Høringssvar fra Etnedal kommune, Sør-Aurdal kommune, Nord-Aurdal kommune, Vestre Slidre kommune, Øystre Slidre kommune, Vang kommune

Dato: 12.04.2019

Høringsuttalelse til ny budsjett- og regnskapsforskrift

Vi viser til høringsbrev 18/5561 fra KMD av 19.12.2018 og gir med dette følgende uttalelse.

Innledningsvis vil vi gi uttrykk for at den nye forskriften har mange gode endringer. Vi fremhever først de vesntlige endringene vi mener er viktige, mens vi lenger ned tar opp vesentlige forhold vi ønsker at KMD ser nærmere på før endelig forskrift fastsettes:

Følgende punkter oppfatter vi som positive endringer:

  1. Bra at forskrift om årsbudsjett og regnskap innarbeides i en forskrift.

  2. § 3-4, 3.ledd – bra at det åpnes for dekomponering som avskrives hver for seg. Dette gir riktigere avskrivninger og minste tillatte avdrag på lån.

  3. §§ 5-4 og 5-5, bra at direkte bruk av driftsfond i investeringsregnskapet ikke videreføres, men må føres via driftsregnskapet.

Vi anmoder KMD om å vurdere om følgende punkter bør endres:

Vi savner et notekrav som krever en spesifikasjon av netto driftsresultat, der bundne bruk og avsetninger til bundne fond må spesifiseres for å komme frem til et resultat av kommunens ordinære drift.

Vi savner en nærmere presisering ifht forståelsen i Ny kommunelov § 14-6, 3.ledd bokstav c), «Alle kjente utgifter og inntekter i året skal tas med i årsregnskapet»… jf. Prop. 46L side 210 om regnskapsføring av flerårlige tilskudd til andre. Her er det presisert at flerårlige tilskudd utgiftsføres etter hvert som tilskuddene overføres til mottaker. Vi forstår denne uttalelsen når kommunen er med på å gi et flerårlig tilskudd til f.eks. en prosjektstilling i interkommunalt samarbeid eller et årlig tilskudd på kr 500.000 i en fem års avtale (totalt kr 2,5 mill) til et skiløypelag for å kjøre opp nærmere definerte skiløyper til kommunens innbyggere og tilreisende. Men vi stiller spørsmål ved om lovgiver har ment at en kommune som vedtar å gi et investeringstilskudd til en stiftelse for å bygge f.eks. et kulturbygg med f.eks. kr 10 mill årlig fra byggestart og til byggingen er fullført over tre år (totalt kr 30 mill), ikke skal anses som en kjent utgift for kommunen i det året kommunestyret vedtar å gi tilskuddet på kr 30 mill og bokføre dette mot kortsiktig gjeld. Da vil kommunestyret som innvilger og pådrar kommunen en betalingsforpliktelse, hvis stiftelsen faktisk utfører byggingen, også måtte finansiere tilskuddet i det året betalingsforpliktelsen (dvs utgiften) er kjent jf. §14-6, 3.ledd bokstav c).

Side 9 pkt. 24 Utlån – sosiale utlån og utlån av næringsfond skal føres i investeringsregnskapet.

Utlån av sosiale lån og næringsfond finansieres av hhv driftsinnteker og budnet driftsfond (næringsfond). Ved å kreve at dette skal lånes ut via investeringsregnskapet, så må også mottatte avdrag på disse lånene regnskapsføres i investeringsregnskapet.

Dette mener vi er en uheldig endring, fordi tilbakebetalingene av disse utlånene da ikke kan tilbakeføres til opprinnelig finansieringskilde som var drifts (sosiale utlån) og bundet driftsfond (næringsfondet). Hvis kommunen f.eks. låner ut 1. mill fra næringsfondet (driftsfond), så må bruken inntektsføres i driftsregnskapet og som overføring til investeringsregnskapet, og midlene kan aldri tilbakeføres igjen til næringsfondet for nytt utlån men låses til investeringsformål (det kan egentlig ikke avsettes til bundet investeringsfond næring – fordi kommunen selv ikke kan opprette et budndet fond).

Vi mener dette vil medføre at sosiale utlån binder opp driftsmidler til investeringsformål hvis de tilbakebetales til kommunen, noe som ikke her hensikten med sosiale utlån og heller ikke med utlån av næringsfond. Dette vil kunne påvirke kommunens bruk av utlån som virkemiddel i stedet for direkte tilskudd, men midler som lånes ut vil uansett bli flyttet fra drift til investering som ikke bør være en hensikt.

Sosiale utlån og utlån av næringsfond kan ikke lånefinansieres. Hvis disse utlånene skal føres i investeringsregnskapet, må dette finansieres ved overføring fra driftsregnskapet jf. forslag til forskrift årsregnskap § 5-4 og § 5-5. Hvis driftsregnskapet samtidig går med et merforbruk, og det ikke er ledige midler på frie driftsfond, så vil utlånene i investeringsregnskapet blir stående uten finansiering når de ikke kan lånefinansieres. Bruk av bundnet næringsfond og overføring til investeringsregnskapet kan unntas fra strykninger i driftsregnskapet, men sosiale utlån kan ikke strykes.

Vi mener det hadde vært riktigere å presisere i loven at alle transaksjoner med sosiale utlån og utlån fra bundet næringsfond (drift) skal føres i driftsregnskapet, og at tilbakebetalinger skal henføres tilbake til sitt opphav (f.eks. næringsfondet i drift).

§ 2-3 Forståelsen av begrepet «Påkostning».

Her defineres skille mellom vedlikehold og påkostning, med at «Utgifter til vesentlige og varige påkostninger regnes som utgifter til investeringer i anleggsmidler.

Begrepet påkostning er et uklart begrep. Påkostning kan dekkes av begrepet rehabilitering. Praksis i dag er at vesentlig og varige tiltak på varige driftsmidler klassifiseres som investering, selv om dette også vil være etterslep på vedlikehold. Dette er f.eks. helhetlig utskifting av alle vinder på sørveggen på en sykehjem, eller legging av ny taksstein på hele sykehjemmet med utskifting av takrenner mv.

§ 2-6 Maks låneopptak i regnskapsåret

Bestemmelsen definerer hva som kan inntektsføres som bruk av lån, og at bruk av lån ikke kan være høyere enn det som er fastsatt i investeringsbudsjettet og ikke høyere enn utgifter som kan lånefinansieres, samt at den delen som ikke er bruk skal bokføres på «memoriakonto ubrukte lån».

Bestemmelsen sier imidlertid ikke noe om hvor mye nye låneopptak en kommune kan ta opp i kredittinstitusjon. KMD har presisert at investeringsregnskapet er et årsbudsjett, og at vedtatte utgifter og lånefinansiering bare gjelder i inneværende regnskapsår. Dette medfører at ikke gjennomførte lånefinanserte investeringer må rebudsjetteres, med den konsekvens at utgiften og lånefinansieringen må rebudsjetters. Ubrukte lånemidler ved årets slutt må registreres på memoriakonto ubrukte lån, og disse må bruke påfølgende år til budsjettert bruk av lån.

Hvis man ikke stiller krav ifht om kommunen kan låne opp rebudsjettert lånefinansiering flere ganger, så kan kommunen låne til samme investeringsutgift flere ganger ved rebudsjettering og bygge opp en høy memoriakonto ubrukte lån som styrker likviditeten og skaper tilsvarende økning i bankinnskudd. Dette kan også gi en negativ effekt ved at bankinnskuddene fra låneopptak kan gi anledning til kjøp av aksjer og andre verdipapirer, som i realiteten er lånefinansiert.

Dette kan vises i ved ett enkelt eksempel. Kommunen har i 2018 bare ett investeringsprosjekt, bygging av ny barnehage til kr 50 mill som er budsjettert lånefinansiert med kr 40 mill i 2018. Barnehagen blir ikke påbegynt i 2018. Lånet blir stående på memoriakonto ubrukte lån pr. 31.12.2018. Barnehagen rebudsjetteres på 2019 med 50 mill og lånefinansiering med kr 40 mill. Hvis kommunen da låner opp nye kr 40 mill i 2019 i en kredittinstitusjon, så har kommunen tatt opp kr 80 mill i lån til denne barnehagen. Hvis det ikke bygges i 2019 heller, så kan dette gjenta seg i 2020, med nytt låneopptak man har kommet opp i kr 120 mill på mem.konto ubrukte lån.

Vi mener at maksimalt låneopptak i kommunen er: Årets budsjetterte lånefinansiering fratrukket memoriakonto ubrukte lån 1.1. regnskapsåret. I eksempelet ovenfor blir maksimalt låneopptak i 2019 kr null, fordi budsjettert lånefinansiering er kr 40.mill til ny barnehage fratrukket mem.konto ubr.lånemidler 1.1.2019 på kr 40.mill blir kr null.

Vi anmoder om at denne forståelsen av maksimalt låneopptak tas inn i forskriften, selv om det strengt tatt følger av intensjonen med at investeringsregnskapet er et årsbudsjett og årsregnskap jf. kommuneloven.

§ 5-5 Øk.oversikt investering og linje 15 til 19 om utlån.

Vi ser ikke hensikten med spesifiseringen av videreutlån, herunder spesielt line nr. 17 og 19 på hhv Avdrag på lån til videreutlån og Netto utgifter videreutlån.

Dette fordi det i Ny kommunelov er presisert i beregningen av minste tillatte avdrag på lån at all langsiktig gjeld skal være med i beregningen av minste tillatte avdrag på lån, inkludert innlån til videreutlån, og man skal trekke fra anleggsfordringer på utlån, mem.konto ubrukte lån til videre utlån og bundet inv.fond avdrag på utlån. Ved denne beregningen er innlån til utlån iveratatt, noe det ikke var i tidligere kommunelov. Da er det fritt opp til den enkelte kommune hvilke lån kommunen bruker sine inntekter og innbetalinger til å nedbetale, og det er ikke nødvendig å spesifisere at det betales avdrag på et innlån for videre utlån jf. linje 17. Dette avdraget bør uansett bokføres på linje 5 Avdrag på lån.

§ 5-12 Noter

Bokstav a) Arbeidskapital, har vært et sentralt begrep i kommunalt regnskap i lang tid, men vi stiller spørsmål ved hvorfor dette skal videreføres med fortsatt notekrav.

Arbeidskapital i kommunalt regnskap, som er finansielt orientering, er ikke en interessant tallstørrelse som sier noe om kommunens driftsøkonomi. Dette fordi kommuner ikke har problemer med å skaffe langsiktig lånekapital, og det er lett å både øke og redusere arbeidskapitalen uten at det nødvendigvis er verken positivt eller negativt ifht driftsøkonomien i kommunen. Låner kommunen mer penger ett år enn kommunen bruker, så øker mem.konto ubrukte lånemidler og arbeidskapitalen øker, uten at dette nødvendigvis er positivt. Tilsvarende øker arbeidskapitalen ved salg av fast eiendom, og ved betaling av avdrag på lån reduseres arbeidskapitalen, som heller ikke er ensbetydende positivt eller negativt.

Vi foreslår derfor at notekravet til arbeidskapital tas ut som notekrav, da det etter vår vurdering ikke er en økonomisk interessant opplysning.

Vi foreslår heller at kommunen bør redegjøre for størrelsen på disposisjonsfondet i egen note, der størrelsen bør vurderes opp mot sum driftsinntekter og hvis noe av disp.fondet er tenkt å sikre refinansieringsrisiko på f.eks. sertifikatlån jf. § 8, 1.ledd i forskrift om kommuners finans og gjeldsforvaltning.

Bokstav B – Kapitalkontoen skal spesifiseres med bl.a. virkning av endring i regnskapsprinsipp. Endring i regnskapsprinsipp vil så langt vi ser aldri medføre en endring i kapitalkontoen, fordi endring i regnskapsprinsipp bokføres mot egen konto i balansen som heter «Prinsippendringer» jf. § 5-9 bokstav C og I Drift pkt 4 og II Investering pkt. 5.

Prinsippendringer er normalt bare transaksjoner som skulle ha blitt bokført i driftsregnskapet, men pga at det er en prinsippendring kan KMD bestemme at den skal føres direkte mot prinsippendring under drift.

Det er vanskelig å se for seg at prinsippendringer kan forekomme i investeringsregnskapet, det tror vi bare er i teorien, og slik sett trenger man ikke lenger å ha egen konto for dette under investering.

Men – En prinsippendring skal aldri føres mot kapitalkontoen og bør derfor aldri medføre en virkning på kapitalkontoen som prinsippendringer. Dette notekravet bør derfor tas ut.

Bokstav D – Note over anleggsmidler med anskaffelseskost, bokført verdi mv.

Det kan stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten til denne noten. Noten er adoptert fra regnskapsloven, og er for regnskapspliktige som fører kostnadsbaserte regnskap der avskrivninger på anleggsmidler har direkte kostnadseffekt på resultatregnskapet.

I kommunalt regnskap er anleggsmidler fullfinansiert på anskaffelsestidspunktet i et finansielt orienterte regnskap, og det er lånefinanseringen som i ettertid medfører utgifter ved avdrag på lån. Bokført verdi anleggsmidler er ikke en kostnad som skal belastes.

Noten av avdrag på lån og beregning av minste tillate avdag jf. bokstav i) og j) er vikitge for kommunalt regnskap, som ikke er viktig og ikke brukes som note etter regnskapsloven.

Vi foreslår derfor at noten over anleggsmidler begrenses til bokført verdi, avskrivningstid som benyttes og prinsippet for bruk av kortere avskrivningstid.

Bokstav D – dekomponerte driftsmidler skal opplyses særskilt

Endringen med at avskrivninger som hovedregel foretas over kortere tid enn maksimal avskrivningstid jf. forskriftsfastsatt avskrivningtid er viktig for å sikre at driftsmidler avskrives maksimalt over økonmisk levetid. Men å kreve at de dekomponerte driftsmidlene skal opplyses sæskilt ifht anskaffelseskost og avskrivningsperiode er vanskelig å se hensikten med.

Nytt notekrav

Investeringsbudsjettet er et årsbudsjett jf. kommuneloven § 46 nr. 5.

Ved flerårlige prosjekter, f.eks. bygging av nytt sykehjem, så vedtar kommunestyret total investeringsramme på kr 300 mill i år null, og i investeringsbudsjettet for år 1 budsjetteres f.eks kr 100 mill. De påfølgende år budsjetteres forventet utgift det enkelte år frem til bygget er fullført, og over flere år vil sum budsjetterte utgifter avvike fra kr 300 mill.

Vi mener det bør være et notekrav til regnskapsskjema 2B, på flerårlige investeringsbudsjett, at det lages en oppstilling som pr. investeringsprosjekt/-ramme viser:

  • Opprinnelig vedtatt investeringsramme/-budsjett

  • Justert investeringsramme

  • Regnskapsførte investeringsutgifter pr. 31.12

  • Rest budsjettramme ifht vedtatt ramme.

Fagernes 14.03.2019

Økonomilederforum i Valdres

Etnedal kommune, Sør-Aurdal kommune, Nord-Aurdal kommune, Vestre Slidre kommune, Øystre Slidre kommune og Vang kommune.