Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Høringssvar fra Gassnova

Dato: 14.03.2019

Svartype: Med merknad

Gassnova takker for muligheten til å gi høringssvar til NOU 2018:17. Temaet «klimarisiko» vurderer vi som svært viktig at både det offentlige og privat næringsliv har et forhold til. Gjennom vårt arbeid med å fremme klimateknologi har vi sett viktigheten av at beslutningstakere forstår konsekvensene av manglende klimatiltak. På et generelt grunnlag er vår vurdering av arbeidet fra utvalget at utredningen gir en god og bred drøfting av temaet klimarisiko, og vi stiller oss bak anbefalingene.

Gassnovas grunnlag for å gi kommentarer til klimarisikoutvalgets rapport er basert på over 14 års arbeid med å utvikle og ta i bruk CCS som klimateknologi. Vårt bidrag nedenfor bidrar med noen utfyllende perspektiver som vi mener er viktig når regjeringen skal arbeide videre med utvikling av rammeverk for klimarisikohåndtering og generell klimapolitikk.

Våre innspill og understrekninger relevant for CCS handler primært om

  1. I tillegg til at klimarisikoen som Norge som en liten og åpen økonomi utsettes for i stor grad er påvirket gjennom andre land, mener vi at Norge også kan påvirke andre land for eksempel ved utvikling, demonstrasjon og bruk av ulike klimaløsninger. Etter vårt syn kunne dette blitt lagt noe mer vekt på i rapporten.
  2. En vesentlig årsak til markedssvikt for utvikling av kostnadsoptimale løsninger på klimaområdet er usikkerhet om fremtidige retningsvalg, i kombinasjon med størrelsen på de tilhørende infrastrukturinvesteringer. Siden rekken av mindre beslutninger i sum ikke nødvendigvis gir oss den beste løsningen, kan nevnte markedssvikt føre til at de beste helhetlige beslutninger ikke blir tatt eller kommer for sent. Etter vårt syn kunne dette godt kommet tydeligere frem i rapporten.
  3. CCS er en løsning som muliggjør avkarbonisering av nær sagt alle deler av samfunnet, og ansees av mange som nødvendig for å innfri klimamålene, og at kostnadene ved å forsøke å nå klimamålene uten CCS antas å stige mye. Til tross for dette omtales CCS nokså misvisende som «for dyr», og har over tid blitt spesielt koblet til kraftsektoren. Dette gjelder også i denne NOU.

Disse tre punktene er kommentert i mer detalj nedenfor.

Ad 1) Norge, som liten og åpen økonomi, er ikke bare er utsatt for klimarisiko påført av andre land, men kan som avansert bruker også utvikle og demonstrere bærekraftige løsninger som gjennom spillover-effekter kan bidra til redusert klimarisiko globalt. Dette gjelder eksempelvis i industrielle nisjer der Norge har komparative fortrinn og på områder med stor internasjonal relevans. Dette perspektivet mener vi kan være et viktig supplement til rapporten. Den norske elbil-satsingen, for eksempel, bidro til at Norge på et tidspunkt var blant de land i verden med flest solgte elbiler. Norge kan på den måten ha bidratt til teknologiinnovasjon med internasjonal spredning og reduserte klimagassutslipp i andre land. Det samme kan gjelde CCS, hvor Norge har en del naturgitte og historiske forhold som kan gi mulighet til å fremme utviklingen av en teknologi som kan bli avgjørende for at verden når sine klimamål. I tillegg vil bred internasjonal satsing på CCS kunne bidra til å sikre verdiene i de norske petroleumsressursene i et ambisiøst klimascenario, slik det er omtalt i rapporten, blant annet på side 181.

Ad 2) Rapporten omtaler flere viktige forhold som kan klassifiseres som markedssvikt, og medføre underinvestering i teknologier og løsninger som har potensial å bringe oss mot et lavkarbonsamfunn. Ett viktig tema som kanskje i mindre grad er reflektert, er at det fins flere mulige ‘lavkarbonsamfunn’ som kan være svært ulike selv om beslutningstakere har felles forståelse for klimarisikoen som er involvert. IPCCs ulike scenarier med hensyn til om en skal kutte utslippene raskt eller sakte, kan tjene som ett eksempel på at mange muligheter finnes. Et annet eksempel er at et land kan velge å satse på elektrifisering alternativt satse på bruk av hydrogen for å avkarbonisere industri- og varme­sektoren. Slike valg vil også påvirke utviklingen innen andre teknologiområder – for eksempel om energilagring skal skje gjennom moderne batteriteknologi, eller ved lagring av hydrogen produsert fra naturgass med CCS.

I en markedsøkonomi hvor myndighetene benytter teknologinøytrale incentiver, vil markedet selv kunne identifisere de mest konkurransedyktige løsningene. De nevnte eksemplene er likevel av så stor og prinsipiell betydning for selve «arkitekturen» av et lavkarbonsamfunn, at det neppe vil være mulig for enkeltselskaper å investere nok midler i nødvendig infrastruktur, uten at en har sikkerhet for at investeringen vil gi tilstrekkelig avkastning. Uten at staten tar en aktiv rolle for å styre infrastrukturinvesteringer gjennom teknologiske veivalg, kan industrien komme til å satse på mer kortsiktige løsninger. For samfunnet kan dette medføre innlåsing i feil teknologi, siden mange kortsiktige beslutninger ikke nødvendigvis fører samfunnet som helhet til den mest optimale løsningen på lengre sikt.

CCS er i så måte et godt eksempel, fordi ulike scenarioer for hvordan CCS kan tas i bruk baserer seg på ulike forretningsmodeller knyttet til ulike aktører. Disse aktørene vil ha behov for ulik fangstteknologi, samtidig som kostnadene for den første felles infrastrukturen, med transport- og lagerløsninger, er høy og tar lang tid å få på plass. Utfordringen er altså at selv om CCS er sagt å være sentral i et fremtidig lavkarbonsamfunn, er det uklart hvem som vil ha behov for løsningen, og hvordan inntjening på investert kapital vil kunne finne sted.

Ad 3) CCS som klimatiltak regnes av flere å være nødvendig for å nå klimamålene. Dette kommer til uttrykk både i IEAs analyser om den mest kostnadsoptimale måten å oppnå togradersmålet (Sustainable Development Scenario), og i IPCCs «overshoot» scenarier som innebærer at mye CO2 må tas ut av atmosfæren vha bioCCS, som en karbonnegativ løsning. Denne «unisone enigheten» harmonerer dårlig med markedets oppfatning som ofte går på at «CCS er for dyrt» og at «kostnadene må ned». Det vises her spesielt til rapporten på side 181 der CCS omtales som følger «…karbonfangst og -lagring […] kan gjøre det enklere for verden å redusere utslipp av klimagasser, dersom kostnadene reduseres tilstrekkelig.»

Bakgrunnen for de to ulike perspektivene er svært forskjellig. IPCC vurderer behovet for CCS opp mot en ‘mer eller mindre’ uttrykt marginal samfunnskostnad for global oppvarming (social cost of carbon), mens markedet vurderer CCS blant annet opp mot deres marginale kostnad ved å slippe ut CO2. Med politikkutforming og markedsregulering som ennå ikke harmonerer med målene i Parisavtalen, er det åpenbart at disse to vurderingene må komme til ulik konklusjon. I tillegg er det viktig å ha i mente at markedsaktørenes utsagn om CCS må antas også å hensynta bedriftenes egeninteresser, vel så mye som samfunnets interesser.

Gassnovas forståelse i denne sammenheng er primært at CCS er utsatt for betydelig markedssvikt som gjør at teknologien ikke blir anvendt kommersielt, i tillegg til at myndighetenes incentiver ennå ikke er modnet til et nivå som er i harmoni med målene i Parisavtalen. Det er med andre ord vårt syn at hovedproblemet ikke er at kostnadene for å ta CCS i bruk nå er for høye, men at de samfunns­økonomiske kostnadene av å ikke ta i bruk CCS er for høye. Konkret må dette løses vha markedsregulering og utvikling av nye forretningsmodeller.

Videre, i samme avsnitt gis det også et mangelfullt inntrykk av CCS når det heter at «Dersom en skulle klare å utvikle effektiv og rimelig teknologi for karbonfangst og -lagring, vil det være mulig å produsere store mengder elektrisitet utslippsfritt.» CCS knyttet til kraftproduksjon er mulig og sikkert også relevant, men CCS representerer en mye bredere og antatt nødvendig løsning for avkarbonisering av hele økonomien, og spesielt knyttet til industri, hydrogenproduksjon, bioenergi og eventuelt også fangst av CO2 fra atmosfæren.

Til toppen