Høringsuttalelse – NVEs forslag til en nasjonal ramme for vindkraft på land

Vi viser til brev av 1. april 2019, hvor det bes om innspill til NVEs forslag til en nasjonal ramme for vindkraft på land. Forslaget inneholder et samlet kunnskapsgrunnlag om virkninger av vindkraft på land, samt et kart som viser forslag til områder NVE mener er best egnet til videre utbygging av landbasert vindkraft. Olje- og energidepartementet ber om innspill til NVEs forslag til nasjonal ramme, og til om det bør fastsettes en nasjonal ramme for vindkraft i Norge. Vi vil i det følgende gi innspill til begge spørsmål med fokus på folkehelse og nabovirkninger.

Kunnskapsgrunnlag støy og helse

Kunnskapsgrunnlaget som er samlet er omfattende, og beskriver ulike mulige virkninger av vindkraftverk og videre kunnskapsbehov splittet opp i 21 temarapporter. Folkehelseinstituttet har bidratt til kunnskapsgrunnlaget for Nasjonal ramme for vindkraft ved å skrive avsnitt 4.4 om helsevirkninger av vindturbinstøy i rapporten om Nabovirkninger. NVE foreslår at kunnskapsgrunnlaget skal oppdateres med jevne mellomrom, når ny vesentlig kunnskap foreligger. Folkehelseinstituttet stiller seg positive til dette, og vil bidra med å holde avsnitt om støy og helsevirkninger oppdatert, i tråd med den forskningsbaserte kunnskapsutviklingen på feltet. Det er gått relativt kort tid siden avsnittet om støy og helse ble skrevet, men vi ser allerede nå et behov for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget om støy og helse. Dette først og fremst fordi vi ser at det er temaer vi ikke har behandlet særskilt som vekker en del frykt i befolkningen, og som det derfor er viktig at vi omtaler (virkninger av lavfrekvent lyd og infralyd). Bakgrunnen for at vi ikke gjorde dette i første omgang, er at hypoteser om særskilte helsevirkninger av lavfrekvent lyd og infralyd fra vindturbiner ikke er godt underbygget i forskningslitteraturen. I tillegg vil vi oppdatere temaene vi allerede har omtalt med forskning som er publisert imellomtiden.

For folkehelsen vil nærområdene for friluftsliv, som muliggjør jevnlig fysisk aktivitet og restitusjon, være vesentlige. Effekter på nærturområder og lokalt friluftsliv er en viktig nabovirkning som ikke dekkes i kunnskapsgrunnlaget til Nasjonal ramme for vindkraft. Miljødirektoratet har bidratt med en egen rapport om friluftsliv, men denne omhandler først og fremst virkninger på friluftslivet på overordnet, nasjonalt nivå. Hvorvidt bruk av naturområder til fysisk aktivitet øker eller minker på nasjonalt nivå som følge av vindkraftutbygging, fanger ikke opp endrede opplevelseskvaliteter og virkninger på det tradisjonelle friluftslivet, som godt kan være negative, slik Miljødirektoratet påpeker i rapporten. Slike nasjonale tall på bruksfrekvens fanger heller ikke opp betydning for folkehelsen lokalt. Uberørt natur kan være viktig for folkehelsen gjennom å gi muligheter for fysisk aktivitet, men uberørt natur er ikke en forutsetning for fysisk aktivitet som sådan i befolkningen, og især ikke for den type aktivitet man har funnet økt i områder som er utbygd til vindkraft; som sykling og jogging. Den unike kvaliteten ved naturområder for folkehelsen ligger i opplevelseskvalitetene og stressreduksjon, som også er vist ved fysiologiske målinger i eksperimentelle studier (se for eksempel Ulrich et al., 1991; Laumann, 2004). At opplevelseskvaliteter og stressreduksjon er en svært viktig grunn til å oppsøke naturområder, understrekes også av spørreundersøkelser Miljødirektoratet refererer til, hvor hele 90% av de spurte oppga at «det å oppleve naturens stillhet og fred» og «å komme ut i frisk natur, vekk fra støy og forurensning» var viktige grunner for å drive med friluftsliv (Friluftslivsrapporten, s. 9-10).

Miljødirektoratet nevner i rapporten om friluftsliv anbefalt støygrense for stille områder i utmark på Lden 40 dB, med henvisning til Forurensningsforskriften. Det er imidlertid også gitt egne anbefalinger for støy i ulike typer grøntområder i «Retningslinje for behandling av støy i arealplanleggingen, T-1442/2016», som er retningslinjen som legges til grunn ved etablering av vindkraftverk. Dette er ikke nevnt i kunnskapsgrunnlaget til Nasjonal ramme for vindkraft, og bør innlemmes. Vi henviser også til kapittel 2.6 Rekreasjonsområder – stille områder – grønn sone, s. 24-32 i veileder til retningslinjen, M128. I retningslinjen T-1442/2016 s. 7, kapittel 23 Rekreasjonsområder og stille områder, heter det: «Kommunen bør unngå å lokalisere nye støykilder slik at verdifulle rekreasjonsområder og stille områder forsvinner eller reduseres i omfang. Fravær av støy er en forutsetning for at frilufts- og rekreasjonsområder og kulturmiljøer skal ha full verdi.» Videre heter det: «Hvilke lydnivåer som oppleves som sjenerende, avhenger av hvilken type område man befinner seg i, og hvilken bruk av området som er ønskelig.» Det er på dette grunnlaget gitt ulike anbefalte støygrenser i ulike typer friområder, frilufts- og rekreasjonsområder og stille områder, se tabell 2, s. 8 i retningslinjen. For stille områder, nærfriluftsområder og bymarker utenfor by/tettsted er anbefalingen identisk med Forurensningsforskriftens definisjon av stille områder, som er lavere enn Lden 40 dB. Men i tillegg anføres det i retningslinjen at: «I større upåvirkede naturområder, som for eksempel nasjonalparker, naturområder i fjellet og kjerneområder i bymarker er all hørbar fremmed lyd i prinsippet uønsket.»

Kunnskapsbehov

Folkehelseinstituttet støtter Miljødirektoratet i at det er behov for mer kunnskap om hvordan etablering av vindkraftverk påvirker friluftslivet, både hva gjelder bruken av områdene og opplevelseskvaliteter. Begge deler kan ha betydning for folkehelsen. Vi støtter også forslag fremsatt av NVE i rapporten om nabovirkninger, om at det vil være verdifullt å studere støyutbredelse i typisk norsk terreng, og videre å søke se de ulike nabovirkningene i sammenheng, ved å undersøke alle nabovirkninger, inkludert virkninger for friluftslivet, ved eksisterende vindkraftverk i Norge.

Utpeking av områder best egnet for vindkraft i Norge

NVE beskriver i hovedrapporten (s. 2) sitt oppdrag fra OED slik: «I følge oppdragsbrevet og energimeldingen er formålet med nasjonal ramme å bidra til at de beste vindkraftlokalitetene blir valgt når det søkes om konsesjon. Rammen skal bidra til økt forutsigbarhet, en mer effektiv konsesjonsbehandling og demping av konflikt.» Etter overordnede analyser av økonomiske forhold, nettkapasitet, miljø- og samfunnsinteresser, har NVE utpekt 13 områder som «best egnet» for vindkraftutbygging i Norge. NVE presiserer at et annet skjønn og vektlegging av miljø- og samfunnsinteresser enn det de har lagt til grunn, ville kunne ført til en annen utpeking. NVE presiserer samtidig at deler av de utpekte områdene ikke er egnet til utbygging, samtidig som det vil være steder utenfor de utpekte områdene som er like godt egnet. Det vil være mulig å søke konsesjon utenfor de utpekte områdene, men disse søknadene vil ikke gis samme prioritet som søknader innenfor områdene. Videre sies det at kartgrunnlaget med de utpekte områdene også vil kunne gjøres til gjenstand for endringer dersom ny kunnskap, endret nettkapasitet etc tilsier det.

Forutsigbarhet kan være viktig ikke bare for utbyggere, men også for potensielle naboer til vindkraftverk. Det er imidlertid vanskelig å se at foreliggende utpeking kan gi ønsket forutsigbarhet. Vi er redd for at utpeking av områder med stor usikkerhet knyttet til faktisk fremtidig utbygging heller kan ha negative virkninger på befolkningen i de utpekte områdene, virkninger som starter allerede med utpekingen. For de som ikke ønsker vindkraft i sitt nærområde, kan innvirkning på livskvalitet og frykt for fremtiden allerede være en realitet, selv om det er uvisst om, når og konkret hvor i de utpekte områdene nye vindkraftverk vil bli etablert. At bekymringen blant mange er stor, opplever vi av henvendelser vi har fått de siste månedene, både fra privatpersoner og kommuneoverleger. Inntrykket er ikke at intensjonen om konfliktdemping så langt er oppnådd. I rapporten om nabovirkninger beskrives at internasjonal forskning viser at eiendomspriser påvirkes negativt av nærhet til vindkraftverk, og at man antar det samme gjelder i Norge. Vi har ikke empiri til å underbygge dette, men det er ikke usannsynlig at eiendomsprisene kan påvirkes allerede fra det øyeblikket områdene er utpekt som satsningsområder for vindkraft. Det sies i hovedrapporten at utpekingen av områder bygger på kunnskapsgrunnlaget, men samtidig at et annet skjønn eller vektlegging av miljø- og samfunnsinteresser enn hva NVE har lagt til grunn kunne ha ført til et annet resultat. For flere forhold, som blant annet konsekvenser for lokalt friluftsliv, sier NVE at det er hensyn som først kan vurderes i konsesjonsbehandlingen. Av beskrivelsen av metoden for utpeking følger egentlig at NVE har utpekt til dels egnede områder for vindkraft, men at det ikke er grunnlag for å si at det er de best egnede områdene, uten at en mer detaljert analyse er gjort som tar hensyn til alle lokale forhold. Søknader både innenfor og utenfor de utpekte områdene skal gjøres til gjenstand for mere detaljerte konsekvensutredninger og konsesjonsbehandling som tidligere. Vi er likevel bekymret for at forhåndsutpekingen av områder basert på et overordnet kunnskaps- og analyse-nivå, i praksis vil kunne bety at lokale forhold som ikke er forhåndsvurdert vil tillegges mindre vekt. Man kunne eventuelt beholde et eksklusjonskart som det NVE starter med, gjerne med tilleggsinformasjonen eksisterende og planlagte vindkraftverk, men en utpeking av egnede områder bør baseres på en grundigere vurdering av lokale forhold og nabovirkninger, inkludert virkninger for lokalt friluftsliv. Vi finner det imidlertid positivt at man har samlet overordnet kunnskap om virkninger av vindkraftverk, og anbefaler at dette videreføres.

Referanser

Laumann, K. (2004). Restorative and stress reducing effects of natural environments: Experiential, behavioural and cardiovascular indices. Doctoral dissertation, University of Bergen, Norway.

Ulrich, R. S., Simons, R. F., Losito, B. D., Fiorito, E., Miles, M. A. & Zelson, M. (1991). Stress recovery during exposure to natural and urban environments, Journal of Environmental Psychology, 11 (3): 201-230.