Høringssvar fra Nasjonalt senter for skriveopplæring og skriveforsking (Skrivesenteret)

Vi ønsker velkommen en gjennomgang av organiseringen av utdannings- og forskningssektoren. Dette er en omfattende og kompleks sektor som krever styring og samordning, og rapporten Kunnskapssektoren sett utenfra bidrar med mange vurderinger og anbefalinger til hvordan sektoren kan ledes og organiseres på en bedre måte. I vårt høringssvar vil vi likevel avgrense oss til å kommentere de delene som angår oss selv, altså de nasjonale sentrene. Svaret vil være strukturert av de tre tilrådingene som angår nasjonale senter.

Den første tilrådingen: «Utdanningsdirektoratet bør få ansvar for å velge hvordan og av hvem oppgavene skal løses.»

Vi er enige i denne tilrådingen og premisset som ligger til grunn for den, altså at direktoratet må velge riktig virkemiddel for å iverksette de tiltakene som skal følge opp politiske beslutninger. Likevel vil vi påpeke at de nasjonale sentrene i flere sammenhenger er riktig virkemiddel for å utføre oppgaver som handler om å bedre kvaliteten på opplæringa i barnehage og skole. De nasjonale sentrene ble opprettet fordi Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet trengte, og trenger, aktører som er innrettet mot å drive formidling og bistå skoleeiere med kompetanseutviklingstiltak. Med dette som mandat, har sentrene en barnehage- og skolerelevant spisskompetanse på sine fagområder, f.eks. lesing, skriving, matematikk, naturfag, og spisskompetanse i å bidra i kompetanseutviklingsprosesser for barnehageansatte, lærere, skoleledere og skoleeiere. Denne typen kompetanse finnes også i UH-sektoren, men den er sporadisk og tilfeldig, og UH-institusjoner har begrenset kapasitet til å frigjøre ressurser til på kort tid å bidra i satsinger som f.eks. FYR, Ungdomstrinn i utvikling, Språkløyper og Skolekassa. Stikkordene her er altså kompetanse og kapasitet: gjennom eksistensen til de nasjonale sentrene kan Utdanningsdirektoratet disponere aktører med en særegen kompetanse og kapasitet til å løse oppgaver i kunnskapssektoren som andre ikke har.

Vi har forståelse for at rapporten Kunnskapssektoren sett utenfra, som ut fra oppdraget skal være avgrenset til 30-60 sider, ikke kan gå i dybden i vurderingen av de ulike aktørene i sektoren, men vi må likevel få uttrykke bekymring for at rapporten viser så manglende forståelse for den faglige kompetansen som er en forutsetning for videre utvikling av kvalitet i opplæringen gjennom kompetanse- og fagutvikling i barnehage og skole. Når rapporten vurderer de nasjonale sentrene med en optikk som hovedsakelig ser på organiseringsformer og styringsmekanismer, mister den av syne det at sentrene er opprettet for å møte kompetansebehov i utdanningssektoren som andre aktører ikke kan møte med tilsvarende styrke. Dermed vurderer ikke rapporten det f.eks. Skrivesenteret bidrar med når vi:

• Utvikler og publiserer mellom 60-70 nettressurser i året som skal gi lærere kunnskap og inspirasjon til å utvikle skriveopplæringen sin
• På det meste møter over 2000 lærere, skoleledere og skoleeiere i uka på skoleringssamlinger i regi av Utdanningsdirektoratet eller gjennom avtaler med skoleeiere
• Utvikler læringsstøttende prøver i skriving på oppdrag av Utdanningsdirektoratet

Uten et nasjonalt senter for skriveopplæring vil ikke denne virksomheten finne sted, men den problemstillingen tas ikke opp i rapporten.

Oppsummering av svar på første tilråding som angår de nasjonale sentrene: Skrivesenteret støtter tilrådingen om at Utdanningsdirektoratet bør ha ansvar for å velge hvordan oppgaver rettet mot barnehage og skole skal utføres, og at de bør vurdere og velge hvem som kan løse disse oppgavene på en best mulig måte. I motsetning til utvalget, mener vi at ordningen med de nasjonale sentrene bør bestå slik at Utdanningsdirektoratet kan disponere organer med høy spisskompetanse og kapasitet til rask omstilling for å utføre ulike oppgaver. Sentrene utfører oppdrag i dag som andre aktører (som f.eks. UH-sektoren eller skoleeieres egne avdelinger for barnehage og skole) ikke kan utføre like raskt og med tilsvarende kvalitet.

Den andre tilrådingen: «Antallet nasjonale sentre bør reduseres vesentlig.»

Tilrådingen om å redusere antall senter begrunnes bl.a. med at departementets etatsstyring blir mer krevende med et høyt antall virksomheter, og dessuten vurderes det som en utfordring at ansvarsfordelingen er uklar mellom underliggende virksomheter. Utvalget «stiller seg tvilende til nytten av enkelte sentre», men antar at andre sentre har tilstrekkelig gode resultater.

Vi forstår bekymringen for at det er mange aktører i kunnskapssektoren, og at det derfor kan være krevende for målgrupper som lærere, skoleledere og skoleeiere å ha oversikt over tilgjengelige ressurser. Derfor arbeider sentrene og Utdanningsdirektoratet i fellesskap for å øke målgruppenes kjennskap til sentrene, og NIFU-rapporten Evaluering av de nasjonale sentrene i opplæringen viser at sentrene når ut til mange blant målgruppene og at brukerne er fornøyde med tilbudet: «Det er liten tvil om at sentrene når fram til mange brukere, og at brukerne oppfatter sentrenes tilbud som gode og relevante» (s. 121). Oppdragsbrevene fra de siste årene gir sentrene klare mål om å arbeide for økning i antallet brukere, og sentrene har iverksatt flere felles tiltak for å nå dette resultatmålet.

I Kunnskapssektoren sett utenfra gis det uttrykk for at det høye antallet aktører i sektoren resulterer i fragmentering av tilbudene. Det er her viktig for oss å presisere at de ti nasjonale sentrene på de fleste områder har tett samarbeid og samordning i arbeidet mot målgruppene. Det innebærer at vi samarbeider om å utvikle nettbaserte ressurser, gjennomføre skoleringstiltak og profilering av sentrene. Det betyr ikke at flere sentre like gjerne kunne vært samlet i større enheter: det er den faglige spisskompetansen som det enkelte senteret bringer inn i samarbeidet som gir høy faglig kvalitet og som kan bidra til utvikling av fagene i skole og barnehage.

I rapporten gis det uttrykk for at utvalget stiler seg tvilende til nytten av enkelte senter, men presenterer ikke noen videre begrunnelse for denne ytringen. Utvalget har hatt tilgang til evalueringer av de nasjonale sentrene og Utdanningsdirektoratets styring av sentrene fra NIFU, Deloitte, Difi og Utdanningsdirektoratet, men ingen av disse evalueringene gir utvalget belegg for å stille seg tvilende til nytten av enkelte senter. Det er selvsagt legitimt å stille spørsmålstegn ved nytten av enkelte senter, og det er legitimt at personer kan stille seg tvilende til nytten av enkelte senter, men det er forsiktig sagt et noe spinkelt grunnlag for en tilråding om at sentre skal legges ned eller slås sammen.

Vi har forståelse for at det må stilles krav til kvaliteten på arbeidet til statlige organer, og politisk ledelse og forvaltningen må til enhver tid vurdere hvordan tilgjengelige midler skal disponeres for å oppnå best mulig kvalitet i kunnskapssektoren. På en annen side er det en stor utfordring å evaluere effekter av arbeidet som gjøres, og dette gjelder også arbeidet til de nasjonale sentrene. Utvalget skriver: «Nasjonale sentre som kan vise til synlig effekt på kvaliteten i utdanningen, bør vurderes videreført.» Fra et vurderingsfaglig ståsted er dette svært krevende i og med at det er svært mange faktorer (politiske, sosiale, kulturelle, kompetansen til ansatte ved den enkelte barnehage og skole) som påvirker kvaliteten i barnehage og skole. Dersom slike evalueringer skal ligge til grunn for politiske beslutninger om å redusere antallet senter, forutsetter det valide evalueringsmetoder, og det mangler vi i dag, om det i det hele tatt er mulig å utvikle.

Utvalget foreslår at sentre ”innenfor likeartede fagområder kan slås sammen. De kan også slå seg sammen med sin vertsinstitusjon, med forskningsinstitutter eller andre FoU-miljøer, eller med Utdanningsdirektoratet.” Vi ønsker å kommentere forslaget punktvis:

• Skrivesenteret ser ingen fordeler av å bli slått sammen med andre senter. Selv om fagområdet vårt har mye til felles med virksomheten ved andre senter, særlig Lesesenteret, er det hensiktsmessig å ha et eget senter som har en spisskompetanse på skriving og skriveopplæring. En sentralisering vil kunne svekke fagligheten på vårt område, og dessuten er nærheten til fagmiljøet i Trondheim viktig for senteret.
• Vi ser ingen fordel i å bli slått sammen med egen vertsinstitusjon. Nærheten til praksisfeltet, altså barnehager og skoler, og styringen fra Utdanningsdirektoratet åpner for at sentrenes virksomhet kan styre etter et rasjonale som er innrettet mot å samarbeide med praksisfeltet for å utvikle kvaliteten på opplæringen gjennom kompetanseutvikling, og dette er et fundamentalt annet rasjonale enn UH-sektorens fokus på forskning og studentrettet opplæring.
• Vi ser heller ikke store fordeler i å bli slått sammen med Utdanningsdirektoratet. Det vil svekke den faglige legitimiteten som 1-4-4-tilknytningen til UH-institusjoner gir. Mandatet til Utdanningsdirektoratet bygger på andre prinsipper enn sentrenes mandater, hvor sistnevnte framhever at det er den faglige utviklingen av kvaliteten i opplæringen sentrene skal bidra til å styrke.

Det er nødvendig at Skrivesenteret består som egen organisasjon for å framheve den viktige rollen til skriving og skriveopplæring. Vi ser klare tendenser til at skriveopplæringens rolle er underkommunisert i norsk skole. En grunn til dette er at nasjonale og internasjonale tester på andre områder bidrar til å dokumentere kompetanseutfordringer i skolen. Disse kompetanseutfordringene er reelle nok, men det er sannsynlig at kompetanseutfordringene innen skriveopplæring er like store selv om det ikke kan dokumenteres gjennom internasjonale tester. Funn i både SKRIV-prosjektet og NORM-prosjektet tyder på dette. Derfor er det viktig å ha et senter som Skrivesenteret som kan tilby bistand til skoler som ønsker å iverksette kompetanseutviklingstiltak innen skriveopplæring og som setter skriving på dagsorden.

Oppsummering av svar på andre tilråding som angår de nasjonale sentrene: Skrivesenteret anbefaler at dagens senterstruktur består, men at Utdanningsdirektoratet og sentrene viderefører samarbeidet for å gjøre sentrene mer samordnede og kjente blant målgruppene. Direktoratet og sentrene bør også videreføre utviklingen av metoder for å evaluere kvaliteten på arbeidet til sentrene.

Den tredje tilrådingen: Sentre kan eventuelt videreføres på bakgrunn av målbar positiv effekt på kvaliteten i utdanningen. De bør i så fall organiseres som forvaltningsorganer, ikke som 1-4-4-organer. De må styres etter mål og resultater. Sentrene bør ikke drive med forskning og ikke ha styrer.»

Den første delen av den tredje tilrådingen fungere som premiss for den andre tilrådingen, og den er derfor omtalt ovenfor. Når det gjelder spørsmålet om organisering av sentrene, uttrykker utvalget seg kritisk til ordningen med 1-4-4-organ for mer permanente institusjoner. Vi forstår utvalgets bekymring for at oppdelingen av det administrative og faglige ansvaret kan gjøre virksomheten «mer krevende å styre og å rydde i ved svikt» (s. 54). Vi kjenner imidlertid ikke til tilfeller der dette har vært et reelt problem.

På en annen side medfører ordningen med 1-4-4-organ at sentrene er lokalisert ved de UH-institusjonene som har den fremste forskningsekspertisen innen det enkelte senterets fagfelt. For Skrivesenteret sin del innebærer dette at vi er lokalisert ved NTNU som har en bredde innen skriveforskning som ikke finnes andre steder i Norden. Å være en del av disse faglige omgivelsene gir senteret enkel tilgang til bredden innen skriveforskning og oversikt over utvikling av ny kunnskap om skriving. 1-4-4-tilknytningen legger til rette for at senteret har et solid kunnskapsgrunnlag som er nødvendig for å realisere mandatet og oppdragsbrevet som tilsier at vår oppgave er å arbeide målrettet for å utvikle skriveopplæringen i utdanningsløpet. Å være et 1-4-4-organ gir altså gode rammer for faglig kvalitetssikring av forskningsbasert formidling og bistand i kompetanseutviklingsprosesser. Dessuten kan vitenskapelig ansatte ved NTNU forske på effekten av og kvaliteten til våre ressurser og tiltak. Dersom senteret hadde vært en underavdeling i Utdanningsdirektoratet ville vilkårene for denne typen faglig utvikling og kvalitetssikring vært dårligere.

Skrivesenteret ønsker å fortsatt være et 1-4-4-organ. Det er godt mulig at organisering som forvaltningsorgan vil være en god løsning, men det er uklart for oss hva en slik organiseringsform vil innebære, og det er derfor vanskelig å ta stilling til denne delen av tredje tilråding.

Vi stiller oss undrende til den nest siste setningen i tredje tilråding: «De må styres etter mål og resultater.» Gjennom mandat, oppdragsbrev, årsplan, årsrapportering, regnskap og regelmessige møter og seminar med sentrene (noen ganger bare senterledere) og Utdanningsdirektoratet, kan man absolutt si at sentrene styres etter mål og resultater. Utdanningsdirektoratet og sentrene er i en kontinuerlig dialog om å utvikle bedre styringsrutiner.

Skrivesenteret driver ikke med grunnforskning, og vi er enige i at grunntildelingen skal prioriteres til å realisere mandatet om å bidra til utvikling av kvaliteten i virksomheten til barnehager og skoler. På en annen side er det nødvendig at senteret kan drive utviklingsarbeid i samarbeid med barnehager og skoler for å utvikle metoder og arbeidsmåter innen skriveopplæringen i ulike fag og på ulike trinn.

Vi er enige i tilrådingen om at sentrene ikke skal ha styrer.

I vurderingen av nasjonale senter sier rapporten: ”Av hensyn til mulighet for langsiktig planlegging bør mengden av tidsbegrensede oppdrag begrenses, til fordel for permanente oppgaver og en tilsvarende basisbevilgning.” Vi er enige i denne anbefalingen. Den totale bevilgningen til Skrivesenteret varierer betydelig fra år til år, og det medfører at senteret har flere midlertidige ansatte på ettårsbasis. En noe større basisbevilgning vil åpne muligheten for mer langsiktig planlegging av senterets arbeid, medføre mer stabilitet i personalet og spare ressurser som brukes på nyansettelser og forlengelser av midlertidige stillinger. Det vil igjen medføre en mer stabil arbeidssituasjon for flere av de ansatte. For senteret vil en økt basisbevilgning medføre bedre muligheter for å sikre den bredden i kompetanse som kreves for å kunne møte kompetansebehov i barnehager og skoler. Kulturer, innhold og arbeidsmåter i opplæringen varierer betydelig i barnehage, begynneropplæring i skolen, mellomtrinnet, ungdomstrinnet og videregående skole, både studiespesialiserende og yrkesfaglige studieretninger. Derfor trenger senteret å ha medarbeidere med yrkeserfaring og innsikt i forskning fra alle disse stadiene i utdanningsløpet, og nåværende basisbevilgning er ikke tilstrekkelig til å sikre denne bredden over tid.

Oppsummering av svar på andre tilråding som angår de nasjonale sentrene: Ordningen med 1-4-4-organer har gunstige sider som rapporten ikke uttrykker eller viser forståelse for. Skrivesenteret er tilfreds med å være organisert som et 1-4-4-organ.

Samlet oppsummering:

Siden Kunnskapsløftet har fagspesifikk opplæring i skriving vært et prioritert område i læreplanene. Politiske signaler og NOU 2015:8 Fremtidens skole. Fornyelse av fag og kompetanser tilsier at skriving vil være nødvendig kompetanse i utdannings- og yrkesliv og derfor et viktig satsingsområde i opplæringen. Skrivesenteret og de andre nasjonale sentrene har unik kompetanse på ulike faglige områder og på å bistå lærere, skoleledere og skoleeiere i kompetanseutviklingsprosesser. Mandat og organisasjonsform bidrar til at vi spesialiserer oss på å være verktøy for utvikling av kvaliteten i barnehage og skole. Alle former for organisasjonsutvikling er komplekse og langvarige prosesser, og med den spesialiseringen som sentrene utvikler over tid, vil bistand fra oss øke mulighetene for at barnehager og skoler lykkes med endrings- og utviklingsprosesser. Derfor bør de nasjonale sentrene bestå.

Med vennlig hilsen

Arne Johannes Aasen

Senterleder

Nasjonalt senter for skriveopplæring og skriveforsking