Høringsuttalelse – Rapport Kunnskapssektoren sett utenfra

Vi viser til høringsbrev av 11. januar 2016. Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT) takker for muligheten til å komme med synspunkter. Styret har behandlet saken og FSAT avgir her sin høringsuttalelse.

Innledning

Vi forstår og støtter departementets behov for å utvikle en mer enhetlig og robust organisering som gir bedre styring av egen sektor. Arbeidsdelingen mellom ulike organer er ikke alltid hensiktsmessig, og samhandlingen kan bli bedre. Vi støtter imidlertid ikke anbefalingen om å opprette et stort direktorat direkte underlagt departementet. Et slikt direktorat ville få ansvar for å levere faglig sett svært ulike tjenester og teknologier. En direkte styring underlagt departementet ville dessuten frata institusjonene i sektoren medvirkning i utvikling og forvaltning, og gi dårligere og mindre brukertilpassede tjenester og IT-systemer.

Bedre arbeidsdeling fordrer at enheter med klare faglige berøringspunkt legges inn under ett felles styre og en enhetlig ledelse, slik man har gjort ved etableringen av FSAT. I vurderingen av hvilke enheter som eventuelt bør slås sammen og hvilken organisasjonsform som velges bør følgende hensyn være viktige:

Faglige berøringspunkter mellom enhetene.

Samordning, standardisering, effektivisering og digitalisering.

Kostnadseffektiv drift.

Balanse mellom eierstyring og brukermedvirkning.

Slik vi ser det vil en samorganisering av FSAT, NOKUTs avdeling for godkjenning av utenlandsk utdanning, statistikk- og analysearbeidet i DBH, UNINETTs arbeid med undervisningsteknologi og CRIStin-organisasjonen, være godt begrunnet i punkt A, B og C. Vi mener primært at en samling under ett felles styre og en felles ledelse vil gi gevinster, til tross for at foretakene har ulik geografisk plassering. Dersom geografisk nærhet vektlegges som en forutsetning for fusjon, vil vi subsidiært gå inn for en fusjon mellom FSAT, NOKUTs avdeling for godkjenning av utenlandsk utdanning og CRIStin, og at det etableres et betydelig tettere og mer avklart samarbeid mellom FSAT og henholdsvis UNINETT og NSD/DBH.

Uansett mener vi en organisasjonsform med et styre som representerer både brukerinstitusjonene og departementet, vil ivareta hensynene i punkt D. Dette er etter vårt syn et vesentlig suksesskriterium for en større framtidig sammenslått enhet.

Opprettelse av FSAT

FSAT ble etablert 1. juli 2014 som følge av sammenslåing av tre enheter: Samordna opptak, UiOs Seksjon for utvikling av nasjonale informasjonssystemer og sekretariatet for Felles studentsystem. Sammenslåingen skulle bidra til bedre sammenheng i tjenesteproduksjon for universiteter og høyskoler. Prosessen med samorganisering og samlokalisering av de tre enhetene er nå avsluttet.

Opprettelsen av FSAT bidro til at kompetansen på studieadministrative prosesser, systemer og tjenester samt teknisk utvikling av informasjonssystemer ble samlet i en organisasjon. FSAT skal bidra til standardisering, effektivisering og kvalitetssikring av studieadministrative rutiner ved institusjonene i sektoren. Digitalisering av prosesser og rutiner gir gevinster på alle de tre områdene. I tillegg gir en helhetlig tilnærming til prosesser og rutiner bedre kvalitet i tjenester for brukerne. I en årrekke har FSAT arbeidet med felles terminologi på det studieadministrative området, noe som er en etterspurt oppgave og naturlig hører hjemme i FSAT. Ved å forvalte og utvikle studieadministrative tjenester og systemer, har FSAT tilegnet seg god kjennskap og unik kompetanse på fellesløsninger med høy grad av standardisering.

FSAT er nå en samlet og slagkraftig organisasjon som er godt rigget til å ivareta drift og påta seg nye utviklingsoppdrag og samordningsoppgaver på det studieadministrative området, sammen med andre enheter som gjør samordningen mer helhetlig ut mot brukerinstitusjonene. FSAT leverer nå på svært viktige systemer for sektoren, som løsninger for digital eksamen, nytt opptakssystem, datavarehus for studiestatistikk og vitnemålsbank med digitale vitnemål for alle som avlegger en grad ved norske universitet og høyskoler. FSAT vil også med letthet kunne levere et nasjonalt samordnet masteropptak og opptak av internasjonale studenter. Alle disse leveransene er etterspurte av både departementet og institusjonene i sektoren. De vil føre til store besparelser for sektoren samlet sett, og bringe det studieadministrative feltet langt når det gjelder digitalisering av tjenester og prosesser. Det er avgjørende at FSAT gis rammebetingelser framover som sikrer at vi kan levere resultater i tråd med den nye strategiplanen (vedlagt).

Et tilbakeblikk på systemhistorikken: SO, FS og CRIStin

Kunnskapsdepartementet hjemlet 1-4-4-modellen i universitets- og høyskoleloven som svar på behov for standardiserte og kostnadseffektive fellesløsninger ved institusjonene i UH-sektor. Nasjonale fellessystemer for studentinformasjon, informasjon om forskningsresultater, informasjon om bibliotekressurser og informasjonstjenester er et særtrekk ved norsk UH-sektor. Systemene er unike i internasjonal sammenheng. Arbeidet med fellessystemene ble drevet frem av både eiere og brukere: departementet ønsket standardisering og felles praksis på de ulike områdene samtidig som institusjonene hadde behov for egenutviklete løsninger, på områder der kommersielle løsninger tilpasset norske forhold ikke var tilgjengelig. Tjenesten Samordna opptak, Felles studentsystem (FS) og Frida, forløper til CRIStin, ble utviklet ved at universitetene samarbeidet om kravspesifisering. Utvikling og vedlikehold skjedde i tett samarbeid med brukerinstitusjonene for å dekke institusjonenes behov for systemstøtte for administrative oppgaver. Systemene ble tilbudt sluttbrukere via selvbetjeningsløsninger da internett ble tilgjengelig i Norge på 1990-tallet. (For mer informasjon om fellessystemene i Norge se Ness, Bjørn 2013 «Tilkoplet: En fortelling om Internett og Forskningsnettet i Norge» s. 175-182.)

Norske fellessystemer i front internasjonalt

Brukerstyrt utvikling og brukermedvirkning i forvaltning samt videreutvikling av systemene og tjenestene har vært et viktig suksesskriterium som sikret utbredelse og utstrakt bruk i UH-sektoren. For å bevare den gode dialogen, nærhet til det nasjonale nettverket og sikre tilfang av ressurser (fagmiljø og infrastruktur), ble driften av disse fellesløsningene lagt til en brukerinstitusjon.

Denne modellen for brukerstyring og resultat med store komplekse nasjonale informasjonssystemer, som har vært i drift i en årrekke, og som er langt fremme internasjonalt - er en suksesshistorie og et institusjonelt samarbeid som er unik i internasjonal sammenheng. Gjennom internasjonalt samarbeid i Nordforum-nettverket, samt prosjektsamarbeid i EU-prosjektene EMREX og EWP – Erasmus without paper, har den norske modellen også internasjonalt synliggjort viktigheten av at studieadministrative arbeidsprosesser standardiseres og at fellesløsninger utvikles og forvaltes i nært samarbeid med brukerne. Videreutvikling av tjenestene og implementering av innovative, kostnadseffektive og miljøbesparende løsninger er ikke mulig uten at informasjonssystemene som ligger i bunn er bygget med utgangspunkt i standardiserte fellesløsninger.

Dagens organisasjonsform – 1-4-4-modellen

Vi mener at styringsformen og økonomimodellen for FSAT er nøkkelfaktorer for å kunne levere de nevnte resultatene. FSAT er organisert som et § 1-4.(4)-foretak der styret har strategisk ansvar og vertsinstitusjonen UiO har administrativt ansvar for virksomheten. Takket være tilknytningen til vertsinstitusjonen UiO klarer FSAT seg med en liten administrasjon. FSAT utvikler svært komplekse IT-systemer, på områder hvor det ikke finnes egnede kommersielle løsninger. FSAT har gjennom 20 år i tett samspill med sektoren vært med på å digitalisere arbeidet med studieadministrasjon ved å levere rimelige, brukertilpassede, effektive og gode systemer. Samarbeidet med institusjonene og gjensidig tillit har vært essensielt for å kunne utvikle systemene. Vi får gjennom UiO tilgang til ressurser og utviklingsverktøy, som effektiviserer arbeidet, og reduserer kostnader og risiko. Drift av systemene våre er lagt til UiO, og det er svært viktig med godt samarbeid med driftsleverandør under utvikling av nye systemer, for å kunne være innovative og få satt nye tjenester i produksjon.

Rapporten anbefaler at organer som produserer tjenester i størst mulig grad bør samles i ett organ da dette vil kunne gi effektiviseringsgevinster og legge til rette for sterkere grad av samordning av tjenestene. Vi ønsker å påpeke at FSAT er det eneste organet som utvikler brukertilpassede systemer innen opptak, studieadministrasjon og forskningsinformasjons. FSAT med sine 80 ansatte er også en av de største enhetene som tilrådes samlet i et forvaltingsorgan.

FSATs organisering som et 1-4-4-foretak sikrer nærhet til Kunnskapsdepartementet så vel som til sektoren. Organisering som en administrativ enhet ved et universitet har styrket FSATs formelle og uformelle kompetanse på sektorspesifikke utfordringer og behov. FSAT har også etablert faste rutiner og fora for brukermedvirkning, for å sikre at tjenesteproduksjonen skjer i tråd med sektorens behov.

Løsninger som svarer på komplekse behov må utvikles og tilbys i nær kontakt med brukerne. Styret for FSAT ser at 1-4-4-modellen historisk sett har vært en god modell. FSAT opplever nå at modellen fungerer godt og kostnadseffektivt, men ser også at denne formen kan være utfordrende for vertsinstitusjonen dersom organisasjonen blir vesentlig større.

Uten en tydelig rolleavklaring med vertsinstitusjonen kan noen institusjoner sette spørsmålstegn ved FSATs likebehandling av institusjonene.

Vi ser også følgende mulige hovedutfordringer med § 1-4.(4)-modellen:

• Vertsinstitusjon har ikke faglig styring av FSAT.
• Uklare roller, for eksempel behandlingsansvar for personopplysninger.
• Jo større organisasjon, jo større økonomiansvar og arbeidsgiveransvar for ansatte.
• Legitimitet til FSAT, lojalitet blant ansatte til vertsinstitusjonen, forfordeling til UiO.Bruker- og eierstyrt utvikling har vært en av suksseskriteriene for FSATs systemer og tjenester. Det er derfor vesentlig at den nye organisasjonen sikrer sektorens brukermedvirkning gjennom god organisering ut i sektoren og med et eget sektorrepresentativt styre.

Brukermedvirkning, nærhetsprinsippet og kostnadseffektiv drift

Finansieringsmodellen for FSAT består av en fast årlig tildeling fra departementet i tillegg til kontingenter innbetalt fra institusjonene. Institusjonenes deltakelse i finansiering av FSAT stimulerer og forplikter til å delta aktivt i arbeidet med videreutvikling av FSATs systemer og tjenester. Modellen sikrer brukermedvirkning samtidig som den er eierstyrt. Eier av FSAT, Kunnskapsdepartementet, har mulighet til å gi oppgaver direkte til FSAT, som for eksempel utvikling av Register for utestengte studenter (RUST). Nærhet mellom FSAT og eier muliggjør rask respons på nasjonale utviklingsbehov.

Vi er bekymret for at opprettelse av et mellomnivå mellom departementet og brukerne, uten et styre der brukerinstitusjonene er representert, vil svekke dialogen mellom tjenesteforvaltere og brukere, og svekke sektorens brukermedvirkning i utvikling og forvaltning av tjenester og teknologi. Organisering i et stort og utydelig direktorat vil også kunne skape uklarhet, usikkerhet og utydelighet overfor institusjonene.

Erfaringer fra prosessen ved opprettelsen av FSAT viser at organisasjonsendringer bringer noe slitasje i organisasjonen, og det å beholde nøkkelpersonell er ingen selvfølge. Felles studentsystem og Samordna opptak er begge virksomhetskritiske systemer for utdanningsaktiviteten ved universitetene og høyskolene. Vi ser at en ny omorganisering inn i et nytt forvaltningsorgan kan utgjøre en stor risiko for virksomhetskritiske prosesser i tillegg til at det vil kunne føre til bortfall av personer med kjernekompetanse.

Samordning av masteropptak, internasjonale opptak og forholdet til NOKUT

Samordning av opptak til masterstudier er et uttalt behov i sektoren. Universitets- og høgskolerådet har anbefalt at FSAT gis ansvar for samordningen siden FSAT har erfaringer og kompetanse som kan videreføres fra vårt arbeid med opptak til grunnutdanninger ved universiteter og høyskoler. Det er foreslått at det etableres en nasjonal søknadsportal for opptak av masterstudier og en felles verifiseringsfunksjon for utenlandsk dokumentasjon.

I denne forbindelse støtter vi forslaget fra Strukturmeldingen om å flytte NOKUTs informasjons- og kompetansesenter for utenlandsk utdanning til FSAT. Samordna opptak som del av FSAT har i dag flere til dels overlappende oppgaver med NOKUT og en samling av kompetansen på dette feltet vil etter vår mening være besparende. Det vil også være forenklende for mange personer med utenlandsk utdanning at kompetansen og tjenestene samles i en organisasjon. UH-sektorens ønske om et felles nasjonalt masteropptak, og plasseringen av NOKUTs senter for utenlandsk utdanning, bør definitivt sees i sammenheng.

Rapporten foreslår som sekundær løsning å samorganisere FSATs seksjon for kompetansevurdering med Senter for internasjonalisering av utdanning. Her er det viktig å påpeke at FSATs seksjon for kompetansevurdering utfører sitt arbeid i tett tilknytning til seksjonen i FSAT som jobber med Nasjonal vitnemålsdatabase (NVB), det tekniske opptakssystemet og informasjonsarbeidet i forbindelse med opptaket. Det ville være uheldig å splitte opp disse miljøene, da vurdering av kompetanse og kvalifikasjoner ikke kan sees separat fra resten av opptaksprosessen og tjenesten Samordna opptak.  

Statistikk, analyse og forholdet til NSD/DBH

Vi ønsker å understreke viktigheten av tydelighet rundt FSATs mandat. Noen områder styrkes ved samordning og samling av kompetansemiljøer, mens andre bør forvaltes av ulike aktører, i tråd med deres mandat, men under ett felles styre. FSAT og NSD/DBH har ulike mandat og roller, men har tett dialog og samarbeid om fagfeltet statistikk og analyse. Dette er et fagfelt som ville kunne gjøres mer slagkraftig for sektoren gjennom en samorganisering.

FSAT sikrer en datavarehusløsning som gir institusjonene ledelsesinformasjon og støtter institusjonenes eget arbeid med analyse og statistikk. Statistikk i FSATs datavarehusløsning er dynamisk og oppdateres jevnlig. Institusjonene har dermed mulighet til å analysere studentmobilitet og frafallsproblematikk. FSAT har også muligheter til å levere slike analyser på tvers av institusjonsgrensene hvis det er ønskelig, og tillatelse er gitt av lærested. NSD/DBH har data om studenter, utdanning, forskning, personale, museum, areal, økonomi og selskapsdata, og utarbeider analysegrunnlag for Kunnskapsdepartementet til bruk i finansieringsmodellen for UH-sektor. FSATs arbeid med standardisering og effektivisering av studieadministrative prosesser hjelper sektoren til å hente ut gevinster, for eksempel ved å utvikle en fremtidig løsning for effektivisering av dataoverføringene fra institusjonene til DBH.

Digitalisering, støttesystemer for studier og undervisning og forholdet til UNINETT

Vi vil understreke viktigheten av å gi en organisasjon fullt ansvar for det studieadministrative området. Her er forholdet mellom virksomheten i UNINETT og FSAT et godt eksempel. UNINETTs virksomhetsområde Samhandling og undervisningsstøtte skal bidra til at hverdagen for studenter og ansatte i UH-sektoren blir enklere og mer effektiv ved å tilby integrerte og sammenhengende løsninger og tjenester for undervisning og læring. Dette er direkte sammenfallende med FSATs mandat, funksjon og strategi.

Slik vi ser det bør all teknologiutvikling og alle anskaffelser knyttet til studie- og undervisningsstøtte samles i ett foretak. Dette har en klar faglig begrunnelse og gir åpenbare effektiviseringsgevinster. I mange tilfeller vil effektiv ressursutnyttelse innebære avveininger om hvorvidt en løsning bør egenutvikles eller om det bør anskaffes et tredjepartsystem. Slike vurderinger bør gjøres fortløpende i en og samme organisasjon dersom ressursene skal utnyttes best mulig.

Drift av sektorens infrastruktur i tillegg til anskaffelser av ferdigutviklede administrative systemer innen personal, økonomi og arkiv, kan imidlertid med fordel samles i en annen enhet. Dette er faglig sett svært forskjellig fra FSATs virksomhet.

Et annet eksempel på dette er BIBSYS sitt arbeid med undervisningsstøtte ved norske universiteter og høyskoler (portal og læringsplattform med åpne nettkurs). Det er vesentlig at arbeid med tilgjengeliggjøring av læringsressurser skilles tydelig fra det studieadministrative arbeidet utført av institusjonene.

Uansett er tydelighet rundt mandat og tjenesteportefølje avgjørende for å sikre god dialog med sektoren, og forståelse av grensegangen mellom ansvarsområder.

FSAT og CRIStin

Opprettelse av FSAT var blant annet begrunnet i behovet for bedre sammenheng i prosessen rundt forvaltning og utvikling av opptakssystemet. Før opprettelsen var det to separate enheter som hadde ansvar for henholdsvis utvikling og forvaltning av tjenesten og det tekniske systemet. Erfaringer viser at samarbeid kan være krevende når ansatte defineres som enten «bestiller» eller «leverandør», i stedet for å være kolleger i en organisasjon som sammen kravspesifiserer og utvikler tjenestene.

CRIStin-systemet ble opprettet høsten 2010 og implementert i tre sektorer i løpet av påfølgende år. Kravspesifisering og utvikling av ny funksjonalitet i systemet, som brukes av forskere ved 150 institusjoner i tre ulike sektorer, stiller høye krav til dialogen mellom både «bestiller» og «leverandør». De fleste av utviklerne av CRIStin-systemet er ansatte ved FSAT, men arbeidsledes fra CRIStin-organisasjonen. Basert på våre gode erfaringer fra sammenslåingen av miljøene i Samordna opptak og Felles Studentsystem, mener vi det vil være riktig å slå sammen FSAT og CRIStin. Dette vil gi mer effektive arbeidsprosesser og vil i tillegg kunne sikre en brukerstyrt utvikling av CRIStin, slik vi har god erfaring med for FSATs system- og tjenesteportefølje.

Oppsummert

På denne bakgrunn ber vi Kunnskapsdepartementet vurdere:

1. Primært samorganisering av FSAT, NOKUTs avdeling for godkjenning av utenlandsk utdanning, statistikk-og analysearbeidet i NSD/DBH, undervisningsstøttearbeidet i UNINETT og CRIStin-organisasjonen.
2. Sekundært samorganisering av FSAT, NOKUTs avdeling for godkjenning av utenlandsk utdanning og CRIStin-organisasjonen kombinert med etablering av et betydelig tettere og mer avklart samarbeid mellom FSAT og henholdsvis undervisningsstøttearbeidet i UNINETT og stattistikk- og analysearbeidet i NSD/DBH.
3. Å sikre at en ny fusjonert enhet får en organisasjonsform med et styre som sikrer brukerrepresentasjon og brukermedvirkning i utvikling av teknologi og tjenester.
4. Å sikre at en eventuell samorganisering av enheter gjøres gradvis og over tid, slik at de ansatte ivaretas på en god måte og at virksomhetskritiske systemer og leveranser ikke blir skadelidende.

Med hilsen

Christen Soleim

styreleder

Grete Christina Lingjærde

direktør

Vedlegg:

• FSAT Strategi 2016-2019