Høringssvar fra Kari Anne Drangsland Senter for byøkologi. Ståle Holgersen post.doc. Knut Hidle førsteamanuensis institutt for geografi UiB. Marry-Anne Karlsen phd. sosialantropologi UiB

Det vises til høringsnotatet «Endringer i utlendingsloven. Innstramninger II». Basert på foreliggende forskning og kunnskap på feltet, vil vi gi noen generelle kommentarer til forslaget og peke på noen av tiltakene vi er bekymret for konsekvensene av og mener er særskilt kritikkverdige.

Det overordnede perspektivet i meldingen

Som angitt er formålet med høringsnotatet å fremme forslag til «en rekke tiltak for å stramme inn og gjøre det mindre attraktivt å søke asyl i Norge». Vi stiller spørsmålstegn ved at det på bakgrunn av kontrollhensyn blir foreslått en rekke tiltak som vil kunne få store negative konsekvenser på integreringsfeltet. Dette gjelder særlig tiltakene i punkt 7 «Endringer i reglene om familiegjenforening» og punkt 8 «Skjerpede krav for permanent oppholdstillatelse». Integreringspolitikk, utlendingslovgivning og grensekontroll er, og har alltid vært, tett sammenvevd. Likevel mener vi at høringsforslagene representerer en dreiing i integreringspolitikken, der en ensidig lar målsettinger om grensekontroll definere politikken på integrerings- og inkluderingsfeltet på en måte som vil hindre ønskede mål innen inkluderings- og integreringsarbeidet. Dette er både bekymringsfullt og kritikkverdig. Integreringspolitikken bør baseres på klare visjoner og mål for integreringsarbeidet, og på kunnskap og samordning av virkemidler innen feltet.

Skjerpede regler for permanent oppholdstillatelse og familiegjenforening

Vi er sterkt bekymret for at de skjerpede reglene for permanent oppholdstillatelse og familiegjenforening vil virke som barrierer for integrering og inkludering av de som skal bli værende i Norge. Departementet foreslår å kreve fulltidsjobb eller studier i fire år og øking av inntektskravet til lønnstrinn 24 (300 000 kroner), før en person kan søke om familiegjenforening. Da selve søknadsprosessen kan ta et år eller mer, vil forslaget i realiteten kunne innebærer mer enn fem års familiesplittelse. Vi stiller spørsmål til hvorvidt de økte kravene som er satt for retten til familiegjenforening er forenelig med artikkel 8; retten til familieliv, i Europakonvensjonen.

Som departementet skriver er «evnen til å beherske norsk er en av de viktigste forutsetningene for å kunne delta i utdanning og arbeid». Dette er vi enig i. Vi stiller oss imidlertid svært kritiske til departementets forslag om at muligheten til permanent opphold skal knyttes til kunnskaper i norsk og samfunnskunnskap, samtidig som forutsetningene for å lære vanskeliggjøres for svært mange ved at muligheten for familiegjenforening vanskeliggjøres. Forliggende forskning på feltet peker på at bekymring for egen familie i hjemlandet, og for mulighet for familiegjenforening, fremheves av lærere i voksenopplæringen og programrådgivere i introduksjonsprogrammet som en sentral barriere for læring (se eksempelvis Skutlaberg, Drangsland og Høgestøl 2014). Vi har nå ti års erfaringer med Introduksjonsloven og rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Ordningen evalueres vinteren 2016 av FAFO – en evaluering som blant annet skal inneholde en omfattende brukerkartlegging – og vi mener at departementet bør avvente erfaringene fra evalueringen før en omfattende politikkendring med mulige store konsekvenser for læring og måloppnåelse i introduksjonsprogram settes i gang.

Videre er vi særskilt bekymret for hvordan kravene som fremmes for permanent oppholdstillatelse og familiegjenforening vil slå ut for særskilte grupper som analfabeter og mennesker med psykiske og fysiske helseutfordringer. I dette ligger det også et kjønnsperspektiv, da kvinner ofte vil ha hatt mindre mulighet til skolegang og utdanning i landene de kommer fra. Slik forslagene nå foreligger vil de gjøre det særlig vanskelig for sårbare grupper, som allerede har flere utfordringer å hanskes med, å oppnå permanent oppholdstillatelse og bli gjenforent med sin familie. Vi ser ikke at dagens bestemmelser i Utlendingsforskriftens § 9.1 om sykepenger/uførepensjon bidrar til å minske denne bekymringen. I denne sammenhengen må også de som blir ventende lenge på bosetting i mottak nevnes - særlig i lys av at prognosene tilsier økt ventetid i mottak før bosetting. Vi vet at enkelte grupper mennesker blir ventende lengre i mottak enn andre. Dette gjelder særskilt enslige menn, familier med mange barn og mennesker med helseutfordringer. For disse (gitt alder) begynner retten og plikten til norskopplæring å løpe allerede i mottak. Samtidig vet vi lite om kvaliteten på opplæringen som gis før bosetting – et felt som nå er gjenstand for forskning i et pågående FoU-prosjekt (Drangsland, Karlsen og Dahle, kommer). Også for disse menneskene, som kommer seinere i gang med introduksjonsprogram og muligens også med et kvalitativt godt norskopplæringsløp, innebærer forslagene en ytterligere belastning.

Foreliggende kunnskap ti år etter innføringen av introduksjonsprogrammet viser at det er for mange tar lang tid å komme i fulltidsarbeid (jamfør kravet om «heltidsaktivitet» i utlendingsforskriften §9.1) og/eller å nå en inntekt tilsvarende det foreslåtte lønnstrinn 24 i statens lønnsregulativ. Det er en rekke årsaker til dette, hvorav en flere handler om innretningen av det norske arbeidsmarkedet, økt konkurranse om ufaglærte jobber og mangel på nettverk. For mange ufaglærte jobber, eksempelvis en stilling som ufaglært barnehageassistent i Oslo-skolen, vil det kreve mange års ansiennitet å nå lønnstrinn 24. Kravet om fulltidsjobb og en inntekt tilsvarende lønnstrinn 24 er urimelig, og vi er svært bekymret for hvilke virkninger det vil få for integreringen om mange mennesker blir boende over tid i Norge uten den form for stabilitet og tilknytning som permanent oppholdstillatelse kan gi og uten mulighet til å gjenforenes med familien sin. Den forespeilede økingen i underholdskravet vil i realiteten kunne gjøre det umulig for en rekke mennesker å gjenforenes med sin familie i overskuelig framtid – herunder også mennesker som er i full jobb. Vi mener også at det er urimelig at det legges til grunn et krav om heltidsaktivitet. Dette er også et krav som vil slå særskilt negativt ut for kvinner med store omsorgsoppgaver for barn.

Vi er også bekymret for at det legges opp til økt bruk av midlertidig oppholdstillatelse både for voksne og enslige mindreårige asylsøkere. Både norsk og internasjonal forskning har pekt på helsemessige utfordringer knyttet til utrygghet og liv på vent som følge av midlertidighet, så vel som samfunnsmessige utfordringer knyttet til at mennesker lever i landet over tid uten tilstrekkelig tilknytning.

Svekking av asylretten

I punkt 4.5 og 4.6 i høringsnotatet foreslår departementet å begrense visumfriheten for asylsøkere. Dette vil i realiteten innebære at forfulgte personers mulighet og rett til å søke om asyl i Norge begrenses. Personer som søker om visum ved en norsk utenriksstasjon vil i overveiende grad få avslag på søknaden dersom det foreligger grunn til å tro at søkeren har et beskyttelsesbehov. Videre avslås i stor grad søknader om besøksvisum for personer med nær familie i Norge, hvis søker kommer fra et land med flyktningeproblematikk. Muligheten til å få visum er således svært liten for en overveiende andel av mennesker med beskyttelsesbehov, og det er derfor svært problematisk at asylsøkerne, etter departementets forslag, vil kunne bli avvist på grensen fordi de mangler visum. Norge har et selvstendig ansvar for å vurdere hver søker på individuelt grunnlag, for så hindre bortvisning/retur i strid med Flyktningkonvensjonen artikkel 33. Vi ser ikke at Norge vil kunne ivareta dette ansvaret dersom departementets forslag blir gjeldende.

Svekket rettssikkerhet

1. Departementet vil vurdere om en anmodning om asyl er «grunnløs», og om asylsøkeren kommer fra et «nordisk land», skal foretas av en polititjenestemann. Per i dag vurderes dette av saksbehandlere i UDI. Den faglige kompetansen til saksbehandlerne i UDI og UNE, omfatter et bredt spekter av kompetanse og omfattende kunnskap om de ulike landene og regionene Norge mottar asylsøkere fra. En polititjenestemann har ikke tilsvarende kompetanse. Dersom en tjenestegjørende politibetjent skal ta stilling til om en asylsøker skal få sin sak behandlet av norske myndigheter eller avvises på stedet, vil det innebære at asylsøkeres rettsikkerhet blir sterkt svekket. Dette også fordi asylsøkeren ikke får redegjort for sitt beskyttelsesbehov eller får adgang til å påklage avgjørelsen.
2. Et annet moment som innebærer en svekkelse av asylsøkeres rettsikkerhet er reduksjonen av klagefristen fra tre til en uke. For mange vil dette bety at muligheten til å klage i realiteten bortfaller. Selv om den korte klagefristen skal gjelde for saker der UDI mener det er «åpenbart» at søkeren ikke fyller vilkårene for beskyttelse, viser saker som Advokatforeningen har bragt inn for domstolene viser at UDIs og UNEs vurderinger ikke alltid holder ved en rettslig prøving. Vi mener derfor at dagens klagefrist bør opprettholdes.
3. Utvidet adgang til å fengsle asylsøkere: Departementet foreslår at asylsøkere som «mest sannsynlig», ikke vil få sine søknader om beskyttelse realitetsbehandlet i Norge, gitt de nye retningslinjene, kan pågripes og fengsles i inntil en uke. Dette bidrar til en kriminalisering av menneskeretten til å søke asyl (art. 14 i Verdenserklæringen om menneskerettigheter) og er ikke en akseptabel praksis i en rettstat.  Vi viser videre til forslaget om å oppheve retten til fritt rettsråd for enslige mindreårige asylsøkere. Dette vil svekke rettsstillingen til de mest sårbare av asylsøkerne.