Høringssvar fra Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, Samisk høgskole

Dato: 29.02.2020

Høringssvar til endringer i sameloven - konsultasjoner

Nasjonalt senter for samisk i opplæringa er positiv til at konsultasjonsplikten blir lovfestet og at den blir utvidet, blant annet til å gjelde kommuner og fylkeskommuner. Vi støtter også forslaget om at konsultasjonsreglene skal gjelde hele landet. Konsultasjonsordningen skal sikre at Sametinget og samene får ta del i beslutningsprosesser i saker som kan få betydning for dem. Det understrekes at retten til å bli konsultert er et sentralt element i gjennomføringen av selvbestemmelsesretten. Fra et slikt perspektiv er både proposisjonen og konsultasjonsveilederen noe mangelfulle i sin behandling av hva det skal konsulteres om, hvem som skal konsulteres og partenes kapasitet til å ivareta sin deltakelse som konsultasjonspart, på hvilket grunnlag konsultasjonene skal gjennomføres og formelle krav til konsultasjonene.

I følge artikkel 27 i Ilo-konvensjonen om urfolk og stammefolk i selvstendige stater skal urfolk sikres medbestemmelse i utforming av sine utdanningsprogrammer og utdanningstilbud. Spørsmålet om opprettelse/nedleggelse og organisering av opplæringstilbud i og på samisk er lite behandlet i både proposisjonen og veilederen. Riksrevisjonens rapport om samisk opplæring viser at det er svakheter i organisering og gjennomføring av opplæring i samisk, og at samiske elevers rettigheter til slik opplæring ikke er godt nok kjent utenfor samiske kjerneområder. Opplæring i og på samisk peker seg således ut som et viktig område for konsultasjoner, og burde få en mye større plass i veilederen. I veilederen nevnes det at lokale foreldrenettverk/foreldregrupper kan være konsultasjonspart når det skal opprettes opplæringstilbud i og på samisk. I mange området fins det ikke slike nettverk. Som det framgår av Riksrevisjonens rapport om samisk opplæring, er samiskopplæringa utenfor de samiske kjerneområdene spesielt sårbar, og ofte kan det være snakk om bare ett barn som får samiskopplæring på en skole. Nasjonalt senter for samisk i opplæringa har et nasjonalt ansvar for kvalitet i samiskopplæringa, og jobber med alle de tre samiske språkene som er definert som opplæringsspråk i Norge. Senteret har tett kontakt med praksisfeltet, fra barnehage til høyere utdanning, og kan bistå kommuner med rådgivning om organisering av samiskopplæringa. Det burde vurderes om Nasjonalt senter for samisk i opplæringa bør være konsultasjonspart i saker som gjelder samisk opplæring.

For kommuner og fylkeskommuner innebærer konsultasjonsplikten å involvere lokale samiske interesser på en slik måte at konsultasjonsplikten er oppfylt, blant annet ved at de samiske interessene blir involvert såpass tidlig at de har en reell mulighet til medvirkning. I veilederen kommer det fram at konsultasjonsplikten vil være oppfylt når det legges opp til en prosess hvor partene møtes med sikte på å komme til enighet, og der det foregår en reell dialog mellom partene. Utvalget foreslår at Sametinget, samiske rettighetshavere, andre samiske interesser knyttet til bruk av land og naturressurser, representanter for samiske allmennkulturelle interesser og representanter for samiske lokalsamfunn skal ha rett til å bli konsultert. Blant annet er reinbeitedistrikt oppgitt som eksempel på hvem som har rett til å bli konsultert. I konsultasjonsveilederen gis det også andre eksempler på lokale samiske interesser som kan bli konsultert, f.eks. bygdelag og samiske foreldrenettverk. Dette er frivillige organisasjoner, som ikke nødvendigvis har et apparat på plass til å kunne delta i konsultasjoner som likeverdig part. Det vil være forskjell på Sametinget som konsultasjonspart, og på reinbeitedistrikt, bygdelag og foreldrenettverk. Hvordan skal de kunne konsulteres med en viss form for rettssikkerhet? Har alle aktørene som skal høres, kapasitet og ressurser til å fungere som en likeverdig konsultasjonspart?

Vi viser til FNs erklæring om urfolksrettigheter artikkel 13, punkt 2, der det fremgår at statene skal treffe effektive tiltak for å sikre at urfolk selv kan forstå og bli forstått i politiske, rettslige og forvaltningsmessige prosesser. Vi viser også til artikkel 4 i Urfolkserklæringen, der det fremgår at urfolk har rett til finansiering av sine autonome funksjoner. Å være konsultasjonspart må sies å være en utøvelse av sin autonome funksjon. Retten til å bli konsultert er også mer enn retten til å bli hørt. I følge veilederen innebærer dette en reell dialog med utveksling av synspunkter og nødvendig informasjon. Dette innebærer også et ansvar for konsultasjonspartene, der de må være i stand til å formidle sine synspunkter og vurdere hva slags informasjon er viktig å fremsette. Dette skal gjøres gjennom ordninger som de ikke nødvendigvis er kjente med. Når det nå åpnes for konsultasjoner med aktører som driver på frivillig basis, så burde dette vært problematisert mer. Fra det offentlige stiller det jo saksbehandlere som jobber med dette daglig. Kan man forvente at reinbeitedistrikter og foreldrenettverk har kapasitet og og økonomi til denne oppgaven? Vi savner forslag til et apparat til støtte for disse organisasjonene i konsultasjonsprosesser. Dette burde vært tatt inn i kapitel 6 om hvem som skal konsulteres, og i kapittel 8 om økonomi. Har Sametinget kapasitet til å gi bistand til andre aktører som er konsultasjonsparter?

Hvordan og på hvilket grunnlag skal konsultasjoner gjennomføres er heller ikke belyst i tilstrekkelig grad. En god del av det som det skal konsulteres om, vil kreve et samisk kunnskapsgrunnlag, forskningsgrunnlag. Det krever en skolering for alle som jobber med konsultasjoner, også for de som jobber i statsapparatet. Det er ikke redegjort for hvilken forståelse som skal legges til grunn i konsultasjonene. Det fremgår kun at konsultasjonene skal gjøres i god tro, og med formål å oppnå enighet. Blant annet uttrykkes det at en forutsetning for reelle konsultasjoner er tidlig involvering, at partene utveksler informasjon og vurderinger, og at det ikke gjøres realitetsbeslutninger før konsultasjonene tar til. For at konsultasjonene skal oppfattes som reell dialog, må det være et minstemål at disse gjennomføres på formell måte. I konsultasjonsveilederen kommer det fram at man kan gjennomføre konsultasjonene på epost og telefon. Hvis man skal oppfylle kravet om reell dialog, der begge partene kan utveksle synspunkter og sette seg inn i nødvendige grunnlagsdokumenter, så er det vanskelig å se for seg at kommunikasjon via telefon og epost kan sikre dette. Det er også vanskelig å se for seg at man gjennom slik kommunikasjon kan ivareta et felles kunnskapsgrunnlag, språk, og representasjon. Formuleringer i konsultasjonsveilederen åpner for at enhver kommunikasjon kan sies å være konsultasjon. For å ivareta rettssikkerheten til konsultasjonsparter, bør saksgangen i konsultasjoner bli definert. Det er viktig at alle konsultasjonsparter blir tydelig informert om at de nå er parter i en konsultasjon. Derfor må konsultasjoner skilles tydelig fra høringer, samarbeidsavtaler og dialogmøter. Disse andre formene for medvirkning er tatt med i konsultasjonsveilederen, uten at det kommer klart fram at konsultasjoner er noe annet enn dette. Kommuner og fylkeskommuner må få en veileder som tydeliggjør på hvilken måte konsultasjoner skiller seg fra andre former for medvirkning. Potensielle konsultasjonsparter må også få veiledning om hva som forventes av dem som konsultasjonspart.

Vi savner også en redegjørelse av oppfølging av disse endringene. Det må settes i gang følgeforskning på hvordan konsultasjonene slår ut for samiske interesser. Det må dokumenteres hvem som blir konsultert, og i hvilke saker. Det må også dokumenteres hvordan konsultasjonene blir gjennomført, hvilket kunnskapsgrunnlag blir lagt til grunn og i hvor stor grad de samiske interessene faktisk blir hørt.