Høringssvar fra OsloMet-NOVA

Høringsuttalelse – forslag om endringer i forskrift om en verdig eldreomsorg-samboergaranti

Velferdsforskningsinstituttet NOVA ved OsloMet- storbyuniversitetet vil gi noen innspill til Stortingets beslutning om å lovfeste en rett for samboer eller ektefelle til å flytte med en omsorgstrengende eldre som tildeles sykehjemsplass, og regjeringens forslag som er sendt ut til høring om hvordan denne beslutningen skal inngå som en ny forskrift i verdighetsgarantien. NOVA oppfatter at det i høringsnotatet legges til grunn noen forutsetninger bak forslaget, som er lite utredet og som det foreligger lite forskningsbasert kunnskap om. NOVA foreslår at noen av disse forutsetningene utredes før det innføres en samboergaranti for å unngå uintenderte negative konsekvenser.

Vil endringer i forskrift om en verdig eldreomsorg ha økonomiske konsekvenser?

I høringsnotatet argumenteres det for at en lovfestet rett for samboer eller ektefelle til å følge med sykehjemsbeboeren inn på institusjon ikke vil føre til et behov for å tilføre vesentlig mere ressurser til kommunenes institusjonsomsorg til eldre. Det argumenteres blant annet for at det er få som vil benytte seg av denne retten, og at ektefelle/samboer som bor sammen med den tungt hjelpetrengende eldre som er lagt inn i sykehjem vil kunne avlaste personellet i institusjonen.

Argumentet om at forslaget kun vil gjelde noen få kan diskuteres. Vi har erfaring med at når det opprettes en rett til nye tilbud, og dette blir kjent i befolkningen, så benytter stadig flere seg av disse. At tilbudet skaper sin egen etterspørsel er et kjent begrep for velferdstjenesteforskere.

Vi har lite kunnskap om hvorvidt en samboer/ektefelle som flytter med en tungt hjelpetrengende eldre inn i sykehjemsplass vil være en ressurs i institusjonen. Vi vet heller ikke om samboeren/ektefellen som flytter med vil medføre økte oppgaver for personellet i sykehjem. Det er svært viktig å få undersøkt nærmere hvorvidt pårørende er en ressurs, eller om oppgavene vil øke for dem som jobber i institusjonen. Flere undersøkelser har dokumentert at mange sykehjem i norske kommuner sliter med for lav bemanning (har problemer med å rekruttere og beholde personell) og at ansatte opplever et stort arbeidspress/tidspress. Dette presset forventes å øke. Framskrivninger viser at det vil komme en kraftig vekst i etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester i årene som kommer, og at det kommer til å bli store utfordringer knyttet til å klare å bemanne eldreomsorgstjenestene. Utviklingen vil føre til at kommunene i økende grad må gjøre tøffe prioriteringer om hvilke eldre som skal tildeles plass i sykehjem. Det er en risiko for at innføringen av en lovfestet rett for ektefelle/samboer til å flytte med en sykehjemsbeboer inn i institusjonen kan føre til at eldre som virkelig trenger plassen på grunn av store helse- og omsorgsbehov blir fortrengt.

Det er flere pårørende som er en ressurs i sykehjem i dag, fordi de besøker eldre som bor i institusjonen, tar dem med ut på tur, kjøper (fine) klær til dem, og steller med dem på måter som personellet i sykehjem ikke har tid til, eller forutsetninger for å gjøre. Det er behov for en politikk som går ut på å legge til rette for at pårørende kan bidra enda mer i sykehjem enn tilfellet er i dag. Men det er grunn til å stille spørsmål ved om innføringen av samboergarantien er et egnet virkemiddel. Det er en fare for at helsetilstanden og overskuddet til friske eldre, eller med små og middels hjelpebehov, ikke vil være upåvirket av om de flytter med inn i sykehjemmet. Å flytte inn i sykehjemmet kan føre til et redusert funksjonsnivå fordi den som egentlig er frisk nok til å leve utenfor institusjon lett passiviseres i en institusjon. Vi vet at pasienter som kommer inn i helseinstitusjoner som sykehus og sykehjem kan bli passivisert og utvikle en slags hjelpeløshet. Det er derfor en fare for at skrøpelige eldre som flytter inn i sykehjem raskere kan utvikle en dårligere helse, enn om hun/han bor utenfor institusjon og har et mer aktivt liv. I stedet for at partneren blir en ressurs kan personellet oppleve å få økte oppgaver når de i tillegg må ta seg av pårørende, selv om de har mindre hjelpebehov enn den eldre som har blitt tildelt plass. Det har over flere tiår vært en helsepolitisk målsetting om at eldre skal bo så lenge som mulig i eget hjem, også fordi dette oppfattes som viktig i forhold til forebygging, og målsettingen om aktiv aldring.

Selv om det er få ektefeller/samboere som flytter med inn i sykehjem i dag, vet vi ikke hvorvidt det vil finne sted en økning i antallet om forskriften endres, og hvor stor gruppen, spesielt skrøpelige eldre som i dag klarer å bo hjemme med hjelp fra hjemmetjenestene, vil være som flytter inn i sykehjem, og om dette vil føre til en merbelastning for personellet. Hvor mye ekstra jobb personellet vil få avhenger sannsynligvis av helsetilstanden til ektefellen/samboeren som flytter med, og hvor krevende de vil oppføre seg.

Er dagens sykehjem bygget på en slik måte at det er plass til en ektefelle/samboer på samme rom?

Helt siden begynnelsen av 1990 tallet har det vært en sterk norm om å tilby eldre enerom i sykehjem. Kommunene har bygget om to- og flere-mannsrom til enerom. Kommunene har i liten grad tatt høyde for at noen ikke ønsker å bo alene, og at det også er uheldig at ektepar som trenger mye hjelp ikke får dele rom. Spesielt uheldig er det når begge har fått tildelt sykehjemsplass, men ikke får lov til å dele rom fordi de er for små. Det går an å kritisere denne utviklingen og si at nedbyggingen av to-manns rom har gått for langt. Det kan i dag være et behov for å bygge om noen ene- rom i sykehjem til to- mannsrom. Sentrale helsemyndigheter kan både bruke myke styringssignaler (i for eksempel stortingsmeldinger) og økonomiske virkemidler for å påvirke kommunene til å inkludere noen to-mannsrom når sykehjem bygges, og også gi økonomisk støtte til kommuner for å bygge om noen av ene- rommene i eksisterende sykehjem til to-mannsrom.

Å lovfeste en rett for friske ektefeller/samboere, eller ektefeller med små hjelpebehov, til å flytte med sykehjemsbeboere inn i institusjonen kan imidlertid føre til en for stor vekst i tomannsrom. Ombygging til flere to-mannsrom vil føre til at det blir færre plasser i sykehjem og dermed kunne føre til at tungt hjelpetrengende eldre blir fortrengt/ikke får plass. Forskning indikerer at terskelen for å få sykehjemsplass i dag er for høy. Ansatte både på kommunenes tildelingskontor og i helse- og omsorgstjenestene gir i undersøkelser uttrykk for at terskelen for å få sykehjemsplass for eldre som er tungt hjelpetrengende er for høy. Det er altså allerede i dag en knapphet på plasser.

Det hevdes i høringsbrevet at friske samboere/ektefeller som flytter med vil kreve lite utover kost. Det er sannsynligvis ikke tilfelle. Friske eldre/eller eldre med små hjelpebehov som flytter inn i sykehjem vil også trenge plass til å sove, dusje, få vasket klær, lage eller få mat og til å leve et liv. Med dagens utforming av sykehjem vil det kunne bli veldig trangt både for sykehjemsbeboeren, samboeren/ektefellen som bor der, og for de som jobber der. Hvordan løses det rent praktisk når sykehjemsbeboer og ektefelle/partner flytter sammen på et lite enkeltrom? Må ektefellen sove på en seng som de ansatte må slå sammen hver morgen for å få plass til å bla. gjøre morgen- og kveldsstell på den syke?

Om man innfører en lovfestet rett for samboere/ektefeller til å flytte med inn i sykehjem, uavhengig av egne hjelpebehov, vil det i forkant av lovendringen være et behov for å kartlegge og utrede hvorvidt kommunene/sykehjem kan tilby to- mannsrom, og beregne hvor mange enerom som må bygges om til dobbeltrom.

Etiske utfordringer

Høringsnotatet kan sies å ta for lett på spørsmålet om risikoen for at friske eller samboere/ektefeller med små hjelpebehov vil føle seg presset til å flytte med til sykehjemmet. Vi som forsker på familieomsorg til eldre finner at motiver for (hvor mye) omsorg som ytes er komplekst. En gruppe pårørende peker seg ut ved å oppleve et stort psykisk press fra den omsorgstrengende, og pårørende får også samvittighetsproblemer og klarer ikke å sette grenser, selv om omsorgsarbeidet har store negative konsekvenser for dem selv. Når tungt hjelpetrengende eldre tildeles sykehjemsplass er ofte ektefellle/samboer slitne, og får løftet en bør av sine skuldre. En lovfestet rett til å kunne flytte med den tungt hjelpetrengende partneren inn i sykehuset kan føre til økt press fra den syke ektefellen, som den pårørende slipper i dag. Forskriftsendringen kan også føre til samvittighetskvaler fordi den kan oppfattes som et signal fra myndighetene om hva en pårørende bør gjøre. I hvilken grad den pårørende ønsker, eller frivillig velger å flytte inn i sykehjemmet kan diskuteres. Om, og hvor mye kommunene bruker (kompetent personell) til å støtte den pårørende og forsikre seg om at hun/han opplever valget som frivillig, vil sannsynligvis variere. Og også kreve en ressursinnsats fra kommunene.

Behov for å undersøke og utrede spørsmål før en forskriftendring

NOVA anbefaler å undersøke og utrede spørsmål knyttet til ressurser, sykehjemmenes bygningsmessig utforming, og hvordan eldre stiller seg til å flytte med en ektefelle/samboer inn i sykehjem, før det innføres en samboergaranti.

Det er et behov for å utrede/undersøke hvordan kommunene vurderer en forskriftsendring. I hvilken grad opplever kommuneadministrasjonen sentralt, og tildelingsenhetene, at slik forskriftsendring kan føre til økt etterspørsel etter bemanning, og ressurser til å bygge om enerom til dobbeltrom i sykehjemmene? Det er også et behov for å undersøke hvorvidt kommunene bekymrer som for at en samboergaranti vil kunne føre til noen prioriteringsutfordringer - at det f.eks. er en risiko for at tungt pleietrengende eldre vil bli fortrengt, og ikke få sykehjemsplass,

Videre anbefaler NOVA å undersøke hvordan personellet som til daglig jobber i sykehjem vurderer en slik endring. Sentrale spørsmål som det er et behov for mer kunnskap om er hvorvidt personellet anser at ektefeller/samboere vil kunne avlaste dem, eller gi dem flere oppgaver, og hvorvidt det er plass til en ektefelle/partner slik sykehjemmet i dag bygningsmessig er utformet. Er det f.eks. plass på de rommene som i dag er i sykehjem til å utføre morgenstell, kveldstell osv. om det bor en til på rommet? Hvordan påvirkes fellesarealene om ektefelle/samboer flytter med?

Det er og behov for å gjennomføre undersøkelser blant ektefeller/samboere til sykehjemsbeboere, både for å få en oversikt over hvor mange som ønsker å flytte med, og som egentlig ikke vil flytte med, men som vil føle seg presset til å flytte med om det det innføres en slik lovendring. I tillegg er det viktig å kartlegge hva som kjennetegner de som vil flytte med, spesielt hvilke egne hjelpebehov disse har, for å få en oversikt over hvor stort omfanget kan tenkes å bli .

Tilslutt, høringsnotatet viser til at det i dag er kommuner som har innført samboergaranti, men at utformingen av disse varierer. Det er mulig å kartlegge og undersøke utforming, og erfaringer med samboergarantien som er innført i disse kommunene, før det innføres en rettighetsfesting på nasjonalt nivå. Et sentralt spørsmål er om kommunene har innført en rettighet uavhengig av ektefelle/samboers funksjonsnivå. Har friske ektefeller/samboere rett til å flytte med sykehjemsbeboeren inn i institusjonen? Det kan og være hensiktsmessig å sammenligne kommuner som har innført en ordning som gjelder gir alle ektefeller/samboere, uavhengig av funksjonsnivå, med kommuner som har som kriterie at ektefellen/samboeren også må ha omsorgsbehov på et visst (høyt) nivå.