Høringssvar fra Revisorforeningen

Dato: 05.04.2019

Ny budsjett- og regnskapsforskrift – høring

Vi viser til høringsbrev av 19. desember 2018.

Forslaget til forskrift er basert på den vedtatte kommuneloven av 2018. Vi foreslo flere endringer under høringen av lovforslaget for å tilpasse den bedre til brukernes behov. I og med at disse ikke ble fremmet og vedtatt, begrenser det muligheten til å hensynta de samme behovene i forslaget til forskrift.

Innenfor de rammer loven gir, bidrar forslaget til forskrift til en klargjøring og bedring av flere forhold i regnskapsrapporteringen. Forslaget kunne gått lenger i klargjøring og forbedringer. Vi tar opp en del slike forhold nedenfor.

Vi støtter forslaget om å samle reglene om budsjett og regnskap i én felles forskrift.

Kapittel 2. Skillet mellom drift og investering

Det foreslås en del klargjøringer av skillet mellom drift og investering. Vi mener det er positivt. Det er imidlertid fortsatt et komplisert skille, men vi tror det ikke er hensiktsmessig å forsøke å skulle avklare alle situasjoner. Vi mener prinsipielt at det ikke burde være et skille mellom drift og investering slik som etter statlige og andre regnskapsregler.

Kapittel 3. Klassifisering og måling

Vi støtter de mindre justeringer som foreslås for måling av omløpsmidler.

Vi støtter også prinsippet om at avskrivningstiden bør vurderes konkret for den enkelte eiendel. Kommunens adgang til å velge avskrivningstider som gjenspeiler bruken av anleggsmiddelet begrenses imidlertid ved at det fortsatt settes maksimalt antall år for grupper av anleggsmidler.

Vi foreslår derfor at begrensningene med maksimalt antall år tas bort. Kommunene har like godt grunnlag for å sette avskrivningstid for varige driftsmidler som regnskapspliktige etter regnskapsloven. Stortinget har ikke tallfestet maksimal avskrivningstid etter regnskapsloven.

Revisor vil vurdere om avskrivningene i rådmannens forslag til regnskap er i tråd med den utnyttbare levetiden. Dersom avskrivningsperioden er i strid med dette, er det et brudd revisor vil ta opp skriftlig og ta med i revisjonsberetningen. Det skulle derfor være uproblematisk at kommunene selv fastsetter den utnyttbare levetiden for anleggsmidler og at det ikke begrenses i forskriften.

Vi støtter også at det åpnes for dekomponering av driftsmidler. Dekomponeringen vil gi nyttig informasjon til brukerne av regnskapet. Forskriften burde gått enda litt lenger ved å kreve at dekomponering skal skje med mindre virkningen av dekomponering er så lite vesentlig at det derfor kan utelates. Innføringen av en adgang, eventuelt plikt, til dekomponering bør føre til at de foreslåtte maksimale avskrivningstidene utvides. Når de deler av et bygg som har kortere levetid enn selve bygget skilles ut for avskrivning, kan normalt avskrivningstiden for bygget økes.

Vi savner en drøftelse av regnskapsføring av tilskudd. Netto driftsresultat forstyrres ofte av inntektsføringer av tilskudd som brukes i en annen regnskapsperiode. Tilskuddet inntektsføres når det mottas, men utgiftene til å gjennomføre det tilskuddet dekker, kan komme i senere år. Motsatt effekt får vi når utgiftene oppstår og gir redusert netto driftsresultat. Den manglende sammenstilling av inntekt og utgifter gir dårlig regnskapsinformasjon. Vi foreslår at forskriften regulerer dette for å sikre at inntekt og utgifter periodiseres til samme år.

Kapittel 4. Årsavslutningen

Strykningsreglene og reglene om bruk og avsetning til fond er ikke lett tilgjengelige for brukerne inkludert medlemmer av kommunestyre og kontrollutvalg. Måten dette presenteres på i regnskapet gjøre det heller ikke lettere tilgjengelig. Det er dog gjort enkelte forbedringer i forslaget til forskrift.

Spørsmålet om strykninger, plikt til dekning av merforbruket og regnskapsføringen av bruk av fond til dekning av merforbruket, må drøftes mer inngående enn det som er gjort i forslaget til forskrift og det utvalget har gjort.

Kapittel 5. Oppstillinger og opplysninger i økonomiplanen, årsbudsjettet og årsregnskapet

Forslagene til endringer i oppstillingsplanene er i hovedsak positive. Også når det gjelder oppstillinger er det et stort behov for forbedringer for å imøtekomme brukernes behov. Dagens regnskapsoppstillinger er i hovedsak for å oppfylle kontrollbehovet og er nyttige for ressurspersoner i kommunene. For øvrige brukere er det stort rom for forbedringer. Her kan også kommunene på egen hånd gjøre egne forbedringer uten at forskriften nødvendigvis må endres.

Etter forslaget til § 5-3 «kan» det foretas oppdeling av poster. Vi mener dette bør endres til at når kommunes forhold tilsier det, så skal ytterligere oppdeling skje.

Vi mener at forslaget til § 5-6 burde gå lenger slik at det for langsiktig gjeld bør opplyses om avdragsstruktur, rente og eventuelle andre særlige forhold. Opplysningskravet må ses sammen med forslaget til noteopplysning i § 5-12 i) og j).

Vi er usikre på hvordan man etter forslaget skal vise årets mer-/mindreforbruk. Vi synes det er positivt med mer fokus på driftsresultatet, men det kan også oppfattes som uheldig om årets mer-/mindreforbruk ikke vises i resultatoversikten.

Kapittel 7. Oversendelse av økonomiplanen mv. til departementet

Tidfesting av når årsregnskapet skal fastsettes reguleres i kommuneloven § 14-6 sjette ledd. Frist for oversendelse til departementet er regulert i utkastet til forskrift. Det ville bedre brukervennligheten om kravet i kapittel 7 også henviste til lovens § 14-6 sjette ledd.

Relatert til denne bestemmelsen mener vi departementet bør vurdere om det skal etableres et sentralt regnskapsregister for kommunale regnskaper. Regnskapsloven har regler for innsending til Regnskapsregisteret og statlige virksomheter skal publisere sine regnskaper på regjeringen.no. Et slikt register vil lette tilgangen til regnskapene for brukerne.

Kapittel 8. Kommunale og fylkeskommunale foretak

Det foreslås i § 8-1 å begrense adgangen for kommunale foretak til å avlegge årsregnskap etter regnskapsloven. Vi kan ikke se at det foreligger noen reell drøfting av denne begrensningen og heller ikke argumenter for å gjøre dette. Vi er forundret over forslaget og anmoder sterkt om dette ikke gjennomføres..

Vi mener tvert imot at man burde gå motsatt vei. Det regjeringsoppnevnte Hjelmengutvalgets rapport fra 2018 som følger opp kritikk fra ESA, peker på utfordringer knyttet til forskjeller i regnskapsprinsipper mellom offentlige og private aktører. I påvente av politisk oppfølging av denne rapporten virker det merkelig å foreslå en begrensning i kommunale foretaks adgang til å følge regnskapsloven.

Vi kan heller ikke se at det er drøftet i særlig utstrekning at kommunale foretak som følger regnskapsloven skal kunne utelates fra et konsolidert regnskap. Vi mener en slik utelatelse bør være begrenset til særlige tilfeller hvor konsolidering ikke rent praktisk kan gjennomføres. Det er noen utfordringer med å konsolidere et kommunalt foretak i et konsernregnskap for en kommune, men det skaper ikke store problemer. Adgangen til å unnlate konsolidering av foretak hvor kommunen har kontroll, bør derfor være svært restriktiv.

Kapittel 10. Konsolidert årsregnskap

Innen de rammer kommuneloven gir, er vi i hovedsak positive til forskriftsutkastet. Som nevnt ovenfor ser vi ingen grunn til et generelt unntak for kommunale foretak som utarbeider regnskap etter regnskapsloven. Tvert imot mener vi forskriften burde peke på fordelene ved å inkludere all kommunalt kontrollert virksomhet uavhengig av hvordan virksomheten er organisert.

Kommunelovutvalgets drøftelser om konsernregnskap lider av at man ikke har drøftet behovet ut fra brukergruppenes behov. I en undersøkelse fra 2018 gjennomført i regi av KS’ FoU-program, har BDO og Agenda Kaupang AS foreslått at krav om konsernregnskap bør lovfestes. Forslaget fra utvalget om et samlet regnskap for kommunen som juridisk enhet er et skritt i riktig retning. FoU-rapporten tilsier imidlertid at man bør gå lenger. Vi mener kommunene bør oppfordres til å lage et komplett konsernregnskap.

Med vennlig hilsen

Den norske Revisorforening

Per Hanstad Kai Morten Hagen

Adm. Direktør Fagdirektør

Vedlegg