Høringssvar fra Jernbanedirektoratet

Dato: 26.09.2019

Høring av rapport fra ekspertutvalget som har vurdert teknologi og framtidens transportinfrastruktur

Jernbanedirektoratet viser til Samferdselsdepartementets brev av 28. juni 2019, der ekspertutvalgets rapport sendes på høring, med høringsfrist 1. oktober 2019. Jernbanedirektoratet benytter seg med dette av anledningen til å gi høringsuttalelse.

Innledningsvis viser vi til at ekspertutvalgets rapport peker på mange sentrale teknologiske utviklingstrekk og mulige konsekvenser for framtidens transportsystem som Jernbanedirektoratet mener er viktig å ta hensyn til i utviklingen av framtidens mobilitetsløsninger. Rapporten vil blant annet være nyttig i Jernbanedirektoratets arbeid med grunnlagsmateriale til Nasjonal transportplan 2022 – 2033.

Jernbanedirektoratet mener at jernbanen, i likhet med f.eks. T-banesystemet, også i framtiden vil spille en viktig rolle som svar på mobilitetsutfordringene. Toget tilbyr alternativ transport til bil, fly og buss på de lange reisene, mellom de største byene, og har en viktig funksjon for underveis­markedet – mellom storbyer og mindre byer, tettsteder og fritidsdestinasjoner. På noen av strekningene er toget også et viktig turistprodukt.

Jernbanen har naturgitte fortrinn sammenliknet med andre transportformer når det gjelder lavt energiforbruk på grunn av svært lav friksjon mellom stålhjul og stålskinner. Energieffektivitet er viktig uansett om energien kommer fra fornybare eller ikke-fornybare kilder. Videre er jernbanen arealeffektiv og arealstrukturerende og kan frakte passasjerer og gods raskere og med større kapasitet enn både dagens og det vi ser for oss som framtidens vegtransport. Jernbanen er dessuten et lukket system som representerer en god plattform for utvikling av nye teknologier som selvkjøring. Mange av jernbanens fortrinn vil derfor bestå også i framtiden.

Det pågår betydelig teknologiutvikling i jernbanesektoren for å styrke jernbanen som et framtidsrettet og kostnadseffektivt transportmiddel, for eksempel signalsystemet ERTMS, smart vedlikehold og sensorteknologi, utvikling av nullutslipps togmateriell, sømløse reiser gjennom smartere billettering og ruteplanlegging, bedre nettdekning i togene og nye planleggingsverktøy for utbygging. Konkurranseutsettingen kan også gi nye, innovative løsninger fra togoperatørene.

Direktoratets merknader er strukturert etter rapportens hovedkapitler og med hovedvekt på utvalgets anbefalinger:

1. Transportsystemet i dag – utfordringer og funksjon

Jernbanedirektoratet har ingen særskilte merknader til dette kapittelet.

2. De teknologiske rammene for framtidens transportsektor

Jernbanedirektoratet har merket seg at de teknologiske trendene som løftes fram av ekspertutvalget, i stor grad sammenfaller med de trendene som den tverretatlige NTP-arbeidsgruppen på teknologi har pekt på og som Jernbanedirektoratet stiller seg bak. Vi er derfor enig blant annet i anbefalingen fra utvalget om å arbeide videre med å utvikle og tilrettelegge for nullutslippsmobilitet. Jernbanens person- og godstransportarbeid har i lang tid i hovedsak vært elektrisk drevet og vi arbeider for at trafikk som i dag går med dieseldrift, skal over på nullutslippsløsninger. Ulike løsninger som kan være rimeligere enn full elektrifisering med kontaktledning, vurderes.

3. Teknologiutviklingens konsekvenser for den planlagte ressursbruken i Nasjonal transportplan

Utvalget viser til at elektrifisering og delingsmobilitet gir betydelig redusert miljøbelastning for blant annet vegtransport. Jernbanedirektoratet er enig i at klimagassutslippene og enkelte miljøbelastninger fra vegtrafikken vil reduseres, men viser til at de gjenværende ulempene ved vegtrafikk som støy, svevestøv, mikroplast fra bildekk og vegdekke, vegtrafikkens store areal- og energibehov, sammenliknet med jernbanens, samt dens bidrag til opplevd utrygghetsfølelse i byer, boligområder og på skoleveier burde ha kommet tydeligere fram. Jernbanens fortrinn på disse områdene vil bestå også i framtiden. Dette er faktorer som må tas med i vurderingen dersom gjeldende nullvekstmål skal revideres.

Minst mulig personbiltrafikk i byene er også viktig for effektiv logistikk for næringslivet blant annet i forbindelse med varelevering og annen nyttetrafikk.

I forbindelse med utvalgets anbefaling av stresstest av NTP-porteføljen, eksemplifisert med InterCity-utbyggingen på Østlandet, vises det til InterCity-prosjektets forståelse av at det er viktig at stasjoner befinner seg i bysentrum. Utvalget peker på at bildet kan bli annerledes dersom vi ser for oss en mer fleksibel og individuelt tilpasset kollektivtrafikk, eventuelt reduserte kostnader for taxi. Jernbanedirektoratet viser i den forbindelse til en utredning (TØI rapport 1626/2018) som konkluderer med at selv med slike nye teknologiske tilbringerløsninger vil det også i framtiden være viktig med sentral stasjonslokalisering for økt konkurransekraft for jernbanen versus privatbilen på reiser mellom byer i InterCity-systemet, inkludert reiser til og fra Oslo-området og for å oppnå bedre sammenknytting av InterCity-byene og for å bidra til regional utvikling. Vi viser også til at lokalisering av stasjoner utenfor byene vil generere mye lokal vegtrafikk for at de reisende skal kunne komme til og fra boliger, servicetilbud og arbeidsplasser. Ulempen med økt tilbringeravstand vil gjelde uavhengig av «fremtidens smarte, individtilpassede kollektivtrafikk, der bedre informasjon reduserer kundens ulempe ved å bytte transportmiddel». Det er heller ikke åpenbart at bedre informasjon reduserer bytteulempen vesentlig.

Fortsatt videreutvikling av sentrumsnære stasjoner er en viktig forutsetning for effektiv arealbruk og utløsning av fortettingspotensial og utvikling av gode og attraktive byer. Dette er en utvikling som legger til rette for mer kollektivtrafikk, sykkel og gange.

Utfordringen med sentrale jernbanestasjoner er kostnader ved utbygging. Slike løsninger må derfor søkes realisert rimeligere, for eksempel ved at eksisterende stasjonslokaliseringer opprettholdes og at kapasitetsøkende og reisetidsreduserende tiltak bygges mellom byene. Oppsummert mener Jernbanedirektoratet at hovedprinsippet om at stasjoner bør ligge sentrumsnært, står seg også i framtiden.

Utvalget viser i samme kapittel i rapporten til at moderne og komfortable nullutslippsekspressbusser kan være alternative konsepter til InterCity-utbyggingen. Jernbanedirektoratet viser til at det er store hastighets-, komfort- og kapasitetsforskjeller både mellom dagens tog og ekspressbusser og mellom framtidens tog og busser. Når InterCity-strekningene på Østfold-, Vestfold- og Dovrebanen er ferdig utbygget, vil det gi grunnlag for fire regiontog inn og ut av Oslo sentrum per rushtime. Når det for framtiden legges til grunn en toglengde i tråd med gjeldende KVU for Oslo-navet og konseptdokumentet for InterCity, samt toetasjestog, vil det bli 1 000 sitteplasser per tog, dvs. 4 000 sitteplasser i rushretning per time. Ved aksept av et moderat antall stående passasjerer for korte reiser fra Lillestrøm, Ski og Asker blir det totalt 6 000 plasser per time for hver av disse tre strekningene. Forutsatt denne trafikkmengden, vil dette i sum gi en transportkapasitet på 18 000 reisende inn eller ut av Oslo per time. Når det sammenliknes med komfortable ekspressbusser som trafikkerer motorveier, så forutsetter vi at busspassasjerene må sitte. For å håndtere den samme transportkapasiteten med buss, vil det være behov for 360 hhv. ankommende eller avgående ekspressbusser per time. Det blir vanskelig å finne areal og vegkapasitet i Oslo sentrum til en slik mengde ekspressbusser og for senere ytterligere vekst.

Dette regnestykket viser togets kapasitetsmessige fortrinn i markeder med stort passasjergrunnlag. I tillegg kommer at tog som regel vil være raskere enn buss. Som eksempel bruker dagens flybuss fra Oslo bussterminal ca. en time til Oslo lufthavn, Gardermoen, mens et tog fra Oslo S bruker 19 til 23 minutter.

På side 63 og 64 i ekspertgruppens rapport knyttes godsoverføring opp mot effekten på kapasiteten i vegnettet. Ekspertutvalget poengterer at de lengste kjøretøyene utgjør en liten andel av kapasiteten på hovedveinettet, slik at en overføring av denne type transport fra veg til bane vil frigi lite vegkapasitet. Utvalgets beregninger viser at en overføring av alt godset fra Alnabru godsterminal kun medfører en 0,3 prosent trafikkøkning på hovedvegnettet i Oslo.

Etter vår vurdering er ikke dette en sentral problemstilling. Godstiltak på jernbanen verdsettes i effekten de har på operatørenes logistikkostnader – og dermed effektiviteten for næringslivet. Når godstiltaket medfører overføring fra veg til jernbane, verdsettes dette i effekten det har på de eksterne kostnadene ved godstransporten som lokale utslipp, klimagasser, støy og ulykker og i liten grad frigjøring av kapasitet i vegnettet. Med teknologisk utvikling som påvirker både utslippsrater og ulykkesrisiko vil disse gevinstene, som ekspertutvalget påpeker, kunne være avtagende i framtiden, men gevinstene vil likevel eksistere i mange år framover.

En vurdering av hva som er det mest hensiktsmessige transportmiddelet for gods må uansett foretas i lys av de konkrete varestrømmene, herunder transportlengde, varenes verdi og beskaffenhet med mer. Ekspertutvalget går ikke inn på transportmidlenes ulike roller og arbeidsdeling.

4. Konsekvenser for NTP-prosess, KVU, data og organisering

Utvalget anbefaler at NTP må gjøres mer overordnet og strategisk. Jernbanedirektoratet er enig i dette og forstår det slik at det er nettopp det Samferdselsdepartementet nå legger opp til gjennom sin nye organisering av arbeidet. Det forutsettes da at departementet vil ivareta helheten i samferdselspolitikken når den nye organiseringen innebærer mindre samordning og mer sektoriserte innspill fra aktørene. Jernbanedirektoratet vil bidra til en utvikling i retning av en mer overordnet og strategisk NTP gjennom utformingen av svar på de deloppdragene til NTP 2022 – 2033 som er mottatt. Dersom NTP skal bli mer overordnet og strategisk, er det helt nødvendig at dette også gjennomføres i den løpende styring og kontroll med sektoren og blant annet i statsbudsjettet. Ulempen med en mer overordnet NTP kan være at dens viktige funksjon som retningsgivende for finansiering av langsiktig samferdselspolitikk svekkes og at forutsigbarheten for aktørene dermed reduseres.

Utvalget anbefaler å supplere dagens mål med en visjon om «bærekraftig bevegelsesfrihet» som viser til FNs bærekraftsmål. Jernbanedirektoratet kan ikke se hva som er fordelen med det eller hva som er utvalgets begrunnelse for denne anbefalingen.

Det anbefales at delmål som er et virkemiddel, bør unngås. Det vises også til at målet om nullvekst i personbiltrafikk i byer er i ferd med å bli utdatert fordi vi kan unngå utslipp og kø med teknologi. Jernbanedirektoratet er enig i at det bør skilles mellom mål og virkemidler, men kan ikke se hvordan alle utslipp eller arealbruk og negative konsekvenser for byutvikling som skyldes vegtrafikken, kan unngås ved hjelp av ny teknologi og mener at konsekvensene av eventuell revisjon av nullvekstmålet må vurderes nøye. Målet om null vekst i personbiltrafikken og at veksten må tas av kollektivtrafikk, sykkel og gange er derfor etter vår mening i hovedsak uavhengig av bilenes reduserte utslipp av klima- og miljøgasser etc.

Vi viser også til at nullvekstmålet har vært et virkningsfullt verktøy i arbeidet med byvekstavtaler og annen politikkutforming for bedre byer og at en videreføring bidrar til fortsatt forutsigbarhet.

Vi viser for øvrig til drøfting av nullvekstmålet i transportvirksomhetenes svar på deloppdrag 5 til NTP 2022-2033.

Rapporten konkluderer også med at målet om godsoverføring fra veg til sjø og bane bør avvikles. Vi viser til at en forutsetning for et konkurransedyktig næringsliv og god samfunnsutvikling er effektiv, pålitelig, sikker og miljøvennlig godstransport. Jernbanen har en sentral rolle å spille, særlig på de lange strekningene. Godstransport på jernbane er konkurransedyktig i enkelte delmarkeder og har høye markedsandeler for kombinerte transporter mellom de største byene, og for tømmer- og malmtransport. Dette er markeder som skal videreutvikles i tråd med nylig revidert godsstrategi for jernbanen, som er grunnlag for innspill til NTP 2022-2033.

Kapittel 4.2. i rapporten dreier seg om bruk av samfunnsøkonomisk analyse i transportsektoren. Utvalgets anbefalinger her går blant annet på transparens i alle valg som gjøres, at forutsetninger – og avvik fra standardiserte forutsetninger – kommer klart fram, at det gjøres sensitivitetsanalyser for å tydeliggjøre usikkerhet, bedre konsistens på tvers av transportformer, og kontinuerlig videreutvikling av transportmodeller og andre analyseverktøy.

Disse anbefalingene dreier seg om forhold som enten allerede er ivaretatt eller som det arbeides kontinuerlig med, både internt i Jernbanedirektoratet og mellom transportvirksomhetene, samt med Samferdselsdepartementet. Transportvirksomhetene har en felles transportmodell- og samfunnsøkonomigruppe som arbeidet med dette. Virksomhetene har også felles transportmodeller, samt at det gis felles retningslinjer til transportanalyser og samfunnsøkonomiske analyser i forkant av arbeidet med NTP. Vi viser for øvrig til besvarelsen av NTP-oppdrag 4 som ble sendt Samferdselsdepartementet 1. september 2019.

Utvalget er opptatt av at ny teknologi kan påvirke lønnsomheten i NTP-prosjekter, både for de som i dag vurderes som samfunnsøkonomisk lønnsomme og for de som er ulønnsomme. For å bøte på dette, anbefaler utvalget i kapittel 4.4 at transportetatene stresstester prosjektene både i eksisterende NTP og de som foreslås tatt inn i kommende NTP. Det innebærer å «evurdere prosjektene gjennom å identifisere hvor stor andel av nytten som er sårbar for teknologiske endringer, og å undersøke hvor robuste prosjektene er for disse endringene.

Jernbanedirektoratet har noen innvendinger mot å gjøre dette til fast praksis for alle prosjekter. Resultater av samfunnsøkonomiske analyser er i utgangspunktet usikre, og det gjøres allerede mange sensitivitetstester på disse resultatene. Det er ikke sikkert ytterligere stresstest på (ofte) svært usikre parametere som teknologi vil tilføre noe særlig verdi. Utvalget diskuterer heller ikke hvordan de tenker seg at resultatene av disse stresstestene skal brukes i en beslutningsprosess. Det bør være klarere før man eventuelt innfører en slik praksis.

En full gjennomgang med teknologisk stresstesting av alle prosjekter kan dessuten kreve mye ekstra ressurser, i et NTP-arbeid som allerede er svært omfattende og som har stramme tidsfrister. Hvis departementet ønsker en slik praksis bør den avgrenses til et mindre utvalg prosjekter, for eksempel de som i utgangspunktet er størst og/eller mest teknologisensitive og/eller mest ulønnsomme.

Jernbanedirektoratet synes ekspertutvalgets beskrivelse av erfaringer med KVU-ordningen, herunder evalueringer underveis, er i samsvar med våre erfaringer og synspunkter.

Ekspertutvalget peker særlig på at KVU-er nesten alltid konkluderer med at et stort infrastrukturprosjekt er den beste løsningen på problemet, og at utredningene ofte i praksis avgrenses til én transportform. Vår vurdering er at det er en positiv utvikling i hvordan dette håndteres i pågående KVU-er i Jernbanedirektoratet. Omorganiseringen av jernbanesektoren med opprettelsen av Jernbanedirektoratet åpner for utredninger hvor det samlede markedsbehovet, togtilbudet og infrastrukturen ses i sammenheng, og man kan drive konseptutvikling som løser behov på andre måter enn ved å utvikle rene investeringskonsepter. Det arbeides nå med å få fram reelle konsepter også for trinn 1 og 2 i firetrinnsmetodikken, samt løsningsalternativer også innenfor andre transportformer. Behovet for transportmiddeluavhengig tilnærming er godt beskrevet av ekspertutvalget. Vi støtter at KVU-ene må ha en mer funksjonell innretning som sikrer at man leter etter løsninger innenfor ulike transportformer. I dette ligger at man sikrer at ulike transportformer og løsninger vurderes i sammenheng. Dette bør også komme tydelig til uttrykk i mandat-utformingen. Oppdragsbrev og valg av etat/virksomhet som skal stå for utredningen er en viktig faktor for å definere mulighetsrommet til utredningen.

Utvalgets syn på teknologiusikkerhet harmonerer godt med hvordan vi bruker ulike framsynsmetoder i KVU-arbeide, bl.a. bruk av scenarier. (ref. Metode 21-prosjektet). På denne bakgrunn støtter Jernbanedirektoratet forslag om å videreutvikle metoden for å arbeide med teknologirisikovurdering i KVU-er, samt sikre at dette blir et analysetema i vurderinger/utredninger som skal gjennomføres i forbindelse med en KVU. Dette er per i dag ikke et krav i KVU-veiledere, men det er ingenting i veien for at transportvirksomhetene gjør det. Jernbanedirektoratet jobber videre med hvordan ulike scenarioer kan belyses med kvantitative metoder, samtidig som vi deltar i pågående metodeutvikling i samarbeid med de andre transportvirksomhetene. Teknologirisikovurderinger vil styrkes betydelig hvis de knyttes til følsomhetsanalyser til de samfunnsøkonomiske analysene, slik utvalget foreslår når de omtaler stresstester.

Krav om en holdbarhetsdato på KVU-ene er et annet forslag fra ekspertutvalget vi støtter. Det ofte er lang tid mellom KVU og tiltak. Den store NTP porteføljen med prosjekter som ligger an til å få investeringsoppstart om mange år, og den (antatt) mulig store endringen innen mobilitetsløsninger vi står foran gjør dette spesielt relevant. Vi er av den oppfatning at man bør gjøre nye nyttekostnadsanalyser og ikke bare analyser av nytte. Store kostnadsøkninger er ikke uvanlig og dette kan påvirke hvordan prosjektet bør vurderes opp mot andre prosjekter/konsepter. Dette vil imidlertid etter Jernbanedirektoratets vurdering være krevende i forhold til «omverdenen» jo lenger ut i KS-prosessen man kommer. Ved KS2 vil det normalt foreligge en vedtatt reguleringsplan for tiltaket i berørt(e) kommuner og svært krevende å endre konsept.

5. Kompetanse, kunnskap, FoU og næringsutvikling

Vi er enige i utvalgets vurdering av behov for mer og målrettede ressurser til økt teknologikompetanse, FoU og innovasjon i transportsektoren.

Innføring av ny teknologi vil på enkelte områder kunne gå raskt drevet av individuelle tilpasninger (for eksempel elsparkesykler/mikromobilitet). På andre områder vil det imidlertid være nødvendig med mer sektorkoordinert kompetansebygging, planlegging og implementering av nye løsninger over lengre tid.

Rapporten har omtalt, men ikke håndtert denne overgangsfase mellom gamle og nye teknologiske løsninger i sine anbefalinger. Det er realistisk å ta som utgangspunkt at kapasitetssterke kollektive løsninger i by og mellom byer vil måtte utvikles og forbedres i en lengre periode framover før eventuelt alternative løsninger er på plass. Et viktig tema for kompetansebygging, FoU og innovasjon er derfor hvordan ny teknologi bidrar til å løse framtidens transportbehov på en smart og effektiv måte, basert både på kapasitetssterke tjenester i kombinasjon med individuelle mobilitetsløsninger, men også hvordan helt nye løsninger kan oppstå.

Det kan være nyttig å vurdere hvordan kompetanse-, FoU- og innovasjonsmiljøer arbeider sammen for eksempel i maritim- og forsvarssektoren. Her kan en hente både inspirasjon, verktøy og kunnskap med overføringsverdi for transport generelt. Vi er enige i behovet for økt pilotering av nye transportløsninger og en strategi for innovasjoner innen transportteknologi

Jernbanedirektoratet har god erfaring med å fremme innovasjon hos leverandører gjennom å bruke anskaffelsesprosessene for trafikkpakkene 1-3 og mener det er viktig å benytte seg av slike verktøy videre.

En sterkere koordinering av kompetanseutvikling og FoU i transportsektoren er viktig. Her har direktoratet erfaring som kan benyttes. Et felles utdanningssenter for utdanning i samferdselssektoren, Konnekt, er under etablering initiert av oss og i samarbeid med Statens vegvesen.

Det er viktig at transportvirksomhetene er med i arbeidet med å etablere ett felles kompetansegrunnlag, en FoU-strategi og en strategi for innovasjon i transportsektoren.

Vennlig hilsen

Kirsti L. Slotsvik

jernbanedirektør Anita Skauge

direktør jernbanestrategi

Dokumentet er godkjent elektronisk og sendes uten signatur