Høring – NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?

Høringssvar fra Antirasistisk Senter

Særdomstoler på nye områder?

Dato: 01.12.2017
Svartype: Med merknad

Vi takker for anledningen til å gi våre kommentarer, og vil innledningsvis uttrykke at vi er glade for at det er foretatt en grundig vurdering av reform av klageordningen i utlendingssaker.

Behovet for reform

Utgangspunktet framstår som nokså klart: Dagens norske ordning gir en lavere rettssikkerhetsstandard enn i både Sverige og Danmark, hvor både prinsipper om muntlighet og kontradiksjon står (vesentlig) sterkere. Vi opplever at også Graver-utvalget er tydelig på at den kritikken som har kommet mot Utlendingsnemnda gjennom mange år, bør medføre endringer. Vi hitsetter fra side 353:

"Utvalget mener at det kan styrke saksbehandlingen for UNE om man innfører endringer som kommer deler av kritikken i møte. For mange av de sakene UNE behandler vil det være bedre om saksbehandlingen legges mer opp i retning av en partsprosess. Etter utvalgets vurdering er det mulig å gjøre dette uten å omdanne UNE til en særdomstol. Gitt at man gjør slike endringer, mener utvalget at dette er en bedre løsning enn en særdomstolsløsning."

Vi ønsker innledningsvis å stadfeste at vi ikke anser at en reform av Utlendingsnemnda vil være tilstrekkelig. Vår vurdering er at de rettssikkerhetsmessige problemene knyttet til nemnda er så vidt grunnleggende og omfattende at det er behov for å erstatte det med et nytt organ som er tuftet på andre prinsipper.

Vi anser det eksempelvis ikke som tilstrekkelig å øke omfanget av muntlighet og kontradiksjon i behandlingen, selv om dette er viktig. I tillegg til å skjerpe kravene til kvalifikasjonene til de som deltar i behandlingen (ut fra dagens ordning: både nemndlederne og nemndmedlemmene), er det også behov for å gjøre noe med hvordan selve nemndmøtene gjennomføres. Vi skriver mer om dette nedenfor.

Forvaltningsdomstol

Vi anser at den modellen Graver-utvalget har foreslått for en forvaltningsdomstol, generelt er svært god, og vil sterkt støtte at det innføres en modell av denne typen. Både Graver-utvalget og det tidligere Mæland-utvalget er i så måte tydelige på at en domstolsmodell vil gi best rettssikkerhet.

Vi siterer Mæland-utvalget: "Domstolsbehandling anses som den beste sikring av rettssikkerhet og legitimitet. "

Tilsvarende fra Graver-utvalget: "Utlendingssaker kan være av fundamental betydning for dem de gjelder, og vedtak i utlendingens disfavør kan være inngripende. På bakgrunn av Norges forfatning, historie og ressurser, ligger det nær å forvente stor grad av rettssikkerhet knyttet til behandlingen av saker som er viktige for den enkeltes liv og velferd. Det ligger i vårt system at domstolene og domstolsprosessen er «det mest rettssikre» fellesskapet stiller til rådighet når rettslige posisjoner skal avklares eller straff ilegges."

Når Graver-utvalget likevel ikke anbefaler en domstolsmodell, skyldes det andre forhold enn hensynet til rettssikkerhet. Utvalget viser blant annet til at det store antallet saker eventuelt ville måtte medføre en annen prosess enn ved de ordinære domstolene.

Som også NOAS påpeker i sin høringsuttalelse, er det imidlertid ikke slik at alle saker trenger å undergis samme behandling innen en domstolsmodell. Det viktigste formålet må være å sikre et høyt rettssikkerhetsnivå i saker

1) hvor utfallet kan ha særlig stor betydning for den enkelte klager, og

2) hvor en domstols virkemidler er av særlig betydning for å oppnå en forsvarlig vurdering av saken.

Med 1) tenker vi spesielt på en del asylsaker, men også en del saker relatert eksempelvis til utvisning og tap av statsborgerskap, hvor vedtaket kan ha gjennomgripende betydning både for klager og for klagers familie. Generelt mener vi at disse sakene som den klare hovedregel bør behandles med den rettssikkerhet som gis av ordinære domstoler.

Samtidig er det klart at betydningen av en fullverdig domstolsbehandling vil være større i noen saker enn i andre. Forholdene i asylsaker varierer i så måte betraktelig i kompleksitet. Det kan eksempelvis være (vesentlig) mer komplekst å vurdere en asylsøknad fra en person som har flyktet fra et diktatur og hvor man skal avklare om det finnes en risiko for individuell forfølgelse ved en retur, enn en asylsøknad fra en person som har flyktet primært på grunn av generalisert fare.

Med 2) tenker vi eksempelvis på saker hvor vurderingen av troverdighet vil ha stor betydning, slik at forklaringer i person kan ha avgjørende betydning for rettssikkerheten; eller hvor det foreligger uklarhet eller usikkerhet omkring landinformasjonen, slik at en prosess med kontradiktorisk belysning av denne kan ha avgjørende betydning for rettssikkerheten. Vi understreker at vi her bare gir to eksempler; dette er ikke ment uttømmende.

Også muligheten en domstol gir for å rekruttere fagsterke jurister til ettertraktede dommerembeter, som Graver-utvalget peker på, mener vi bør tillegges vekt. Asylsaker kan være svært komplekse, og det bør opprettes en ordning som i størst mulig grad tiltrekker seg noen av de beste juristene. Dommeren (per i dag nemndlederen) som leder behandlingen av en sak, herunder møtene, har nødvendigvis betydelig innflytelse over hvilken rettssikkerhet den enkelte vil møte, og det bør generelt etterstrebes at disse personene innehar høy kompetanse.

Forvaltningsdomstoler er per i dag ikke en etablert del av det norske rettssystemet. Vi har vondt for å se at dette bør vektlegges. Hvis det er slik at en domstol generelt anses å gi en bedre behandling, er det ugunstig å holde fast ved en svakere modell fordi dette nær sagt er hva man er vant til. Et argument som dette kan brukes nær sagt evig for ikke å utvikle systemet til noe som fungerer bedre.

Hva gjelder politisk styring, vil vi påpeke at Stortinget nettopp har besluttet at regjeringen ikke lenger skal ha instruksjonsmyndighet over lovtolkning, skjønnsutøvelse mv. for Utlendingsnemnda. Vi har derfor vondt for å se at dette kan være et relevant hensyn framover. Tvert om har Stortinget gjennom sitt vedtak hegnet om klageorganets uavhengighet.

 

Reform av Utlendingsnemnda

Hvis veien framover i stedet blir en reform av det eksisterende klageorganet, er vi enige med NOAS i at det er av særlig betydning at utvalget legger opp til en betydelig større grad av muntlighet i nemndas saksbehandling enn tilfellet er i dag, jf. side 354: «Bestemmelsen vil kreve muntlighet i markert flere tilfeller enn det som praktiseres i dag.»

Vi deler imidlertid også NOAS’ bekymring for at forslaget til lovtekst er for uklart. Det er på det rene at formuleringen som her velges, vil være helt avgjørende for hvordan en slik reform vil fungere, og om den vil framstå som vellykket.

Utvalgets bruk av begrepet "vesentlig" gjenfinnes i dagens bestemmelse for eventuell avholdelse av nemndmøte, og er i så måte et begrep som vi vil mene har fungert (svært) dårlig. Dette begrepet har nokså åpenbart bidratt til at terskelen for avholdelse av nemdmøter har vært (svært) høyt. Vi kan heller ikke se at begrepet "hensiktsmessig", som utvalget foreslår, bidrar til å klargjøre dette noe. I alle hovedsak har vi vondt for å se at den formuleringen utvalget foreslår, vil gi den oppmykningen utvalget ønsker, og som vi mener det er et betydelig behov for.

Vi er også svært positive til forslaget om innføring av regler som forsterker forvaltningslovens kontradiksjonskrav i Utlendingsnemndas saksbehandling: "Etter utvalgets syn bør det gis en regel som forsterker dette kontradiksjonskravet for saksbehandlingen for UNE."

Så lenge Utlendingsnemnda har eksistert, har det vært en vanlig opplevelse for asylsøkere og deres representanter at begrunnelsen i vedtakene inneholder elementer som ikke har vært berørt tidligere, verken skriftlig eller under et eventuelt nemndmøte, herunder at hittil ukjente momenter blir avgjørende for saksutfallet. Dette er en uholdbar praksis som det er helt avgjørende å korrigere av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet.

 

Nærmere om topartsprosess

Som nevnt ovenfor anser vi at det også er (betydelige) svakheter i gjennomføringen av selve nemndmøtene som tilsier mer omfattende endringer enn Graver-utvalget anbefaler. Møtene med personlig fremmøte i Utlendingsnemnda kan per i dag delvis framstå som noe formløse, delvis framstå med en form som ofte ikke inngir til tillit.

Ikke minst varierer nemndas utspørringer av klagerne kraftig i kvalitet, og kan bli preget av en pågående nemndleder, passive nemndmedlemmer og en advokat med en tilbaketrukket rolle. Nemndleders rolle kan i praksis bli både som en statsadvokat på jakt etter usannhet og en fagdommer i én og samme person. Samtidig er advokatens rolle begrenset, og nokså uklar. I sum får man en prosess hvor nemndleren kan gi inntrykk av å ha bestemt seg på forhånd, og hvor klageren ikke opplever at advokaten virkelig har fått representere vedkommende.

Det kan for oss være liten tvil om at en topartsprosess ville gi en vesentlig ryddigere og klarere prosess, med tydeligere roller og også bedre forutsetninger for en avklaring av faktum. I tillegg til det vanlige argumentet om at en topartsprosess åpenbart gir bedre forutsetninger for kontradiksjon, ønsker vi derfor å understreke at den også på andre vis gir en bedre prosess.

En topartsprosess kan gjennomføres enten (fortrinnsvis) i en domstol eller i et forvaltningsorgan. Hvis man fra politisk hold velger ikke å gå inn for en særdomstol, vil vi derfor på det sterkeste gå inn for at det etableres en topartsprosess innenfor Utlendingsnemnda.


Vi takker igjen for muligheten til å gi våre kommentarer.