Høringssvar fra Den Norske Aktuarforening

Justis – og beredskapsdepartementet

Postboks 8005 Dep

0030 OSLO

Dato: 22.8.2019

Deres ref: Gunn Albertsen

Høring – NOU 2019: 4 Organisering av norsk naturskadeforsikring – Om Norsk Naturskadepool

Den Norske Aktuarforening viser til høringsbrev av 15.03.2019 om organisering av norsk naturskadeforsikring, og ønsker med dette å gi et svar til høringen.

Utredning NOU 2019:4 om organisering av norsk naturskadeforsikring foreslår en rekke endringer til dagens ordning for naturskadeforsikring, også kjent som Naturskadepoolen. Den Norske Aktuarforening vil i dette høringssvaret ikke gå inn på konkrete vurderinger av hvordan naturskadeforsikringen bør organiseres framover. Vi vil primært uttale oss om problemstillinger knyttet til fastsettelse av premie i den foreslåtte nye ordningen.

Den Norske Aktuarforening har ingen kommentarer til kapittel 1-4 i utredningen. Eventuelle kommentarer til sammendraget i kapittel 2 vil bli tatt under hovedkapitlene.

Kapittel 5: Eierskapet til naturskadekapitalen

Utvalget påpeker i kapittel 5 at tvisten om naturskadekapitalens eierskap og anvendelse kan føres tilbake til tre forhold: at den opprinnelige lovgivningen var stille i forhold til eierskapet av fond og overskudd; at naturskadefondet i 2008 ble definert som egenkapital, dette for å tilfredsstille kravene til en internasjonal regnskapsstandard; og at Finanstilsynet i 2016 fastslo at naturskadekapitalen tilhører selskapet, dette for bedre å kunne tilfredsstille kravene til en europeisk soliditetsstandard. Uten å ta stilling til eierskapsspørsmålet, vil Den Norske Aktuarforening bare påpeke viktigheten av at Finanstilsynet alltid vurderer de realøkonomiske konsekvenser når man tilpasser norske realiteter til utenlandsk regelverk.

Den Norske Aktuarforening har ingen kommentarer til kapittel 6-7 i utredningen.

Kapittel 8: Premiefastsettelse

Kapittel 8 omfatter premiefastsettelsen for den foreslåtte nye ordningen for naturskadeforsikring.

Avsnitt 8.2 og 8.3

I avsnitt 8.2 og 8.3 diskuterer utvalget hvem som skal foreslå premiefastsettelsen og hvilke kriterier som skal legges til grunn ved premiefastsettelsen. Den Norske Aktuarforening er enig med utvalget at det bør være styret i naturskadepoolen som er ansvarlige for premiefastsettelsen. Den Norske Aktuarforening er også enig med utvalget i at risikorett premie bør beregnes etter anerkjente aktuarielle metoder og prinsipper. Videre er Den Norske Aktuarforening enig i at det bør gjøres påslag på premieraten for naturskadepoolens administrasjonskostnader samt selskapene skadeoppgjørskostnader i forbindelse med oppgjør av naturskader, og at dette påslaget kan settes til en fast promillesats.

Den Norske Aktuarforening mener imidlertid at promillesatsen for administrasjonskostnader og skadeoppgjørskostnader bør være gjenstand for jevnlige analyser med mulighet for å endre satsen, da administrasjons- og skadeoppgjørskostnader kan endre seg over tid, spesielt med tanke på at organiseringen av naturskadepoolen er foreslått endret og at dette kan ha innvirkning på administrasjonskostnadene.

Den Norske Aktuarforening er også enig med utvalget i at det ikke er hensiktsmessig å forskriftsfeste at avkastningen på naturskadekapitalen skal anvendes som et premiereduserende tiltak, men at styret får muligheten til å vurdere om de vil anvende deler av den avsatte naturskadekapitalen som et premiereduserende tiltak som beskrevet i avsnitt 8.3.3.

Avsnitt 8.4

I avsnitt 8.4 diskuterer utvalget videre andre mulige påslag og fradrag i fastsettelsen av premien. I dette avsnittet blir følgende faktorer vurdert:

1. Selskapenes årlige administrative kostnader knyttet til ordningen

2. Selskapenes avkastning på differansen mellom premieinntekter og erstatningsutbetalinger (både i størrelse og tid)

3. Selskapets kapitalkostnader knyttet til den risikokapital de må stille til disposisjon for ordningen.

Disse tre faktorene blir så diskutert i avsnittene 8.4.2-8.4.4. I disse avsnittene blir det vist til tidligere analyser, spesielt rapporten datert 31. mars 2011 fra arbeidsgruppen som ble nedsatt av Finanstilsynet, som bl.a. analyserte selskapenes administrative kostnader for naturskadepoolen (punkt 1). For analyse av avkastningen (punkt 2) viser utvalget til opplysninger mottatt fra Finans Norge om hvordan premieinntekter og erstatningsutbetalinger fordeler seg over året for årgangene 2015-2017. For kapitalkostnader (punkt 3) blir det ikke vist til noen analyser, men diskutert i grove trekk hvordan kapitalbindingen vil arte seg både under overgangsordningen og når den foreslåtte ordningen blir permanent. I tillegg diskuterer utvalget samtidig avkastningen selskapene (som har naturskadekapital i dag) får på den eksisterende ordningen. Avslutningsvis konkluderer utvalget i avsnitt 8.4.4. om kapitalkostnadene: "Fremstillingen i dette punktet viser samlet at det er betydelig usikkerhet mht. hvilken restrisiko selskapene virkelig vil bære under den foreslåtte ordningen. Konklusjonen må uansett være at denne restrisikoen ikke er spesielt stor når den permanente ordningen trer i kraft."

Den Norske Aktuarforening er enig i at det er betydelig usikkerhet mht. hvilken risiko selskapene vil bære under den foreslåtte ordningen, men kan ikke være enig i konklusjonen om at "restrisikoen ikke er spesielt stor" før man har undersøkt dette nærmere. Den Norske Aktuarforening mener derfor at effekten av kapitalbinding for den nye ordningen, både i overgangsperioden men også når ordningen blir permanent, må utredes nærmere.

Under avsnitt 8.4.5 konkluderer utvalget på hvordan de tre faktorene som er vurdert i avsnitt 8.4 skal behandles i den nye ordningen. Utvalget starter med å påpeke at selskapene ikke blir godtgjort for disse faktorene i dagens ordning, men at avkastningen på naturkapitalen er ansett for å være en kompensasjon for administrasjon- og kapitalkostnader. Utvalget påpeker imidlertid at dette bare er gjeldende for selskaper som har naturskadekapital, mens selskaper uten, eller med veldig lite, naturskadekapital ikke får kompensasjon for administrasjons- eller kapitalkostnader. Utvalget påpeker deretter at det kan være vanskelig å fastsette hvordan disse faktorene skal inngå i premien. "Fremstillingen ovenfor viser at det for flere av faktorene oppstår problemer når det skal konkretiseres nærmere hvordan en bestemt faktor skal vektlegges ved premiefastsettelsen. Problemene knytter seg dels til hvordan naturskadekapital avsatt i selskapene skal hensyntas ved premiefastsettelsen, dels til hvordan faktorer som varierer over år og mellom selskaper kan gis en bestemt vekt ved premiefastsettelsen." Basert på dette konkluderer utvalget med at "det mest hensiktsmessige må være ikke å ta hensyn til de faktorer som er behandlet her i punkt 8.4 ved premiefastsettelsen. For selskaper med naturskadekapital kompenseres dette – som i dag – ved den avkastning de har på sin opparbeidede naturskadekapital. Selskaper som ikke har naturskadekapital vil ikke ha en tilsvarende fordel. De får imidlertid ikke kompensasjon i premien for disse forholdene i dag, og kommer slik sett ikke dårligere ut. Utvalget peker også på at disse selskapene gjennom utvalgets forslag får fordeler i overgangsperioden som selskaper med naturskadekapital ikke har."

Den Norske Aktuarforening mener det er riktig at selskapene bør kompenseres for de administrasjons- og kapitalkostnader de har knyttet til naturskadepoolen, fratrukket eventuelle finansinntekter. Når det gjelder kapitalkostnader så vil Den Norske Aktuarforening påpeke at det er markedspraksis og akseptert at reassurandørene får betalt for de kapitalkostnader disse har for å tegne reassuranse for naturskadepoolen. Vi vil derfor bemerke at det vil være naturlig at medlemmene av naturskadepoolen (selskapene) også blir kompensert for dette.

Den Norske Aktuarforening har videre forståelse for at det er vanskelig å fastsette premiefaktorer som tar hensyn til administrasjonskostnader, kapitalkostnader og finansinntekter og som vil bli akseptert av alle parter. At det eksisterer store forskjeller mellom selskapene i størrelsen på naturskadekapitalen sammenlignet med deres markedsandel for brannforsikring, gjør finansinntektene fordelt på enkeltselskaper varierer sterkt.

Den Norske Aktuarforeningen er imidlertid ikke enig i at disse komplikasjonene gjør at det er mest hensiktsmessig å ikke ta hensyn til disse faktorene i premiefastsettelsen. Utvalget viser til at selskapene vil bli kompensert gjennom finansinntektene på eksisterende naturskadekapital, og at selskaper som ikke har naturskadekapital ikke kommer dårligere ut enn i dag, og at de vil ha fordeler i overgangsperioden som selskaper med naturskadekapital ikke har. Den Norske Aktuarforening synes ikke en slik løsning vil være tilfredsstillende og vil i sakens anledning bemerke følgende:

• Uten å foreta en analyse av hva omfanget av de ulike faktorene er, har man ikke et grunnlag for å vurdere om den kompensasjonen selskapene får gjennom finansinntekter på naturskadekapitalen er riktig.

• En kompensasjon for administrasjons- og kapitalkostnader gjennom finansinntekter på eksisterende naturskadekapital vil videreføre en skjevhet fra dagens ordning som Den Norske Aktuarforening mener ikke er heldig, selv om selskaper uten naturskadekapital vil ha fordel av å kunne utligne tap mot den nye poolen i overgangsperioden. Hvor stor denne fordelen er, og i hvilken grad den kompenserer for ulempen ved å ikke ha naturskadekapital er ikke vurdert i utredningen.

• Når utvalget foreslår en ny ordning for norsk naturskadeforsikring er det Den Norske Aktuarforenings oppfattelse at denne ordningen bør søke å fastsette premien mest mulig riktig.

• Det er ikke vurdert hvordan videreføring av dagens ordning vil kompensere selskapene for administrasjons- og kapitalkostnader når overgangsperioden er over og den nye ordningen er permanent. Den Norske Aktuarforening bemerker at selskaper uten naturskadekapital i dag fortsatt vil være uten naturskadekapital (fra den gamle ordningen) når overgangsperioden er over, og at selskaper med naturskadekapital potensielt har fått denne redusert gjennom overgangsperioden. Det er derfor usikkert hva som vil være inntektsgrunnlaget for selskapene når overgangsperioden er over, og den fordelen selskapene uten naturskadekapital eventuelt hadde i overgangsperioden vil være borte når ordningen blir permanent.

I kapittel 4 (kritikk og evaluering) skriver utvalget avslutningsvis i sin vurdering "I lys av svakhetene ved innretningen av naturskadeforsikringsordningen som har blitt identifisert i tidligere evalueringer og gjennom utvalgets arbeid, er det etter flertallets vurdering nødvendig å gjøre endringer i organiseringen av ordningen med sikte på en mer transparent ordning som er robust over tid."

Den Norske Aktuarforening kan ikke se at dette kriteriet blir oppfylt ved å se bort fra elementene i avsnitt 8.4, og ved å videreføre en ordning for å kompensere selskapene som har fått kritikk for ikke å være transparent.

Den Norske Aktuarforening mener derfor at finansinntekter og administrasjons- og kapitalkostnader bør utredes nærmere, og at den nye ordningen basert på denne utredningen bør ta hensyn til disse elementene i premiefastsettelsen.

Når dette er sagt, vil vi også påpeke følgende: enkeltselskapenes administrasjons- og kapitalkostnader avhenger av mange faktorer. Naturskadeordningen er både en pålagt forsikringsforpliktelse som forårsaker administrasjons- og kapitalkostnad, og samtidig en risikoavlastning som reduserer kapitalkostnaden. For det enkelte selskap bestemmes balansen mellom disse elementer av selskapets risikoprofil, selskapets markedsandel og selskapets akkumulerte naturskadekapital. Et forsøk på å skape individuell «rettferdighet» vil raskt støte mot en annen begrensning, som er prinsippet om enhetlig premie for naturskadeforsikring. En eventuell kompensasjon for finansinntekt, administrasjons- og kapitalkostnad bør derfor holdes så enkel og transparent som mulig for ikke å gi anstøt til nye konflikter.

Avsnitt 8.5

I avsnitt 8.5 diskuterer utvalget andre faktorer som kan påvirke premiefastsettelsen. I avsnitt 8.5.1 diskuteres det hvordan ordningen skal ta høyde for fremtidig økende risiko for naturskader på grunn av klimaendringer. Utvalget konkluderer med at det vil være "vanskelig å tenke seg et fastsatt tillegg i premieraten for å ta hensyn til muligheten for økte naturskader som følge av klimaendringer" og at "den beste måte å ta hensyn til fremtidig økende risiko for naturskader i premiefastsettelsen er å fremholde i forskriften at dette er en faktor som uttrykkelig skal vurderes ved den årlige premiefastsettelsen." Den Norske Aktuarforening er enig i denne tilnærmingen.

Videre diskuterer utvalget stabilitet i premiefastsettelsen over tid under avsnitt 8.5.2 samt å sikre tilstrekkelig størrelse og stabilitet i poolens naturskadekapital over tid i avsnitt 8.5.3. I avsnitt 8.5.2 uttrykker utvalget at "en faktor i premiefastsettelsen bør være stabilitet over tid" og i 8.5.3 at det er "viktig at oppbyggingen av poolens naturskadekapital ikke medfører premieøkning, hvilket tilsier at oppbyggingen vil måtte tas over tid." På bakgrunn av dette konkluderer utvalget i avsnitt 8.5.3 med at det er tre forhold som styret må ta hensyn til ved premiefastsettelsen. Disse er:

1. Forventede risikoøkninger som klimaendringer

2. Stabilitet i premiefastsettelsen

3. Tilstrekkelig størrelse og stabilitet i poolens naturskadekapital

Videre konkluderer utvalget med at tillegget som tår hensyn til disse forholdene normalt ikke bør overstige 0,01 promille.

Den Norske Aktuarforening mener at de tre forholdene utvalget tar opp er relevante og viktige for premiefastsettelsen. Spesielt vil det være vanskelig å balansere behovet for stabilitet i premiefastsettelsen og behovet for å opparbeide en tilstrekkelig størrelse på naturskadekapitalen i oppstartsfasen for den nye ordningen.

Den Norske Aktuarforening er enig i at det kan være behov for å fastsette en grense for "normalt" tillegg, men mener at grunnlaget for hva denne grensen bør være bør utredes nærmere. I følge informasjon fra Finans Norge var brannforsikringssummen som utgjør grunnlaget for beregning av premien for naturskadepoolen 19 577 mrd. kroner pr. 01.07.2018. Hvis det fulle grensen på 0,01 promille blir tatt i bruk, vil dette bety en "ekstra" premie ut over forventede erstatninger og kostnader på 196 mill. kroner årlig, før man tar hensyn til finansinntekter og økning i forsikringssum. De første årene kan en regne med at et forventet bidrag til det nye fondet på rundt 200 mill. kroner årlig, hvis den fulle rammen på 0,01 promille blir benyttet. Hvis alle år går som forventet vil det likevel ta mange år før fondet har nådd det målsatte nivået på 4 mrd. kroner.

Den Norske Aktuarforening bemerker videre at finansinntektene forventes å være marginale de første årene så lenge det nye fondet er lite, mens det målsatte nivået for naturskadekapitalen bør øke proporsjonalt med forsikringssummen.

Kapittel 9: Utligning, avregning og naturskadekapital

I avsnitt 9.2.3 viser utvalget til to simuleringer hvor mye naturskadekapitalen vil bygge seg opp over 10 år, som en konsekvens av den foreslåtte mekanismen om å trekke på eksisterende naturskadekapital i år med underskudd i den nye ordningen. Ut over dette har ikke utvalget gjort noen vurderinger av lengden på overgangsordningen. Gitt at disse beregningene gir et riktig bilde av forventede scenarioer, vil forventet tid for overgangsperioden reduseres til 10-15 år med den foreslåtte mekanismen.

Den Norske Aktuarforening har ikke gjennomført simuleringer eller beregninger for å komme fram til et bedre estimat for når man forventer å nå det målsatte nivået for den nye naturskadekapitalen, men vil anbefale at dette gjennomføres før man bestemmer nivået for hva en eventuelt "normalt" tillegg bør være.

Den Norske Aktuarforening vil også bemerke at det vil kunne ta både kortere og lengre tid å bygge opp naturskadekapitalen, avhengig av tilfeldige svingninger og om man treffer med nivået på naturskadepremien. Vi er enig med utvalget at premien fortrinnsvis bør være stabil. Samtidig vil vi påpeke at naturskadepremien kun utgjør en liten del av brannforsikrings¬premien. Styret i den nye naturskadepoolen bør gis anledning til å foreta premieendringer som er tilpasset det aktuelle risikobildet og fondets finansieringsbehov til enhver tid.

Den Norske Aktuarforening har ingen kommentarer til kapittel 10-12 i utredningen.

Kapittel 13: Økonomiske og administrative konsekvenser

I kapittel 13 diskuterer utvalget økonomiske konsekvenser av den nye ordningen. I denne diskusjonen går utvalget inn på om selskaper med og uten naturskadekapitel kommer bedre eller dårligere ut i overgangsperioden. Videre vurderer utvalget overordnet noen konsekvenser av den nye ordningen for Solvens II. Her påpekes det at naturskadekapitalen i poolen ikke vil kunne regnes som ansvarlig kapital, men at den vil ha en risikoreduserende effekt ved beregning av solvenskapitalkravet for naturkatastroferisiko. Ut over dette fremkommer det ikke noen utredning av hvilke konsekvensene den nye ordningen vil ha for solvensberegninger og solvenssituasjonen i selskapene.

Den Norske Aktuarforening mener disse forholdene bør utredes nærmere før en ny ordning eventuelt innføres.

Den Norske Aktuarforening vil også bemerke at regnskapsmessige konsekvenser av den nye ordningen ikke er utredet i NOUen. Det er for Den Norske Aktuarforening uklart hvordan den nye ordningen skal regnskapsføres hos selskapene, spesielt siden naturskadekapitalen ikke lenger vil være en del av selskapenes egenkapital. Spørsmål om naturskaderesultatet fortsatt skal føres over selskapenes driftsresultat og hvordan den nye naturskadekapitalen skal klassifiseres i balansen bør utredes nærmere, både for norsk og internasjonal regnskapsstandard. Som nevnt i kapittel 5 har Finanstilsynet tidligere endret regnskapsregelverket for å tilpasse naturskadepoolen til internasjonalt regelverk. Den foreslåtte ordningen vil føre til at det på nytt blir behov for å tilpasse regelverket både for regnskap og Solvens II, og Den Norske Aktuarforening vil påpeke viktigheten av at konsekvensene den foreslåtte ordningen vil ha på disse regelverkene blir utredet på en grundig måte.

I kapittel 6, om de forskjellige modellene, skriver utvalget om den foreslåtte modellen (modell 2) at "avkastningen på naturskadekapitalen vil tilfalle fondet, og ikke det enkelte selskap slik situasjonen er i dag." Den Norske Aktuarforening vil påpeke at dette vil ha konsekvenser for solvenskapitalkravene i selskapene ettersom selskapene er risikobærer og vil stå markedsrisiko for investeringene av naturskadekapitalen.

I hvilken grad selskapene vil ha råderett over investeringene og den markedsrisiko som disse medfører er noe uklart for Den Norske Aktuarforening, og vi anbefaler at konsekvensene av dette utredes.

Den Norske Aktuarforening har ingen kommentarer til kapittel 14-17 i utredningen.

Med vennlig hilsen

Den Norske Aktuarforening

Gunn Albertsen

Leder