Høringssvar fra Bergen kommune, Byrådsavdelingen for helse og omsorg
Bergen kommune er arbeidsgiver for over 500 avlastere og det har vært krevende å få gjennomført langvarig ferieavlastning på grunn av tidsbegrensningen i gjeldende forskrift. Forslaget til ny forskrift skaper større forutsigbarhet om hvordan langvarige avlastningsoppdrag skal reguleres for avlasterne som arbeidstakere.
Bergen kommune er fornøyd med at Arbeids – og sosialdepartementet fremlegger forslag om endring i forskrift om arbeidstid for avlastere, slik at det kan avtales avlastning i inntil en uke sammenhengende med avlastere. Bergen kommune er enig i at avlastning i inntil en uke sammenhengende vil dekke behovet for langvarig avlastning i de fleste tilfellene.
Bergen kommune har noen kommentarer til Arbeids – og sosialdepartementet sitt forslag om endring i forskrift om arbeidstid for avlastere § 12 og uttalelser i høringsnotat:
«Arbeidsgiver og arbeidstaker kan skriftlig avtale avlastning i en lengre sammenhengende periode enn det som følger av § 4 til 10 dersom avlastningen ikke er svært belastende.»
Bergen kommune antar at ordlyden «lengre sammenhengende periode» medfører at det kan gjennomføres lengre avlastningsperioder uavhengig av tidspunkt på året og ikke bare omfatter det som omtales som ferieavlastning på sommeren. Forskriften regulerer ikke hvor mange slike avlastningsperioder som kan avtales i løpet av et år. Bergen kommune ber om en avklaring på om det kan gjennomføres flere slike avlastningsperioder i løpet av et år forutsatt at øvrige vilkår er oppfylt.
Bergen kommune ber om en avklaring på om begrepet «skriftlig avtale» henviser til en individuell avtale tilsvarende arbeidsmiljøloven § 10-5 (1) eller at må inngås en særskilt arbeidsavtale etter arbeidsmiljøloven § 14-5.
Særlig om vilkåret «svært belastende»
I høringsnotatet uttaler departementet følgende om vilkåret «svært belastende»:
«For at en så lang avlastning skal tillates kan det for eksempel ikke være snakk om de mest krevende brukerne. ….
For slike lange avlastningsperioder dette forslaget er ment å åpne for, må avlastningen være av en slik art at avlasteren til en viss grad kan ivareta sine interesser og gjøremål uten at brukeren krever oppmerksomhet og tilsyn kontinuerlig. En typisk avlastningssituasjon vil etter departementets syn være at en avlaster eller et besøkshjem har brukeren hjemme hos seg mens de avvikler ferie, eller tar med seg brukeren på en feriereise uten at belastningen i særlig grad er større enn det den ville være om det var snakk om avlasterens eller besøkshjemmets eget barn. …..
I tillegg til inngangsvilkåret om at avlastningen ikke skal være særlig belastende foreslår departementet derfor at arbeidsgiver skal sikre at arbeidstakeren får tilstrekkelige muligheter for restitusjon og hvile i løpet av perioden.»
Høringsnotatet er i hovedsak skrevet ut i fra et arbeidstakerrettslig perspektiv og det er usikkert om vilkåret «svært belastende» er tilstrekkelig balansert opp mot de negative konsekvensene vilkåret skaper for målgruppen for langvarig ferieavlastning. Det er uklart om høringsnotatet er skrevet i fellesskap med aktuelle fagdepartement HOD og BLD og om de negative konsekvensene av vilkåret «svært belastende» er tilstrekkelig utredet av hensyn til personene og familiene som tilbys ferieavlastning etter helse – og omsorgstjenesteloven § 32 og barnevernloven § 4-4. Tilstrekkelig og nødvendig avlastning er svært viktig for tjenestemottakerne og deres familier. Bergen kommune er bekymret for at vilkåret «svært belastende» vil kunne innebære at foresatte til de svakeste og mest sårbare gruppene, som står i krevende omsorgssituasjoner, ikke får samme avlastningstilbud. De vil måtte tilbys et forkortet avlastningstilbud, flere avlastere må dele på langvarige oppdrag eller avlastning må foregå på institusjon.
Bergen kommune mener at dersom vilkåret «svært belastende» skal benyttes, så må terskelen i vilkåret klargjøres bedre enn uttalelsene i høringsnotatet som også omtaler begrepet som «særlig belastende». Hvilke konkrete og objektive kriterier som skal inngå i terskelvurderingen må reguleres i forskrift for å sikre rett terskel og likebehandling, og avklare hvem som er part i vurderingen «svært belastende».
Et avlastningsoppdrag kan utvikle seg til å bli mer krevende enn forutsatt, fordi det oppstår langt mer hjelpebehov eller utagering i løpet av døgnet. Bergen kommune ber om en avklaring på om det må foretas en løpende vurdering av avlastningsoppdrag for å avbryte avlastningsoppdraget hvis det på et tidspunkt må anses som «svært belastende». Dette vil være uheldig for tjenestemottakerne og deres familier og det er uklart om og hvordan ferieavlastningen kan videreføres.
Bergen kommune opplever at vilkåret «svært belastende» og uttalelsene i høringsnotatet kan fortolkes slik at avlastning for barn i barnevernet i realiteten kan innvilges for mer enn en uke - foreldre til barn som ikke krever kontinuerlig tilsyn kan tilbys avlastning i inntil en uke – og de «mest krevende» kun kan tilbys 56 timer sammenhengende ferieavlastning evt. institusjon. Vilkåret «svært belastende» bør derfor vurderes i forhold til likebehandlingsprinsippet i forvaltingen og i likestillings- og diskrimineringsloven.
Vilkåret «svært belastende» oppstiller vanskelige problemstillinger for Bergen kommune. Bergen kommune har ikke definert noen avlastningsoppdrag som «svært belastende» og vilkåret vil følgelig kreve en gjennomgang av dagens praksis av hvem som kan tilbys langvarig avlastning. Det oppstår også spørsmål om hvem som skal endelig avgjøre om det aktuelle avlastningsoppdrag vurderes som «svært belastende». Er det enheten som fatter vedtak om avlastning eller arbeidsgiver til avlaster. I Bergen kommune er det ulike enheter i kommunen som fatter vedtak om avlastning etter helse – og omsorgstjenesteloven i forhold til hvem som er arbeidsgiver for avlasterne. Avlaster vil kunne vurdere oppdraget som mindre belastende av relasjonelle hensyn for å sikre at avlastning kan gjennomføres videre. Bergen kommune ber om avklaring på om det er klagerett på beslutning om at et avlastningsoppdrag er «svært belastende» pga. de konsekvenser det får for avlastningstilbudet.
«Arbeidstakeren skal sikres tilstrekkelige muligheter for restitusjon og hvile i løpet av perioden».
I høringsnotatet uttaler departementet følgende om vilkåret:
«Kravet om at arbeidstaker skal sikres restitusjon og hvile innebærer et krav om veksling mellom aktive og passive perioder, inkludert perioder helt eller delvis uten at brukeren krever innsats fra avlasteren. I utgangspunktet må avlasteren kunne forvente normal døgnrytme og tilstrekkelig hvile og restitusjon underveis i perioden.»
Bergen kommune har ikke definert særskilt hvor stor andel av det enkelte avlastningsoppdraget som må anses som aktiv eller passiv periode i løpet av et døgn, herunder omfang av tidsperiode uten oppmerksomhet og tilsyn til bruker. Vilkåret vil følgelig kreve en gjennomgang av dagens praksis av hvem som kan tilbys langvarig avlastning og det er uklart hvordan kommunen skal følge opp vilkåret for sikre tilstrekkelig hvile under avlastningsoppdraget. Bergen kommune er bekymret for at vilkåret vil kunne innebære at foresatte til de svakeste og mest sårbare gruppene, som står i krevende omsorgssituasjoner, ikke får samme avlastningstilbud. De vil måtte tilbys et forkortet avlastningstilbud, flere avlastere må dele på langvarige oppdrag eller avlastning må foregå på institusjon. Dette vilkåret vil få særlig betydning for hvem som kan få ferieavlastning etter helse – og omsorgstjenesteloven § 3-2 i en langvarig periode.
«Arbeidstakeren kan ikke utføre annet arbeid i perioden avlastningen gjennomføres».
Forskriftens forslag forutsetter at avlaster utfører avlastningsoppdraget i sin egen fritid som kan være vanskelig for avlasteres med ordinært arbeid, fordi en langvarig avlastningsperiode forutsetter fritid opparbeidet ved fleksitid, permisjon eller ulønnet ferie. Bergen kommune tror dette vilkåret kan bidra til at færre personer ønsker å være ferieavlastere.
Noen av tjenenestemottakerne/ brukere deltar på dagaktiviteter på ukedagene i avlastningsperioden og da er avlaster på arbeid, slik at avlastningen gjennomføres resten av døgnet. Enkelte avlastere har fleksibel arbeidstid og kan avslutte arbeidsdagen hvis det oppstår behov for å gjenoppta avlastningen. En slik ordning fremstår ikke mulig etter foreslått regelverk. Bergen kommune ber om avklaring på muligheter for unntak fra dette vilkåret dersom bruker deltar på dagaktiviteter i perioden for ferieavlastning.
«Arbeidstakeren skal sikres en arbeidsfri periode etter at avlastningen er avsluttet.»
I gjeldende særavtale (SGS 1030) er det avklart at personer som arbeider som avlaster kan utføre ferieavlastning i den tariffavtalte femte ferieuken og ikke i den lovpålagte ferietiden etter ferieloven. Bergen kommune ber om en avklaring på om den «arbeidsfri periode» kan tas i den lovpålagte ferien etter ferieloven som kan gjennomføres etter perioden med ferieavlastning.
Bergen kommune mener det er uklart om hvordan den arbeidsfrie perioden skal defineres arbeidsrettslig. Skal den «arbeidsfrie perioden» etter forskriften tilsvare «arbeidsfri» i arbeidsmiljøloven § 10-8? Ordlyden skaper også uklarhet om det er avlaster eller arbeidsgiver(ne) som har den avgjørende beslutning på lengden på friperioden. Og hvem er rett arbeidsgiver i beslutningen når avlaster sin hovedarbeidsgiver ikke er Bergen kommune. I høringsnotatet uttaler departementet kun at: «KS og arbeidstakerorganisasjonene har inngått en avtale om gjennomføring av avlasterordninger, og hvordan dette skal avlønnes i kommunene etter at forskrift om arbeidstid for avlastere ble fastsatt. Tilsvarende avtale må også inngås for avlastning etter forslaget.» Bergen kommune vil også bemerke at det er vanskelig å følge opp dette vilkåret når avlaster sin hovedarbeidsgiver ikke er Bergen kommune.
Departementet foreslår at det ikke stilles konkrete krav til hvor lang denne friperioden skal være, men at det må ses hen til hvor belastende avlastningen har vært. Bergen kommune ønsker en konkretisering av omfanget av behovet for hvile både før og etter avlastningsperioden i forhold til arbeidsmiljølovens og forskriftens hviletidsbestemmelser. Er hviletid på minst 16 timer tilstrekkelig?
Bergen kommune er usikker på om dette vilkåret kan bidra til at færre personer ønsker å være ferieavlastere i sommerferien, dersom vilkåret skaper begrensninger for når sommerferie kan avvikles og når ordinært arbeid kan gjenopptas hos hovedarbeidsgiver. Dette vilkåret kan også gjøre det vanskeligere å rekruttere avlastere til oppdrag i vinterferie, påskeferie, høstferie og juleferie, dersom det må gjennomføres en lengre arbeidsfri periode i etterkant hos hovedarbeidsgiver.
«Avlastning kan ikke avtales for en lengre periode enn en uke»
Bergen kommune er enig i at avlastning i inntil en uke sammenhengende vil dekke behovet for langvarig avlastning i de fleste tilfellene. Avlastning utover en uke gis i noen tilfeller. Tilstrekkelig og nødvendig avlastning er svært viktig for de personene/familiene som tilbys ferieavlastning etter helse – og omsorgstjenesteloven § 3-2 og barnevernloven § 4-4. Det vil selvfølgelig være uheldig for tjenestemottaker hvis avlastning utover en uke ikke kan videreføres i samsvar med vedtak. I slike oppdrag må flere avlastere dele på langvarige oppdrag eller avlastning må foregå i institusjon hvis det er nødvendig med avlastning lengre enn en uke.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Avlastningsoppdrag som ikke lenger kan gjennomføres pga. vilkårene «svært belastende» og «tilstrekkelige muligheter for restitusjon og hvile i løpet perioden, fremmer ikke avlastning innenfor eget nettverk og kan føre til at ferieavlastningstilbudet må gjennomføres på institusjon (avlastningsboliger). Vilkårene medfører også at kommunen får behov for å ansette flere avlastere for å dele på oppdrag eller ansette flere for arbeid i institusjon, samt kan føre til behov for å bygge flere avlastningsboliger. I høringsnotatet fremkommer det ikke om departementet har vurdert de økonomiske konsekvensene vilkårene i forskriften skaper for kommunene.