Høringssvar fra Erstatningsnemnda for voldsofre

Høringssvar - Erstatningsnemnda for voldsofre

Dato: 27.02.2017

Svartype: Med merknad

NOU 2016:9 Rettferdig og forutsigbar voldsskadeerstatning

 

 

Høringsuttalelse:

 

Erstatningsnemnda for voldsofre (nemnda) vil komme med slik høringsuttalelse til Voldsoffererstatningsutvalgets  forslag til ny lov om voldsskadeerstatning:

 

Navnebytte:

Nemnda støtter utvalgets forslag om å endre ordningens navn til voldsskadeerstatning, og lovens navn til voldsskadeerstatningsloven. Til lovforslagets § 1 Saklig avgrensning: Nemnda er positiv til utvalgets forslag om å knytte lovens saklige virkeområde til nærmere angitte straffelovsbestemmelser (§ 1 første ledd). En slik uttømmende liste over hvilke overtredelser som gir rett til erstatning, gir en klarere regel enn dagens og tidligere lovtekst,  og vil lettere angi den saklige grensen for ordningen. Når det gjelder hvilke straffebestemmelser som bør omfattes, oppfatter nemnda det slik at utvalget i hovedsak foreslår å kodifisere dagens praksis. Som utvalget peker på bør ordningens kjerneområde fortsatt være voldskriminalitet. Det gjenspeiles i hvilke straffebestemmelser utvalget foreslår skal gi rett på voldsskadeerstatning. Nemnda har for sin del ingen merknad til opplistingen av hvilke straffbare handlinger som bør omfattes, herunder at handlinger som nevnt i straffeloven § 266 (hensynsløs atferd), § 266a (alvorlig personforfølgelse) og § 280 (uaktsom forvoldelse av betydelig skade) også bør falle innenfor.

Noen tekniske merknader: - Straffeloven § 271 (kroppskrenkelser) er kommet med dobbelt opp i § 1 første ledd; 

både ved at bestemmelsen angis direkte og ved at den omfattes av opplistingen i skadeerstatningsloven § 3-3. - Utvalget foreslår (på side 95) å unnta noen av bestemmelsene det vises til i skadeerstatningsloven § 3-3, uten at dette er kommet til uttrykk i forslaget til lovtekst. Det gjelder straffeloven § 222 (uriktig anklage), § 268 første ledd (uberettiget adgang) og § 268 (brudd på ekteskapsloven). Nemnda er forøvrig enig med utvalget i at de nevnte straffbare handlingene bør unntas fra ordningen. - Bestemmelsen om barns rett til erstatning når opplevd vold mot nærstående (§ 1 annet ledd) viser til §§ 4,5 og 6. De relevante bestemmelser antas å være §§ 5, 7 og 8.

Nemnda er enig med utvalget i at det i bestemmelsen om hjelp til ofre for straffbar handling (§ 1 tredje ledd bokstav b) bør inntas et vilkår om at hjelpen må være av en viss kvalifisert art. Behovet for å avgrense rekkevidden av bestemmelsen har dessuten økt på bakgrunn av en nylig avsagt dom i Høyesterett (HR-2017-352-A). Utvalget foreslår (på side 94) å tilføye «av livreddende eller helt kvalifisert art», mens det i lovforslaget kun står «livreddende hjelp». Det siste kan forstås slik at voldsofferet må ha overlevd for at hjelperen skal kunne tilkjennes erstatning, hvilket ikke bør være et vilkår. Dessuten: Bestemmelsen knytter hjelpen til ofre for en straffbar handling «som krenker liv, helse eller frihet», som er lik ordlyden i dagens lovtekst, og som utvalget foreslår å gå bort fra i første ledd. Nemnda foreslår å bytte ut det siterte med straffbar handling «som nevnt i § 1 første ledd». Til lovforslagets § 2 Geografisk virkeområde: Nemnda vil i utgangspunktet ikke ha noen oppfatning om lovens dekningsområde for straffbare forhold som begås utenfor landets grenser overfor personer bosatt i Norge. Det tilligger det lovgiver å bestemme. Nemnda vil allikevel peke på at kravene som følger av våre internasjonale forpliktelser; i første rekke Europarådets konvensjon av 24. november 1983 om erstatning til voldsofre, ikke går lenger enn å ha en ordning som dekker forhold begått på eget territorium. I den grad ordningen er ment basert på en kriminalpolitisk begrunnelse; at når staten ikke lykkes med å beskytte borgerne mot voldskriminalitet bør den sørge for at de som rammes holdes økonomisk skadesløse, synes utvalgets forslag om geografisk virkeområde å gå svært langt. Allerede dagens praksis går lenger enn Norge er konvensjonsforpliktet til, og en utvidelse som foreslått vil innebære at alle med bosted i riket på skadetidspunktet vil ha krav på norsk voldsskadeerstatning, uansett hvor i verden forholdet har funnet sted. Forslaget er riktignok modifisert ved at utvalget foreslår at det ikke skal ytes erstatning for tap personer over 18 år kunne fått dekket av en alminnelig reiseforsikring (§ 11 tredje ledd). Slik forsikring dekker normalt ikke oppreisning, og spørsmålet er også hvor mye en «alminnelig» reiseforsikring dekker i forhold til tapsposter som eksempelvis menerstatning og inntektstap. Ut fra oversikten utvalget har gitt på side 104, vil det lett kunne inntreffe tilfeller som vil overstige en forsikringsdekning med betydelige beløp, som utvalget forutsetter kan kreves erstattet gjennom voldsskadeerstatningen. 

Nemnda er positiv til forslaget i lovutkastets § 2 tredje ledd, som vil gi barn uten bopel i Norge rett på voldsskadeerstatning i tilfeller som nevnt når straffesaken er behandlet ved norsk domstol. Til lovforslagets § 3 Nærmere vilkår for erstatning: Utvalgets forslag oppfattes å samsvare med dagens regelverk og praksis, og foranlediger ingen merknad. Til lovforslagets § 4 Regler for når søknad må fremsettes: Utvalget foreslår å fjerne dagens hovedregel om sivilrettslig foreldelse. Fristen er tre år, regnet fra når den voldsutsatte fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om skaden og den ansvarlige. 

 

For forhold som aldri foreldes, som drap, voldtekt og seksuell omgang med barn under 14 og 16 år, vil forslaget ikke få noen praktisk konsekvens. For andre straffbare forhold vil forslaget i noen tilfeller kunne innebære en svekkelse av voldsofferets stilling. Ikke sjeldent erfarer nemnda at nødvendig kunnskap hos skadelidte om grunnlag for krav, særlig om fremtidig inntektstap og menerstatning, først er på plass etter at det forholdet er foreldet strafferettslig. Nemnda foreslår derfor at bestemmelsen om sivilrettslig foreldelse beholdes. Til lovforslagets § 5 Erstatning for økonomisk tap: Utvalgets forslag oppfattes å samsvare med dagens regelverk og praksis, og foranlediger ingen merknad. Til lovforslagets § 6 Saksomkostninger: Utvalget foreslår å knytte dekning av medgått tid for juridisk bistand til salærforskriften. Nemndas flertall (Jølle og Jakobsen) vil for sin del ikke ha noen oppfatning om det, ut over en viss bekymring for at advokater med spesialkompetanse innen fagfeltet personskadeerstatning da vil velge bort å ta oppdrag for voldsofre, mens nemndas mindretall (Sandvold) ikke støtter forslaget, som avviker fra vanlig erstatningsrett. Til lovforslagets § 7 Menerstatning: Utvalgets forslag oppfattes å samsvare med dagens regelverk og praksis, og foranlediger ingen merknad. Til lovforslagets § 8 Oppreisning: Det samme gjelder her. Til lovforslagets § 9 Erstatning til etterlatte: Og her. Til lovforslagets § 10 Erstatning for tingsskade: Utvalget foreslår å føye til at det ikke ytes erstatning for eiendeler som er frastjålet. Det samsvarer med praksis, og nemnda har ingen merknad. Til lovforslagets § 11 Ordningen er subsidiær andre dekningsordninger:

Utvalgets forslag i første og annet ledd samsvarer med dagens regelverk. Nemndas flertall (Jølle og Jakobsen) støtter forslaget, mens nemndas mindretall (Sandvold) mener bestemmelsen om fradrag for forsikringsdekning bør være en kan-regel, i samsvar med alminnelig erstatningsrett.

Forslaget i tredje ledd om fradrag for reiseforsikring og utlandet, er omtalt foran. Nemndas flertall (Jølle og Jakobsen) støtter forslaget så langt det rekker, mens nemndas mindretall (Sandvold) også på dette punkt mener loven bør samsvare med alminnelig erstatningsrett.

Til lovforslagets § 12 Nedsettelse, lemping og reduksjon: Utvalget foreslår at domstolens vurdering om nedsettelse eller bortfall på grunn av medvirkning, ikke skal kunne fravikes til ugunst for skadelidte. 

 

Nemnda har forståelse for forslaget i de tilfeller domstolen eksplisitt har tatt stilling til spørsmålet etter skadeserstatningsloven § 5-1. I et flertall av saker vil det ikke være tilfelle, enten fordi krav om oppreisning/erstatning ikke har vært reist, eller fordi tiltalte uten videre har godtatt krav(ene) og retten følgelig ikke har foretatt noen prøving av realiteten. Det siste er ikke sjeldent tilfelle i saker hvor tiltalte vet at han uansett ikke vil være i stand til å betale, og kanskje tror at det vil vekke sympati hos domstolen at han godtar de krav som fremsettes. Voldsoffermyndigheten bør i slike tilfeller kunne foreta en selvstendig vurdering.

Som illustrasjon kan vises til en uttalelse i en dom fra Oslo tingrett (sak 14-000602MED-OTIR/06), som riktignok ikke gjaldt medvirkning, men hvor problemstillingen er den samme. Herfra siteres:

 

            (Fornærmede) har fremmet krav mot de tiltalte på til sammen kr 76 480. Ingen av de      tiltalte har bestridt summen - dette for (tiltalte nr 2´s) vedkommende under                 forutsetning at han skulle ble domfelt i straffesaken. Selv om det etter rettens                      oppfatning kan stilles spørsmål ved enkelte av postene, og også vitende om at det ikke           er de tiltalte, men voldsoffererstatningen, som vil utrede summene uten synlig håp om             gjennomførbar regress hos skadevolderne, og at de tiltalte da ikke vil ha stor interesse    av å bestride disse, finner retten seg i lys av kravets sivile karakter bundet av partenes            standpunkter. Erstatning vil etter dette bli tilkjent som krevet.

Nemnda viser ellers til at den i noen saker har avslått erstatning med begrunnelse at skaden er oppstått ved at skadelidte har vært aktiv deltaker i et kriminelt miljø, eller har vært involvert i kriminell/ulovlig virksomhet. Det gjelder også i tilfeller hvor retten har dømt tiltalte til å betale erstatning til fornærmede. Et typisk eksempel er skade oppstått i forbindelse med gjengoppgjør eller i tilknytning til alvorlig narkotikakriminalitet, hvor nemnda har funnet det urimelig at staten skal dekke skade som oppstår hos aktive deltakere i slik virksomhet. Nemndas oppfatning er at den praksisen bør opprettholdes. Det innebærer at det ikke alltid vil være fullt samsvar mellom en domfelts personlige skyldansvar og statens objektive ansvar, noe Høyesterett i en annen sammenheng har uttalt at det ikke alltid vil være, jf nylig avsagt dom HR-2017-352-A avsnitt 29.

 

Nemndas mindretall (Sandvold) vil til det siste gi uttrykk for at det i voldsskadesaker ikke bør være forskjell på statens og skadevolders ansvar.

Til lovforslagets § 13 Voldsskadeerstatningens øvre grense og grunnfradrag: Utvalget foreslår å innføre et grunnfradrag tilsvarende 2,5 % av grunnbeløpet i folketrygden,. Nemnda vil i stedet foreslå at dagens nedre grense for utbetaling økes.

Utvalget foreslår videre å lovfeste at det er grunnbeløpet på vedtakstidspunktet, slik praksis er idag, som skal legges til grunn. Nemndas flertall (Jølle og Jakobsen) vil for sin del foreslå at man går tilbake til ordningen slik den var tidligere; at det er verdien av G på skadetidspunktet som skal legges til grunn ved fastsettelsen av den øvre beløpsgrensen, i samsvar med Høyesteretts avgjørelse i Rt-2013-484. I saker med flere vedtak over tid vil det innebære en oppgjørsteknisk forenkling. Nemnda mindretall (Sandvold) tiltrer utvalgets forslag. Til lovforslagets § 14 Overdragelse og rådighetsbegrensning m.m.: Utvalgets forslag er lik dagens lovbestemmelse, og foranlediger ingen merknad. Til lovforslagets § 15 Avgjørelsesmyndighet: Utvalget foreslår å opprettholde dagens ordning med at klagesaker avgjøres av en nemnd, og ikke av et overordnet forvaltningsorgan; i praksis av Statens sivilrettsforvaltning (SRF), som idag er sekretariat for nemnda. Nemnda ser det som uttrykk for at utvalget mener dagens ordning fungerer tilfredsstillende. Nemnda er klar over utfordringen knyttet til omfanget av klagesaker som avgjøres av SRF i kraft av delegasjon, gitt av nemnda. En innsnevring av delegasjonshjemmelsen til kun å gjelde saker «som ikke byr på tvil», som foreslått av utvalget, vil øke saksmengden for nemnda. Det bør vurderes tiltak med sikte på å øke nemndas kapasitet, som å øke antallet møtedager. Et annet tiltak kan være å ta i bruk eksisterende hjemmel for nemndas leder til å avgjøre saker «som ikke byr på vesentlig tvil»; en hjemmel som til nå ikke har vært benyttet. 

 

En utvidelse av nemnda til å bestå av flere medlemmer; eventuelt å opprette to parallelle nemnder, frarådes. En økning av antall medlemmer i nemnda vil lett vil føre til økt tidsbruk og til at færre saker blir behandlet i hvert møte. Til lovforslagets § 16 Saksbehandlingsregler: Utvalgets forslag samsvarer med dagens regelverk, med unntak av at det i fjerde ledd foreslås at adgangen til å få utbetalt forskudd skal gjelde hvor det er «åpenbart" at vilkårene for voldsskadeerstatning er til stede, og at det gjelder ved «alvorlige" straffbare handlinger. Nemnda har ikke innvending mot forslaget, som antas allerede å samsvare med praksis. Til lovforslagets § 17 Statens regresskrav: Utvalget foreslår en endring i bestemmelsens annet ledd om når statens krav helt eller delvis kan ettergis. Nemnda har ingen innvending mot det forslaget. Derimot stiller nemnda seg undrende til forslaget i nytt fjerde ledd om at regress kun kan kreves for erstatningskrav som er fastsatt ved dom, forelegg eller konfliktrådsavtale. Det vil i praksis innebære et betydelig bortfall av statens regressadgang. 

 

Det er ofte tilfeldig om sivile krav fremmes til pådømmelse i straffesaker, og ofte er det begrenset til eksempelvis egenandel ved behandlingsutgifter og oppreisning i saker om seksuelle overgrep. Betydelige kravsposter som inntektstap og menerstatning, vil ofte ikke være klare for å kunne fremmes i straffesaken. Praksis til nå har vært å kreve regress for alle erstatningsbeløp, forutsatt fellende straffedom, men slik at i de tilfeller domstolen har utmålt en erstatning; typisk oppreisning, begrenses regresskravet til det beløp retten har idømt. Den ordningen bør fortsette. Noe annet vil innebære en tilfeldig fordel for noen skadevoldere. Et utrert eksempel er saken mot Behring Breivik, hvor ingen sivile krav ble fremmet til pådømmelse. Utvalgets forslag vil innebære at det i tilsvarende saker ikke kan kreves regress, noe nemnda finner vil fremstå som støtende mot den alminnelige rettsbevissthet. Utvalget foreslår i femte ledd å lovfeste en pro rata-fordeling ved skade voldt av flere. Dette samsvarer med etablert praksis. Til lovforslagets § 18 Tilbakebetaling: Utvalgets forslag er lik dagens lovbestemmelse, og foranlediger ingen merknad. Til lovforslagets § 19 Tvangsinndrivelse: Det samme er tilfelle her. Til lovforslagets § 20 Domstolprøving: Utvalget foreslår å lovfeste at domstolen; med unntaket som allerede gjelder for oppreisningskrav i visse tilfeller, kun kan prøve gyldigheten av nemndas vedtak. Dette samsvarer med Rt-2009-170, og foranlediger ingen merknad. Til lovforslagets § 21 Ikrafttredelse og § 22 Overgangsregler: Utvalgets forslag, som innebærer at dagens ordning med at forhold som har skjedd i tiden fra 01.01.1975 til 30.06.2001, som reguleres av voldsofferforskriften, og at forhold som er skjedd senere, og som reguleres av voldsoffererstatningsloven, bringes til opphør og erstattes av en ny felles lov.

 

Overgangsbestemmelsen er formulert slik at den nye loven kommer til anvendelse «i alle tilfeller» der det etter lovens ikrafttredelse søkes om voldsskadeerstatning. En konsekvens av det vil være at dagens maksbeløp på 60 G; en øvre grense som kan fravikes i særlige tilfeller, også vil gjelde i «forskriftssakene», hvor beløpsgrensen idag er kr 150 000 eller kr 200 000 , avhengig av om forholdet inntraff fra før/etter 1994, og også i «lovsaker», hvor beløpsgrensen er 20 G for forhold inntruffet frem til 2008 og 40 G frem til i 2011.

Nemnda ser det som svært positivt at dagens to-sporete system med en forskrift og en lov bringes til opphør. 

 

Nemnda ser det imidlertid som problematisk, særlig i forhold til søkere som allerede har mottatt voldsofferstatning med gjeldende maksbeløp, at det i ettertid innføres en ordning som åpner for at personer som først søker etter at den nye loven har trådt i kraft, skal kunne oppnå betydelig større erstatningsoppgjør fra staten. Det vil lett kunne oppleves som urettferdig, og det må påregnes et betydelig antall omgjøringsbegjæringer.

 

Utvalgets flertall (på side 144) uttaler riktignok at bestemmelsen ikke skal gis tilbakevirkning for allerede avgjorte saker, slik at i saker hvor det fremsettes tilleggssøknader, er det regelsettet som gjaldt på vedtakstidspunktet for den opprinnelige søknaden som skal avgjøre hvilken beløpsgrense som skal legges til grunn. Nemnda ser ikke bort fra at en slik forskjellsbehandling av voldsofre vil kunne bli gjort til gjenstand for domstolsprøving.

 

Nemnda anbefaler derfor at eksisterende maksbeløp, knyttet til gjeldende tidspunkter for når det straffbare forholdet fant sted, inkorporeres i den nye loven.

 

En konsekvens av ordlyden i overgangsbestemmelsen synes forøvrig å bli at den nye loven også vil omfatte forhold som har funnet sted før 01.01.1975, slik at det i prinsippet ikke blir noen grense tilbake i tid. Hvis utvalgets forslag til foreldelsesbestemmelse blir vedtatt, antas det å bli uten praktisk betydning da så gamle forhold vil være strafferettslig foreldet, basert på at foreldelsesreglene på handlingstidspunktet skal legges til grunn. Men hvis dagens bestemmelse om sivilrettslig foreldelse beholdes, ser nemnda ikke bort fra at det vil kunne dukke opp forhold fra før 1975, som idag vil være henvist til rettferdsvederlagsordningen, hvor maksimumsgrensen er kr 200 000.

 

 

Oslo 23. februar 2017

 

 

Harald Jølle              Marianne Jakobsen         Carl Gunnar Sandvold