Høringssvar fra Norges Røde Kors

Dato: 20.11.2020


Høringsutkast - NOU 2020:5 om rettshjelpsloven

1. Innledning

Røde Kors takker for anledningen til å kommentere på forslaget til ny lov om rettshjelp.

Røde Kors er verdens største humanitære bevegelse, og vi avdekker, hindrer og lindrer nød og lidelse over hele verden. Selv om Røde Kors ikke jobber direkte med rettshjelp, har vi daglig kontakt med mange personer som har behov for ulike former for rettshjelp og vi har verdifull erfaring fra dette arbeidet om hva slags behov enkeltmennesker og grupper har.

I Norge har Røde Kors en rekke aktiviteter på områder hvor det er udekkede humanitære behov. Vi har besøksordninger for eldre og innsatte for å bøte på ensomhet og isolasjon (Besøkstjenesten og Visitortjenesten), vi organiserer trygge møteplasser for ungdom (Fellesverket), og vi har mange aktiviteter for innvandrere for å skape en trygg hverdag og bidra til integrering (informasjonstjeneste om tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, kvinnekafeer, norskopplæring, vennefamilier). Vi har mange aktiviteter for barn og unge, og en del av disse dekker behov som har oppstått fordi familien lever i vedvarende lavinntekt (Ferie for alle). Røde Kors møter med andre ord personer som i ulike sammenhenger kan ha behov for fri rettshjelp på veldig mange forskjellige arenaer.

Vi vil basere vårt høringssvar på erfaringene vi har fra våre aktiviteter, i tillegg til de menneskerettslige rammene som gjelder for norsk lovgivning.


2. Generelle kommentarer til dagens rettshjelpsordning og utvalgets forslag

Røde Kors er i utgangspunktet positive til forslaget til ny rettshjelpslov. Rettshjelpsordningen slik den er i dag har for lave inntektsgrenser og et for snevert saklig dekningsområde, noe som medfører at mange som har stort behov for rettshjelp ikke får det. Det er absolutt behov for å gjøre store endringer i ordningen for å sikre den enkeltes rettssikkerhet, og utvalgets forslag svarer ut mye av dette.

Det er ikke et klart menneskerettslig krav at staten må tilby fri rettshjelp, men retten til en upartisk og rettferdig domstolsprøving, som bl.a. følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 6 nr. 1 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 14, kan i noen tilfeller forutsette at det gis rettshjelp. Selv om statene har stor frihet ved utformingen av reglene om fri rettshjelp, må reglene utformes slik at rettighetene etter de ulike menneskerettskonvensjonene kan oppfylles, herunder retten til en rettferdig rettergang.

Som utvalget er inne på i punkt 6.3, har Norge blitt kritisert av FNs menneskerettighetskomité for ordningen med behovsprøving. Utredningen fra utvalget ble publisert like før Norge igjen høstet kritikk for ordningen med fri rettshjelp. I april 2020 tok FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter opp rettshjelp som et punkt i sin tilbakemelding til Norge på oppfølgingen av FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Komiteen uttrykte bekymring for at vanskeligstilte personer kan ha begrenset adgang til å forfølge brudd på deres rettigheter etter konvensjonen, både på grunn av den saklige begrensningen i rettshjelpsordningen, men også på grunn av de økonomiske grensene for den behovsprøvde rettshjelpen. Komiteen anbefalte å gjøre rettshjelp tilgjengelig for alle vanskeligstilte og marginaliserte personer (Concluding observations on the sixth periodic report of Norway, 2.4.2020, punkt 14 og 15).

Røde Kors vurderer at dagens rettshjelpsordning ikke i tilstrekkelig grad oppfyller kravene som menneskerettighetene oppstiller, og oppfordrer departementet og lovgiver til å utforme et regelverk som gir borgerne en rettferdig og faktisk tilgang til domstolsprøving i viktige spørsmål, samt juridisk rådgivning i andre saker av stor betydning for den enkelte.

Røde Kors vurderer at utvalgets forslag i stor grad vil forbedre rettshjelpsordningen og vi er derfor generelt positiv til forslaget. Vi er imidlertid bekymret for innretningen på noen punkter, og vil kommentere de nærmere under.


3. Kommentarer til enkelte deler av NOUen

Del IV Den nye rettshjelpsloven
Kapittel 22 De økonomiske vilkårene

Utvalget foreslår at det skal beregnes en egenandel av de samlede rettshjelpsutgiftene i saker der det gis behovsprøvd rettshjelp. Det foreslås at det skal være en fast egenandel på 5 prosent for alle med beregningsgrunnlag under 1 G. For personer med et beregningsgrunnlag over 1G, skal egenandelen øke med beregningsgrunnlaget.

Røde Kors treffer gjennom våre aktiviteter mange personer og familier som lever i vedvarende lavinntekt. Vi vet at hver eneste ekstra utgift er en byrde, og vi er på bakgrunn av det bekymret for at en egenandel på rettshjelp for absolutt alle vil slå skjevt ut for de som har aller svakest økonomi.

For å sikre at rettshjelpsordningen er tilgjengelig for alle, også personer som lever i vanskelige eller sårbare livssituasjoner, slik ØSK-komiteen har påpekt, mener Røde Kors derfor at det bør være en nedre grense for når det kreves egenandel. I dag får den nedre grensen uheldige utslag fordi den innebærer at en person som er under grensen får alt dekket, mens en som er over må dekke alle kostnader selv. Med en egenandel som øker med beregningsgrunnlaget vil ikke en nedre grense få så uheldige utslag som de vi ser i dag. Den nedre grensen bør legges på et nivå som gjør at de med svært lave inntekter får rettshjelp uten egenandel.

Kapittel 23 Prioriterte saksområder
Utvalget foreslår å prioritere enkelte saksområder i rettshjelpsordningen, og det har lagt særlig vekt på sakenes velferdsmessige betydning og hvor avgjørende advokatbistand vil være for sakens utfall.

Røde Kors støtter utvalgets prinsipielle holdning i dette spørsmålet, men mener at det er en del av områdene som utvalget har prioritert bort som fortsatt burde være en del av det saklige dekningsområdet for rettshjelpsordningen. Innspillene på disse punktene er basert på erfaringer vi har fra flere av våre aktiviteter, og våre kommentarer følger under.

Kapittel 24 Saksområder som er vurdert, men som ikke prioriteres
24.1. Saker om voldsoffererstatning
Utvalget foreslår å fjerne adgangen til behovsprøvd rettshjelp ved søknad om voldsoffererstatning og ved klage over avslag på slik søknad. Utvalget viser blant annet til at veiledningsplikten Kontoret for voldsoffererstatning og Statens sivilrettsforvaltning har fungerer godt på dette området, og at det derfor ikke bør prioriteres.

Røde Kors har erfaring fra våre aktiviteter med at personer som er utsatt for tvangsekteskap eller menneskehandel har stor nytte av å få fri rettshjelp i saker hvor det er anledning til å søke om voldsoffererstatning, og at det vil ramme disse personene om ordningen fjernes.

24.2. Bistand til personer som har vært utsatt for tvangsekteskap
Utvalget foreslår å oppheve retten til bistand til personer som har vært utsatt for tvangsekteskap og viser til at Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll vil gi et tilstrekkelig tilbud.

Røde Kors har en egen tjeneste som gir informasjon og veiledning om hvordan personer kan forholde seg til situasjoner der tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og æresrelatert vold forekommer, den såkalte Røde Kors-telefonen.

Vi erfarer at flere av de unge som tjenesten har bistått i forbindelse med tvangsekteskap, har et stort behov for advokatbistand etter brudd med ektefelle og/eller familie. Enkelte har blitt utsatt for psykisk eller fysisk vold av nære omsorgspersoner, eller de frykter at dette kan skje. Erfaringen er at terskelen for å etablere kontakt med hjelpeapparatet på egen hånd er høy, samt at flere er uvitende om hvilke rettigheter de har. Advokatbistanden de unge har fått har omhandlet dialog med politiet, voldsalarm, søknad om adressesperre og råd og veiledning. Bistanden har etter vår vurdering vært uvurderlig.

Kompetanseteamet som utvalget viser til er et nasjonalt tverretatlig fagteam som veileder hjelpeapparatet i saker som omhandler tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll. Teamet driver ikke med direkte saksoppfølging og har ikke forvaltningshjemmel til å håndtere personopplysninger. Røde Kors-telefonen anser at bistand fra Kompetanseteamet ikke vil være tilstrekkelig for å gi utsatte for tvangsekteskap den bistanden de trenger i en sårbar livssituasjon. I tillegg er det flere saker Kompetanseteamet aldri kommer i befatning med. Enkelte unge ønsker ikke, eller oppfyller ikke kriteriene for inntak i det offentlige bo- og støttetilbudet for unge utsatt for tvangsekteskap og æresrelatert vold, for eksempel på grunn av tilleggstematikk som rus og kriminalitet. Disse unge kan derfor falle utenfor dette offentlige hjelpesporet.


24.3. Bistand til å vurdere forhold av betydning for anmeldelse
I dag har den fornærmede rett til fri rettshjelp i forbindelse med konsultasjon med advokat før anmeldelse i en del alvorlige straffesaker. Utvalget foreslår å fjerne denne muligheten og viser til at det er flere andre tilbud som skal gi bistand til overgreps- og voldsofre, og at disse heller bør videreutvikles for å gi helhetlig støtte til fornærmede. Utvalget har i stor grad sitert fra rapporten «Evaluering av bistandsadvokatordningen» fra 2019, som nettopp peker på at flere offentlige og ideelle tilbud kan gi bistand til fornærmede. I denne rapporten har Oxford Research og Menon Economics også drøftet om vitnestøtteordningen, som i dag er drevet av Røde Kors, kan dekke deler av det som i dag er bistandsadvokatoppdraget.

Vitnestøtteprogrammet drives av Røde Kors i samarbeid med Domstolsadministrasjonen og den enkelte domstol. Mandatet er å yte bistand til vitner i form av omsorg og praktisk informasjon. Utgangspunktet for hjelpen er fysisk tilstedeværelse i domstolen, og ordningen er derfor svært dårlig egnet som et alternativ til juridisk bistand i forkant av anmeldelse. Vitnestøtteordningen har ikke noen verdi før fornærmede faktisk befinner seg i domstolen. Formålet med programmet er også noe helt annet enn bistandsadvokatoppdraget, og det henstilles derfor om å ikke gå videre med utvalgets forslag.

Røde Kors mener det er uheldig hvis dagens ordning med advokatbistand for å vurdere forhold av betydning for anmeldelse ikke videreføres, særlig i de saker som faller inn under straffeprosessloven § 107a første ledd bokstav a.
Ordningen med rettshjelp slik den er i dag gir fornærmede en sikkerhet for å få en kompetent vurdering av saken og om det for den konkrete fornærmede er hensiktsmessig å anmelde. Dersom saken blir anmeldt vil dette i de aller fleste tilfeller utløse ubetinget rett til bistandsadvokat under etterforskningen, og den kostnaden dekkes av bistandsadvokatordningen. Det antas derfor at besparelsen man oppnår ikke er så betydelig at den alene forsvarer en reduksjon av fornærmedes rettigheter.

Særlig ser vi dette som et problem når det kommer til utsatte og ressurssvake grupper. Dagens system gir muligheten for at fornærmede blir fulgt opp av samme bistandsadvokat fra start til slutt, en slik mulighet vil bli svekket dersom utredningens forslag legges til grunn i den nye loven. Det vises til argumentasjonen i NOU 2006:10 Fornærmede i straffeprosessen – nytt perspektiv og nye rettigheter punkt 11.2.2 som er like relevant i dag.

Erfaring fra flere andre Røde Kors-aktiviteter taler for det samme. Vi har opplevd både gjennom Røde Kors-telefonen om tvangsekteskap og kjønnslemlestelse og gjennom aktiviteten Rett til å bli sett, som har hatt mulige ofre for menneskehandel som målgruppe, at behovet for fri rettshjelp i forkant av anmeldelse i disse sakene har vært viktig.

Røde Kors mener det er oppsiktsvekkende at utvalget med dette forslaget setter en strek over bistand i forkant av anmeldelse til personer utsatt for menneskehandel uten å drøfte det nærmere. Disse sakene er ofte komplekse, og det er definitivt et behov for juridisk bistand for å vurdere å anmelde.


Del V Offentlige tvangsinngrep og andre saker hvor staten dekker alle kostnadene ved rettslig bistand

Kapittel 28 Andre tvangsinngrep
28.8. Rettshjelp til innsatte i fengsler
Røde Kors er positive til at utvalget har fremhevet innsatte i fengsel som en særlig sårbar gruppe og med stort behov for rettshjelp.

Røde Kors mener at fri rettshjelp bør rettighetsfestes der vedtak eller praksis i fengsel innebærer risiko for brudd på EMK. Utvalget trekker selv frem vedtak om isolasjon som eksempel, men her er det viktig at det ikke kun avgrenses til dette. Brudd på EMK art. 3 kan også være gjeldene ved praksis med rutinemessig kroppsvisitasjon slik som dom i Gulating lagmannsrett i sak LG-2019-161767 er et eksempel på, eller for vedtak som omhandler bruk av belteseng.

Rettighetsfesting av advokathjelp er særlig viktig for de mest sårbare og ressurssvake innsatte. Denne gruppen innsatte evner i liten grad å benytte seg av de klageordningene som per i dag eksisterer i Kriminalomsorgen. Klageordningene har i tillegg en strukturell svakhet når rettighetsbruddene gjerne er en konsekvens av rutinepreget praksis i Kriminalomsorgen.

Gjennom samtaler med de innsatte får frivillige visitorer i Røde Kors en unik innsikt i livet på innsiden. Våre erfaringer viser at innsatte gjerne har en tynnslitt tillitt til det systemet de befinner seg i. Manglende tillitt til at de får en rettferdig behandling legger begrensninger på i hvilken grad det oppleves som hensiktsmessig å benytte seg av Kriminalomsorgens interne klageordninger.

Det er utfordrende å komme med særlige bemerkninger til den spesielle advokatordningen som foreslås ettersom beskrivelsen er svært begrenset. I alle tilfeller er vi imidlertid kritisk til forslaget om å kun sette av penger til fem årsverk fordelt på regionene. Omfanget av utfordringene som utvalget trekker frem innledningsvis tilsier at rettshjelpsbehovet vil være mer omfattende enn at fem årsverk vil være tilstrekkelig, og vi anbefaler utvalget å foreta en utførlig kartlegging av behov før antall årsverk tallfestes.

Videre stiller Røde Kors seg tvilende til å knytte denne advokatordningen til tilsynsordningene i Kriminalomsorgen. Det har i over 20 år vært diskutert om tilsynsrådsordningen i tilstrekkelig grad ivaretar domfelte og innsattes rettssikkerhet og Sivilombudsmannen er særlig kritisk til tilsynsrådene, og bemerker følgende i særskilt melding fra 2019: «Tilsynsrådene har ikke et tilstrekkelig klart mandat, ressurser eller kompetanse til å sikre et systematisk og jevnlig tilsyn for å kunne ivareta innsattes rettssikkerhet.»

Spørsmål om høringssvaret kan rettes til juridisk seniorrådgiver Inga Laupstad på inga.laupstad@redcross.no


Med vennlig hilsen

Ivar Stokkereit
Enhetsleder
Norges Røde Kors