsbestemmelser. Skatteetaten bør trekkes inn i arbeidet med denne klargjøringen.

Særlig om opplysninger fra a-meldinger

I de alminnelige merknadene i punkt 22.4.7 anbefaler utvalget at den digitale løsningen for behovsprøving kobles opp mot a-ordningen. Utvalget begrunner dette ved at a-ordningen for de fleste vil ha oppdaterte inntektstall fra siste måned tilgjengelig. Det uttales:

"Det anbefales at den digitale løsningen kobles opp mot skatteetatens a-ordning. Ved hjelp av a-ordningen vil de aller fleste ha oppdaterte inntektstall fra siste måned tilgjengelig. Etter utvalgets syn vil det kunne være naturlig at brutto årsinntekt beregnes på bakgrunn av de siste tre månedene på søknadstidspunktet. For formue og gjeld mener utvalget det vil kunne være naturlig å ta utgangspunkt i siste ligning. Spørsmålet om hvilke opplysninger som skal legges til grunn ved behovsprøvingen, må imidlertid vurderes i lys av hvordan systemene for den automatiske behovsprøvingen blir utformet. I disse systemene må det også tas høyde for at en del søkere kan være selvstendig næringsdrivende, med varierende inntekter, som ikke rapporteres fortløpende. Utvalget har derfor foreslått at de nærmere reglene for hvilke opplysninger som skal danne grunnlag for behovsprøvingen, fastsettes i forskrift".

Vi ser dette som problematisk. Innrapportering etter a-opplysningsloven innebærer at arbeidsgivere leverer en månedlig melding om ansattes inntekt, arbeidsforhold og forskuddstrekk. Opplysningene gjøres tilgjengelig iht a-opplysningsloven § 8, dvs til NAV, Skatteetaten og SSB. Det er derfor ikke aktuelt at løsningen kan "kobles opp mot" a-ordningen. Opplysningene kan imidlertid utleveres fra Skatteetaten dersom det er hjemmel i skatteforvaltningsloven § 3-3 med forskrift for å unnta opplysningene fra taushetsplikten.

Slik behovet for opplysninger er beskrevet kan vi imidlertid ikke se at bestemmelsen i § 16 gir oss grunnlag for å utlevere løpende inntektsopplysninger. Det legges opp til at man skal beregne en brutto årsinntekt basert på de siste tre måneder på søknadstidspunktet. Etter vår oppfatning kan ikke opplysninger fra a-meldingen benyttes til en slik oppgrossing til en brutto årsinntekt på den måten utvalget legger opp til, når det samtidig vises til at man skal bruke skattelovens definisjoner. Vi viser også til at ikke alle relevante inntekter vil inngå i rapportering etter a-opplysningsloven, for eksempel vil ikke næringsinntekter og inntekter fra utlandet være med i denne rapporteringen. I punkt 22.4.7 vises det til at systemene må ta høyde for at en del søkere kan være selvstendig næringsdrivende, med varierende inntekter som ikke rapporteres fortløpende. Det er imidlertid slik at disse inntektene ikke rapporteres fra tredjepart slik det gjøres for lønn, men skattepliktige må selv ta de med på skattemeldingen.

Utvalget viser til at for formue og gjeld skal opplysninger fra siste ligning legges til grunn. Vi bemerker videre at man etter ikrafttredelse av skatteforvaltningsloven i 2015 har gått over til et prinsipp med selvfastsettelse. Det er derfor ikke relevant å peke på siste ligning. Det bør enten vises til kalenderår, siste skattemelding eller siste skatteoppgjør. Det kan eventuelt legges inn en sikkerhetsventil hvor man kan benytte løpende inntektsopplysninger fra a-ordningen, dersom opplysningene fra siste skatteoppgjør ikke gir oppdatert bilde av søkers økonomiske situasjon.

Vi viser for øvrig til at opplysninger fra a-meldingene brukes inn i den forhåndsutfylte skattemeldingen. Opplysningene inngår i skattepliktiges fastsetting av skattegrunnlaget, jf. skatteforvaltningsloven § 9-1.

Vi anbefaler ikke at løsningen som beskrives i punkt 22.4.7 legges til grunn for vurderingen etter § 5. Vurderingen vil i tilfelle blande opplysninger av ulik karakter, dvs løpende opplysninger fra arbeidsgivere som ikke har vært gjennom et skatteoppgjør, sammen med opplysninger om formue og gjeld fra skatteoppgjøret. I tilfelle vil man blande ferske og gamle opplysninger inn i samme vurderingsmodell, som kan gi feil vurderingstema ift egenandelen.

I følge særmerknadene til § 5 femte ledd første punktum kan det gis forskrift om hvilke opplysninger og hvilke tidsperioder som skal danne grunnlag for beregningen. Utvalget peker også her på at det er naturlig at informasjon om lønnsmottakeres inntekt hentes gjennom a-ordningen. Her vises det imidlertid til den forrige skattemeldingen i sammenligningen med nyere opplysninger. Vår anbefaling er at Skatteetaten involveres i det videre arbeidet i vurderingen av hvilke opplysninger som er nødvendige og i utarbeidelsen av den digitale plattformen.

Tidspunkt for beregning av egenandel

Forslaget er uklart med tanke på hvordan egenandel skal beregnes. Beskrivelsen i punkt 22.4.7 trekker i retning av at det er søknadstidspunktet som er det relevante. Med andre ord at det er inntekt mv på søknadstidspunktet som er gjenstand for behovsprøvingen. Det hadde vært en fordel om dette ble presisert.

Forslaget til § 16 første ledd viser til at man også skal kunne kontrollere om vilkårene har vært oppfylt i tidligere perioder. Særmerknad til bestemmelsen gir ingen veiledning i hva utvalget mener med "tidligere perioder". Dersom det skal innhentes opplysninger fra Skatteetaten om tidligere perioder, bør dette konkretiseres og beskrives bedre. For eksempel hvilken type opplysninger det da er snakk om, eller om det er en kontrollberegning etter at en sak er avsluttet.

Innkreving

Innkreving av egenandeler er foreslått overtatt av staten. Vi viser til omtalen i utredningen punkt 22.4.4 og forslag til ny rettshjelpslov § 13 fjerde ledd, første og andre punktum. Her foreslås det at innkrevingen legges til Statens innkrevingssentral.

Skatteetaten stiller seg positive til forslaget om å overta innkrevingen. Vi legger til grunn at kravene vil bli overført elektronisk. Vi ber om at vi blir kontaktet så tidlig som mulig i forbindelse med det forestående endringsarbeidet, slik at vi kan ivareta implementeringen av de foreslåtte endringene på en god og helhetlig måte.