Høringssvar fra Sarpsborg kommune

Dato: 11.04.2019

Høringssvar til utkast til ny budsjett og regnskapsforskrift fra Sarpsborg kommune

Det har vært et omfattende arbeid med revidering av kommuneloven. Det er mange endringer i loven som vil gjelde for blant annet økonomibestemmelsene.

Sarpsborg kommune støtter departementets forslag om å erstatte tre av dagens forskrifter med en ny forskrift. Det gir en mer helhetlig tilnærming til reguleringen av det kommunale økonomiarbeidet. Den nye forskriften er bygget opp på en logisk måte, slik at det blir enklere å få oversikt over regelverket det kommunale økonomiarbeidet. Sarpsborg kommune slutter seg til at den nye forskriften gis virkning fra og med budsjett- og regnskapsåret 2020. Kommunen sin oppfatning er at departementet forslag til ny forskrift i det alt vesentlige gir en god og hensiktsmessig regulering av kommunenes økonomiarbeid innenfor de hjemler som følger av ny kommunelov.

Netto driftsresultat

I høringsnotatet er det vurdert om «årets driftsresultat etter netto avsetninger til bundne fond» burde innføres som et nytt resultatbegrep i økonomisk oversikt drift. Resultatbegrepet anbefales ikke innført. Det vises til at netto driftsresultat fortsatt skal være det sentrale regnskapsbegrepet, blant annet fordi dette best samsvarer med regnskapsprinsippene og over tid gir det beste uttrykket for utviklingen i kommunens økonomi. Forklaringer og eventuelle resultatbegrep hvor det korrigeres for ulike forhold bør gis i årsrapporten.

Sarpsborg kommune deler departementets vurdering at regnskapsteoretisk sett er netto driftsresultat det resultatbegrepet som best samsvarer med de grunnleggende kommunale regnskapsprinsippene. Netto driftsresultat bør fortsatt være et sentralt regnskapsbegrep. Størrelsen på netto resultatet påvirkes av forhold som i realiteten er rene tidsavgrensninger og som kommunen er pliktig til å ta hensyn til gjennom bundne driftsfondavsetninger, blant annet mer-/mindreforbruk av øremerkede tilskudd og mer- mindreforbruk på selvkosttjenester. Netto driftsresultat er dermed ikke et godt mål for resultatet av årets driftsaktivitet eller årets planlagte driftsaktivitet i budsjettsammenheng, som kommunen har til disposisjon eller må finne inndekning for. Et resultatbegrep som kan synliggjøre handlingsrommet kommunen har med årets driftsaktivitet på en mer entydig måte, vil gjøre kommuneregnskapet lettere forståelig og mer logisk for ikke regnskapskyndige brukere. «Årets driftsresultat etter netto avsetninger til bundne fond» vil være en resultatstørrelse som ivaretar dette. Denne resultatstørrelsen bør framkomme direkte av økonomisk oversikt drift i tillegg til netto driftsresultat. Sarpsborg kommune mener at denne resultatstørrelsen benevnes som «Netto driftsresultat til disposisjon» for å synliggjøre at dette er handlingsrommet årets driftsaktiviteter gir kommunestyret.

Mer- /mindreforbruk

Kommunelovutvalget foreslo enkelte nye regler for avslutningen av driftsregnskapet. Blant annet foreslo utvalget at et eventuelt mindreforbruk i driftsregnskapet skal dekkes inn mot en tilsvarende reduksjon i disposisjonsfondet, før regnskapet avsluttes. Utvalgets begrunnelse var at dette bidrar til at inndekning av merforbruk ikke skyves ut i tid, og til en forenkling i kommuneregnskapet. Forslaget innebærer at det i driftsregnskapet føres bruk av disposisjonsfond, så langt det er mulig å redusere opparbeidet merforbruk i driften, selv om det ikke er innarbeidet i budsjettet. Det samme vil til dels ligge til grunn ved avslutning av investeringsregnskapet. Et udekket beløp i investeringsregnskapet skal framføres, da det ikke skal gis mulighet til å benytte lånefinansiering der det er aktuelt, eller i mulighetene til å beholde egenkapital som er nødvendig for å finansiere investeringer som ikke kan lånefinansieres.

På samme måte skal det i driftsregnskapet føres avsetninger til disposisjonsfond dersom driftsregnskapet viser et mindreforbruk. Tilsvarende for investeringsregnskapet, skal udisponert beløp avsettes til ubundet investeringsfond.

Sarpsborg kommune støtter forslaget i ny budsjett- og regnskapsforskrift.

Det pekes på at det er uheldig at årets mer/mindreforbruk ikke vises i resultatoversikten. Det er viktig informasjon som bystyret bør se direkte i oppstillingen.

Lønn og sosiale utgifter

I forslaget til økonomisk oversikt er flere av dagens poster slått sammen. Det er forståelse for ønsket om å redusere antall poster i oppstillingen for å gjøre denne tilgjengelig. Det foreslås likevel at lønn og sosiale utgifter beholdes som separate poster i oppstillingen som i dag. Dette har for det første sammenheng med at fordelingen mellom lønn og sosiale utgifter ofte gir viktig tilleggsinformasjon når disse utgiftene sammenholdes med ressursinnsats. Sosiale utgifter varierer også ganske mye fra kommune til kommune, og en sammenslåing av lønn og sosiale utgifter vil gjøre det krevende å foreta sammenligninger mellom kommuner.

Tidsfrist for utarbeidelse av økonomisk oversikt drift i budsjettsammenheng

I den nye forskriften legges det opp til at også denne oversikten skal foreligge både i innstillingen til og vedtak om budsjett og økonomiplan, med den tilpasning at spesifikasjon av driftsutgiftene på hovedposter kan utsettes til etter budsjettvedtaket i kommunestyret. Etter dagens regler kan utarbeidelse av denne oversikten utsettes til i etterkant av budsjettvedtaket. Det er forståelse for ønsket om at denne oversikten utarbeides som del av budsjettdokumentasjonen, men ser samtidig at det da ikke lenger vil være mulig for enkelte kommuner å ha en nettoramme tilnærming i sitt budsjettarbeid på samme måte som i dag. Dette gjelder kommuner hvor kommunestyret vedtar netto budsjettrammer per område, men hvor fordeling av rammene på utgifts- og inntektsposter først skjer i etterkant av budsjettvedtaket. Disse kommunene vil med det nye forslaget tvinges inn i en mer rigid budsjettstruktur, der man reelt sett må velge en budsjettilnærming der budsjettet må utarbeides etter et nedenfra og opp prinsipp. Dette er både en unødvendig og uhensiktsmessig innskrenking av kommunestyrets valg av budsjettprosess. Sarpsborg kommune anbefaler derfor at dagens regler om utarbeidelse av økonomisk oversikt drift med frist 1. mars i budsjettåret videreføres i ny forskrift.

Sosiale utlån og næringsutlån

Forslaget til nye forskrifter innebærer at alle utlån skal bokføres i investeringsregnskapet, herunder sosiale utlån og næringsutlån som i dag føres i driftsregnskapet. I et regnskapsmessig perspektiv vurderes dette som en god og hensiktsmessig løsning som bidrar til at alle utlån samles og presenteres på en enhetlig måte i regnskapet.

Klassifisering og måling av eiendeler og gjeld i balansen.

Avskrivninger

Det foreslås at avskrivningstiden skal fastsettes konkret for den enkelte eiendel, dog begrenset oppad til maksimale avskrivingstider for ulike grupper eiendeler. Dette er en krevende tilnærming, men samtidig den som legger best til rette for planmessige avskrivninger over den enkelte eiendels forventede levetid. Dette må også tillegges vekt ettersom avskrivingenes størrelse også har stor innvirkning på kommunenes maksimale avdragstid på lånefinansierte investeringer. Sarpsborg kommune støtter forslaget. Høringsinstansene er bedt om å komme med innspill til de foreslåtte maksimale avskrivningstidene, som i stor grad bygger på dagens sjablonger med noen justeringer. Sarpsborg kommune ser, som departementet, ikke grunner til å gjøre store endringer her, og har ikke forslag til avvikende maksimale avskrivningstider.

Dekomponering

Forskriften åpner for at kommunene kan velge å dele opp større varige driftsmidler i større komponenter, der de enkelte komponentene balanseføres og avskrives hver for seg ut fra levetiden til den enkelte komponent. Sarpsborg kommune slutter seg til dette forslaget da det både legger til rette for riktigere avskrivninger i regnskapet og forenkling av praktiseringen av skillet mellom vedlikehold og drift. Begrensningen i forskriften om at gjennomsnittlig avskrivningstid for en dekomponert eiendel ikke kan overstige den maksimale avskrivningstiden for tilsvarende ikke dekomponerte eiendel vurderes som hensiktsmessig og rimelig.

Noter

Utgangspunktet for noteopplysninger til regnskapet bør være at det skal gis opplysninger om forhold som er vesentlige for vurderingen av den økonomiske utviklingen og stillingen til kommunen, og som ikke framgår av årsregnskapet for øvrig. Videre kan ulike behov, eksempelvis fra statlige myndigheter, eller av hensyn til ensartethet i de kommunale regnskapene, tilsi at det forskriftsfestes at man er pliktig til å gi opplysninger i note uavhengig av om opplysningene er vesentlige for bedømming av den enkelte kommunes økonomiske utvikling og stilling. Sarpsborg kommune deler her departementets vurdering av at slike obligatoriske opplysninger bør framgå av forskrift og ikke utvikles på annen måte.

Sarpsborg kommune vil anbefale at rekkefølgen i § 5-11 i forskriften justeres slik at første og andre ledd bytter plass, og justeres slik:

I noter til årsregnskapet skal det gis opplysninger om forhold som ikke framgår av årsregnskapet for øvrig og er vesentlige for vurderingen av den økonomiske stillingen og utviklingen. Det skal likevel alltid i noter til regnskapet gis opplysninger om forhold som nevnt i § 5-12 dersom opplysningene er aktuelle.

Når det gjelder reguleringen av faste noteopplysninger i § 5-12 mener Sarpsborg kommune at departementet har foretatt gode avgrensninger av hvilke forhold som alltid antas å være aktuelle, og derfor bør framgå gjennom noteopplysninger.

Noteopplysningene bør være tilstrekkelig detaljerte for å gi brukere av regnskapet ytterligere informasjon for å kunne bedømme regnskapet, men samtidig ikke være mer detaljerte enn nødvendig.

Følgende kommenteres nærmere:

f) Utlån.

Det bør vurderes om opplysninger om utlån per låntaker kan knyttes til et vesentlighetsprinsipp. Utlån som ikke faller innenfor et slikt vesentlighetsprinsipp bør kunne angis samlet, på linje med det som gjelder for privatpersoner (husholdninger).

Sarpsborg kommune vil i tilknytning til noteopplysningene også gi uttrykk for at det deles departementets vurdering av årsregnskapet og årsberetningen er separate dokumenter som skal kunne leses og forstås hver for seg. Dette omfatter også at overordnete forklaringer til den økonomiske situasjonen slik den fremgår av årsregnskapet skal gis i årsberetningen og ikke i note til

regnskapet. Noteopplysningene avgrenses dermed til utfyllende informasjon om innholdet i regnskapsposter.