Høringssvar fra Avinor AS

Dato: 06.09.2020

Høring – gjennomføring av EUs inn- og utreisesystem (Entry/Exit System, EES) og fremreisesystem (European Travel Information and Authorization System, ETIAS)

Det vises til Justis- og beredskapsdepartementets (JD) høring om gjennomføring av EES og ETIAS. Avinor ønsker å gi noen overordnede kommentarer til høringen, knyttet til finansiering av de nye myndighetskravene.

Gjennom god dialog med Politidirektoratet og Grensepolitiet på Oslo lufthavn det siste halvannet året er Avinor godt kjent med planene om implementering av EES og ETIAS.

Vi registrerer med positiv interesse at grenseforordningen legger til rette for økt bruk av automatiserte systemer for grensepassering, og at dette også gjelder for EES. Videre at «medlemsstaten» må dekke kostnader som «..anskaffelse av utstyr i grensekontrollene og bemanning..»

«Gjennom nye artikler 8a, 8b og 8c i grenseforordningen legges det til rette for økt bruk av automatiserte systemer for grensepassering, også i relasjon til EES»

«Den sentrale og mest omfattende delen av inn- og utreisesystemet EES utvikles av eu-LISA og finansieres gjennom EUs indre sikkerhetsfond (ISF). Det vil også påløpe kostnader som må dekkes av medlemsstatene. Dette er blant annet tilpasninger og drift av nasjonale systemer, anskaffelse av utstyr i grensekontrollen og bemanning

Det som bekymrer Avinor er at ovennevnte «.. anskaffelse av utstyr til grensekontrollen og bemanning..» ikke er hensyntatt i planleggingen og finansieringsplanene til Justis- og beredskapsdepartementet. Dette til tross for at det med EES helt tydelig forventes lengere køer i grensekontrollene, som følge av lengere prosesseringstid for tredjelandspassasjerer på reise inn/ut av Schengen (igjen som følge av nye krav til opptak av biometri og elektronisk kontroll som erstatning for stempling i pass).

«Investeringskostnader for EES og ETIAS er anslått til ca. 300 mill. kroner i perioden 2019- 2023. Årlige varige økte driftskostnader for politiet og utlendingsforvaltningen, primært til bemanning og drift av IKT og utstyr, er anslått til om lag 90 mill. kroner. Kostnadsanslagene legger til grunn et alternativ for gjennomføring som innebærer et minimum av tiltak som må gjennomføres for å innfri kravene i forordningene. Bemanningsøkningen er i hovedsak knyttet til håndtering av kontroll på sjøgrensen samt til bemanning av nasjonal ETIAS-enhet som bl.a. skal behandle søknader om fremreisetillatelser, koordinere/samarbeide med andre nasjonale ETIAS-enheter og EUROPOL mv. Bemanningsøkning eller investering i løsninger for å redusere mulig økt kø og ventetid som følge av at grensekontroll vil ta lengre tid, inngår ikke i kostnadsestimatet. Det er forventet at ventetider i grensekontrollen bl.a. ved lufthavnene vil kunne øke dersom kontrollkapasiteten ikke økes for å kompensere for økt tidsbruk. Dette vil imidlertid variere med sesong, tid på døgnet, type fartøy og grenseovergangssted. I situasjoner med store samtidige flyankomster med høy andel tredjelandsborgere kan ventetidene derfor bli lengre, mens ved ankomster av mindre flyvinger med EU/EØS-borgere vil økningen bli mindre. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til konsekvensene økte kontrollkrav vil få for kø- og ventetider ved grenseovergangene

Avinor gjennomførte våren 2019 beregninger av forventet køtider ved grensekontrollene på Oslo lufthavn, ved implementering av EES. Utfallet viste en svært kritisk situasjon med timer lange køer i peak-situasjoner, med konsekvenser både for passasjerenes safety, den operative lufthavndriften og lufthavnens evne til å kunne håndtere flyselskapenes ønskede ruteutvikling på Oslo lufthavn.

Beregningene og bekymringene fra Avinor Oslo lufthavn ble kommunisert til POD og JD i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen i 2019, uten at disse hensynene ble innarbeidet i forberedelsesarbeidene til JD, jfr referansen til finansiering av minimumsalternativet.

Avinor Oslo lufthavn gjennomførte høsten 2019 mer nøyaktige beregninger, gjennom en simulering av trafikkavviklingen, basert på de da gjeldende trafikkprognoser (pr oktober 2019, noe lavere enn våren 2019). Simuleringene ga omtrentlig det samme bildet. Forventet køtid for tredjelandspassasjerer i trafikk-peaker var forventet å vokse til i størrelsesorden 2,5 timer for avreisende- og 4 timer for ankommende tredjelandspassasjerer, med mindre det ble igangsatt kø-reduserende tiltak i form av økt bemanning og bruk av selvbetjeningsutstyr i grensekontrollene. Dette vil selvsagt være en helt uakseptabel situasjon, både for passasjerene og for flyselskapene.

Simuleringene ble kommunisert og gjennomgått med POD primo 2020.

Situasjonen vil være tilsvarende ved andre lufthavner inkl økte ventetider og utfordringer med køarealer dersom det ikke legges opp til økt grad av automatisering/selvbetjening. Sammen med økte personell-ressurser er det de tiltakene som kan antas å gi signifikant effekt på kø.

Slik det fremgår av høringsdokumentet er kø-reduserende tiltak fortsatt ikke del av Justis- og beredskapsdepartementets planlegging og finansieringsrammer.

Høringsnotatet bekrefter at «De økonomiske og administrative konsekvenser ved implementering av de nye systemene vil bli vurdert i forbindelse med den ordinære budsjettprosessen.»

Juridiske vurderinger utført av POD våren 2020 bekrefter videre at politiet (JD/POD/Politiet) selv må finansiere egen bemanning og utstyr til grensekontroll og at dette må skje gjennom den ordinære budsjettprosessen.

Trafikknedtrekket som følge av covid19-pandemien bidrar til å kortsiktig (!) trekke ned bekymringen rundt oppstarten av EES, dersom februar 2022 fortsatt er aktuelt tidspunkt. Slik trafikkscenariene ser ut akkurat nå, vil implementering i februar 2022 ikke utgjøre en like stor utfordring som forventet høsten 2019, med hensyn til kø-situasjoner – forutsatt at grensepolitiet får benytte nødvendig bemanning innenfor tidligere kommuniserte rammer (basert på gjeldende bemanning i 2019).

For ordens skyld – det er stor usikkerhet knyttet til hvordan flytrafikken vil komme tilbake etter pandemien. Ovennevnte vurdering er basert på Avinors trafikkscenarioer akkurat nå, som har forutsetninger knyttet til tidspunktet for vaksine med etterfølgende trafikkvekst. Endrede forutsetninger kan gi store utslag!

Avinor deler bekymringen til NHO Luftfart (jfr deres kommentarer til høringsdokumentet av 19. august 2020), hva gjelder finansiering av kø-reduserende tiltak ved innføring av EES. Vi er bekymret for at dette vil bli tillagt Avinor for våre 16 lufthavner med Non-Schengen trafikk (Schengen-grense), hvor størrelsen på tiltak vil variere med størrelsen på lufthavnen og/men hvor det vil bli behov for vesentlig kapasitetsøkning på (spesielt) Oslo lufthavn, etter hvert som trafikken kommer tilbake etter den pågående pandemien.

I den krisen luftfartsbransjen er i, er det et umulig scenario at Avinor skal måtte bekoste bemanningsøkninger og anskaffelse av selvbetjeningsutstyr til politiet, selv om det eventuelt skulle vise seg juridisk mulig. Dette både (isolert sett) finansielt for Avinor, og fordi dette vil være kostnader som flyselskapene i neste omgang vil måtte belastes som følge av finansieringsmodellen av Avinors landsomfattende flyplassnett.

For sjø- og landegrenser er det politiet selv som finansierer alle tiltak ved implementeringen. Det er Avinors oppfatning at det må løses tilsvarende for medlemslandet Norge sine luft-grenser.

Det er avgjørende for luftfartsbransjen med en fortsatt «godt fungerende» grensekontroll ved norske lufthavner, når det nye regelverket trer i kraft. I dette ligger både en kvalitativ god kontroll (i tråd med regelverket) og at kontrollen er tidsmessig effektiv – og at ansvaret for at begge forhold ivaretas ved implementering av EES ligger hos ansvarlig myndighetsorgan, Justis- og beredskapsdepartementet.

Avinor etterspør informasjon om hvordan Justis- og beredskapsdepartementet ser for seg at kø-reduserende-/kapasitetsøkende tiltak skal finansieres, og ser frem til en fortsatt konstruktiv dialog om finansering av tiltak knyttet til implementeringen av EES og ETIAS. Det bør vurderes både nasjonal finansiering (jfr medlemslandenes ansvar) og finanseringsløsninger i EU (ISF/annet).

Avinor stiller gjerne til møte og konstruktiv dialog i denne anledning, gjerne sammen med vår eier Samferdselsdepartementet.

Med vennlig hilsen

Avinor AS

Tarald Johansen

Direktør Sikkerhet og beredskap

Kopi: Samferdselsdepartementet

NHO Luftfart