Nasjonalt senter for nynorsk i opplæringa (Nynorsksenteret) vil med dette kommentere nokre av framlegga rapporten Kunnskapssektoren sett utenfra (KD, 6.1.2016), utarbeidd av tomannsutvalet Svein Gjerdrem og Sven Ole Fagernæs. Merknadane våre er i all hovudsak knytt til problemstillingar og forslag som er omtala i kapittel 5.5.1 Utdanningsdirektoratet og kapittel 5.5.2 Nasjonale sentre i grunnopplæringen.

Vi vil først liste opp nokre punkt som vi er samde i:

• Det bør vere ei klarare ansvarsfordeling mellom KD og Udir.
• Udir bør få ei meir formalisert rolle med innflytelse på lærarutdanningane.
• Det bør vere meir langsiktigheit i oppdrag til og finansiering av dei nasjonale sentera. «Mengden av tidsbegrensede oppdrag [bør] begrenses, til fordel for permanente oppgaver og en tilsvarende basisbevilgning» (punkt 5.5.2.2).
• Oppgåvene til dei nasjonale sentera bør vidareførast. «De nasjonale sentrene skal medvirke til å utvikle kvaliteten i skolen, barnehagen og lærerutdanningen på sine respektive fagområder. Dette er viktige oppgaver, som vi legger til grunn at skal utføres også i framtiden» (punkt 5.5.2.2).

Vi noterer også at Gjedrem og Fagernæs konkluderer med at Udir «i det vesentlige løser sine nåværende oppgaver på en god måte» (avsnitt 5.5.1.1) og at dei synest at geografisk spreiing er greitt: «Tilrådingene om å slå sammen virksomheter betyr ikke at enheter må flytte og samlokalisere» (avsnitt 5.9).

Ein del andre punkt er vi heilt eller delvis usamde i:

• Avvising av organisering av nasjonale senter som §1-4-4-institusjonar.

Grunngjevinga er at denne modellen «gjør det krevende for sentrene å drive med god og langsiktig planlegging og økonomistyring.» Vi etterlyser grunngjevinga for kvifor dette problemet (som er reelt) ikkje kan løysast innanfor ei §1-4-4-organsiering, og noterer oss utvalet si vedgåing (s. 54) om at det er eit prinsipielt standpunkt frå deira side at §1-4-4-organ ikkje bør ha permanente faglege oppgåver. Lovgjevar har ikkje lagt slike avgrensingar i lovteksten, og det vil etter vår meining vere uheldig om KD av prinsipielle grunnar skulle innskrenke sitt eige handlingsrom.

Etter vår meining - og slik vi erfarer det - bidrar tvert imot §1-4-4-ordninga til at sentera har god fagleg forankring i UH-fagmiljøa, samtidig som dei kan ta oppdrag på kort varsel frå KD/Udir, t.d. i samband med store nasjonale satsingar av typen FYR, ungdomstrin i Utvikling, realfagsatsing og skrive- og lesesatsinga Språkløyper (2016-2019).

Spørsmålet om dei nasjonale sentera si organisering og tilknytingsform til Udir var oppe til grundig drøfting i 2014, i samband med den Udir-interne evalueringa. I sluttrapporten[1] kom det fram at både sentera og vertsinstitusjonane er samde om at dagens §1-4-4-ordning (med delt styring) er den beste. Signal frå Udir tyder rettnok på at dei synest dei på nokre område har for lite kontroll/styring med denne modellen, men både sentera og vertsinstitusjonane hevdar at dette enkelt kan løysast med klarare avtalar mellom dei tre partane.

Det bli også framheva som positivt at den administrative tilknytinga til vertsinstitusjonen, med full tilgang til personal-, økonomi- og IT-tenester, gjer at sentera kan bruke minimalt med ressursar på administrasjon. Dette bidrar i sin tur til at nesten alle midlane kan brukast på fagleg aktivitet.

Gjedrem og Fagernæs tilrår at alternativet til §1-4-4-ordninga bør vere ei organisering som forvaltingsorgan. Vi etterlyser ei presisering av kva dette betyr i praksis. Kva konsekvensar får det at dagens tette band til fagleg spisskompetanse i UH-miljøa skal brytast? Vi minner også om at dei tilsette ved sentera er fagfolk, ikkje byråkratar, og at dei som del av UH-miljøet får legitimitet som nettopp det.

• Samanslåing I: Stort er godt – smått er dårleg.

Utvalet påpeikar at «vårt utgangspunkt [vår utheving] er at det er behov for færre og større enheter som arbeider for økt kvalitet i skole, barnehage og lærerutdanningene. Antallet sentre bør derfor reduseres vesentlig.»

Også her etterlyser vi grunnlaget for synspunktet. Er det slik at store einingar alltid er betre enn små? Bør ein ikkje først definere behovet/oppgåvene, og så velje den organisasjonsforma som er mest effektiv ut frå behovet – ikkje omvendt? Vi minner også om at det er ein grunn til at dei ulike sentera er plasserte der dei er, nemlig at vertsinstitusjonen har sterke fagmiljø med nasjonal spisskompetanse på det aktuelle fagområdet.

Sentera samarbeider i dag svært tett, m.a. i store nasjonale satsingar. Meir samarbeid er fullt mogleg, men i drøftingane om dette i 2014 var det ingen av sentera eller vertsinstitusjonane som uttrykte ynske om samanslåing av to eller fleire senter. Store senter med ansvar for fleire fagområde vil truleg krevje større administrative ressursar. Dagens ti senter med ansvar for kvar sine definerte fagområde, gir også ei tydeleg ansvarsfordeling. Denne strukturen sikrar difor alle dei utvalde fagområda maksimal merksemd. Sentera er dessutan så spesialiserte at den faglege gevinsten ved å samle folk frå fleire fagområde i ein organisasjon i dei fleste høve er minimalt.

• Samanslåing II: Heilt inn i Udir-systemet eller heilt inn i UH-institutt.

Rapporten konkluderer med at «sentre innenfor likeartede fagområder kan slås sammen. De kan også slå seg sammen med sin vertsinstitusjon, med forskningsinstitutter eller andre FoU-miljøer, eller med Udir.»

Kva konsekvensar (fagleg og administrativt) får det dersom sentera blir lagt heilt inn under avdelingar/ institutt i UH eller ei avdeling i Udir? Fordelen med dagens ordning er tett kontakt med begge, og at sentera er smidige organisasjonar som kan ta oppdrag på kort varsel, noko dei færraste andre miljø i t.d. UH-sektoren har den same evna til.

Sentera sin fleksibilitet blei også påpeikt av NIFU, som i sin rapport[2] viser til at dei nasjonale styresmaktene hadde fleire motiv med å opprette nasjonale senter i opplæringa og plassere desse ved institusjonar i UH-sektoren: «1) ønske om å frigjøre administrativ styringskapasitet hos oppdragsgiver, 2) øke faglig ekspertise i implementeringen, 3) økt fleksibilitet og 4) synergier mellom UH og sentrene for å gjøre førstnevnte mer praksisnære og styrke sentrenes tilgang til forskningsbasert kunnskap.» NIFU påpeiker her at «målsetting 1 og 2 synest oppfylt. Utdanningsdirektoratet har fått en permanent struktur som kan ta imot oppdrag som direktoratet får tildelt fra Kunnskapsdepartementet, og avlaster dermed direktoratet i en rekke spesialiserte og faglig baserte oppgaver. Dette lar seg gjøre fordi sentrene besitter høy faglig ekspertise. Målsetting 3 er også delvis oppnådd, i og med at Utdanningsdirektoratet raskt kan sende oppdrag videre til senternivået. Samtidig peker senternivået på enkelte faktorer ved styringen av sentrene som hindrer slik fleksibilitet, for eksempel at det først i mars 2014 var klart hvor store bevilgninger sentrene ville få dette året.»

Det grunnleggande problemet er altså ikkje manglande kompetanse, kapasitet eller fleksibilitet frå sentera si side, men at oppdrag og løyvingar ikkje blir gitt tidleg nok og ikkje er langsiktige.

• Andre kan gjere jobben betre enn dei nasjonale sentera.

"Oppgavene kan løses av direktoratet selv, gjennom tidsbegrensede prosjekter som utlyses elles gis i oppdrag til en eller flere aktører, eller som del av det faste oppdraget til en statlig virksomhet» (punkt 5.5.2.2).

Utvalet overser her fullstendig verdien av dei fagmiljøa som er bygde opp over ei årrekke i dei nasjonale sentera, og som det er avgjerande å ta vare på. Å lyse ut oppdrag som Ny GIV, Språkløyper, Ungdomstrinn i utvikling og liknande vil vere svært ressurskrevjande og lite rasjonelt. Det vil ta lang tid, og det vil vere ei utfordring å finne fagmiljø med den naudsynte praksiskompetansen og faglege tyngda. Mulegheitene for Udir/KD til å styre prosessane i ønskt retning, vil også vere langt mindre med ei slik «ekstern» løysing enn med dagens modell.

Dersom ein slik ad hoc-modell basert på andre eksisterande fagmiljø blir valt, vil også svært mykje av den løpande aktivteten ved sentera bli borte, m.a. nesten alt som i dag er tatt med i fellesdelen i det årlege oppdragsbrevet.

• Nokre av sentera leverer ikkje god (nok) kvalitet.

I rapporten blir det hevda at «bruken av og kvaliteten på tjenestene varierer mellom sentrene. Vi stiller oss tvilende til nytten av enkelte sentre» (punkt 5.5.2.2).

Vi etterlyser grunnlaget for denne påstanden. Har utvalsmedlemene Gjedrem og Fagernæs gjort eigne undersøkingar om kvalitet? Dei er det i så fall ikkje gjort greie for i rapporten.

Dei grundige evalueringane frå NIFU, Deloitte[3], Difi[4] og Udir-internt i 2014-2015 er svært varsame med å seie noko om fagleg kvalitet, og desse rapportane gir heller ikkje grunnlag for sikre konklusjonar om dette. Dei peiker på at det er rom for betring og/eller endra rutinar på nokre område, men hovudkonklusjonen i alle dokumenta er at dei nasjonale sentera gjer ein god jobb, og at ein ikkje ser nokon betre eller meir effektiv måte å organisere dette arbeidet på.

NIFU-rapporten peiker også på at deira hovudinntrykk er at «sentrene er faglig solide og relevante» (NIFUs pp-presentasjon i møte med sentera), og «preget av solid faglig kompetanse og relevans for sektoren. Nytteverdien for brukerne synes å være betydelig, og med et potensial for et enda bredere nedslagsfelt.» (NIFU-rapport, s. 128)

Dessutan: Kva senter er med på svartelista? Er det fagområde i dagens senterportefølje som bør sløyfast? Rapporten gir ikkje indikasjonar om svar på desse spørsmåla, og det er difor uråd å kommentere dette nærare.

• Korleis måle effekt?

Utvalet konkluderer med at «sentre kan eventuelt videreføres på bakgrunn av en målbar positiv effekt på kvaliteten i utdanningen» (punkt 5.5.2.3).

Vi stiller spørsmål om kva slags parameter og metodar som skal brukast her. Korleis vekte sentera sin innsats opp mot alle dei andre variablane i storsamfunnet (og politikken) som påverkar fram- eller tilbakegang på kvaliteten i opplæringa på dei ulike fagområda?

Dei nasjonale sentera må sjølvsagt tole å bli evaluerte. Kvalitet og effektivitet må også vurderast kritisk. Men dette må gjerast på ein fagleg forsvarleg måte. Omgrepa «effekt» og «kvalitet i utdanningen» er svært generelle, og for at dei skal ha meining i ei evaluering må dei definerast og presiserast nøye. Særleg dersom dette skal ligge til grunn for så drastiske tiltak som å ikkje «videreføre» eitt eller fleire nasjonale senter.

Andre og betre vegar mot målet? Nynorsksenteret som døme

Dei ti nasjonale sentera har ulik forhistorie. Dei har blitt oppretta under ulike regjeringar dei siste 10-15 åra, med ulik motivasjon og argumentasjon. Dei er svært ulike i storleik og profil, men det er i seg sjølv ikkje noko gyldig argument for ei eventuell omorganisering, samanslåing eller nedlegging. Det må grunngjevast med at dagens arbeidsoppgåver skal nedprioriterast eller at dei kan utførast meir effektivt på andre måtar.

Historikken til Nynorsksenteret kan tene som døme:

Det språkpolitiske grunnlaget for etableringa av dette senteret er at Noreg har to offisielle, formelt likestilte språkformer. Slik har det vore sidan 1885, og det er i dag ingen signal frå seriøse politiske parti om at dette skal endrast. På det meste av Vestlandet og i nokre andre regionar i innlandet er nynorsk det normale, men landet sett under eitt er nynorsk i klart mindretal m.o.t. bruk skule og offentleg forvalting. Nynorsk er også marginalisert på mange samfunnsområde, og elevar som har nynorsk som opplæringsmål har utfordringar i skrive og leseopplæringar som ikkje bokmålselevane har.

På den andre sida har bokmålselevane – og lærarane deira - store utfordringar med å nå læreplanane sine mål om sidemålskompetanse.

Etableringa av Nynorsksenteret i 2005 var ei direkte oppfølging av Stortingsmelding 30 (2003-2004) Kultur for læring frå Bondevik II- regjeringa. Der sto det eksplisitt at det skulle etablerast eit nasjonalt senter for nynorsk i opplæringa. Mandatet var – og er - å «bidra til auka kvalitet i arbeidet med nynorsk i barnehagen og grunnopplæringa. Senteret skal vidare bidra til interesse og motivasjon for nynorsk i barnehagen og grunnopplæringa.»

Det er ingen tvil om at det i nynorskopplæringa på alle nivå trengst både auka kvalitet, meir interesse og motivasjon. Det trengst også innsats for å redusere talet på elevar som i løpet av skuleløpet byter frå nynorsk til bokmål. Både departement og direktorat er uroa over denne utviklinga.

Alle dei nasjonale sentera er oppretta for å bidra til at den statleg vedtekne utdanningspolitikken blir gjennomført. Dette omfattar m.a. ei god opplæring i nynorsk – både som hovudmål og sidemål. Nynorsksenteret har ei viktig rolle i tillegg. Vi skal også delta aktivt i arbeidet med å gjennomføre den offisielle språkpolitikken. Ei god nynorskopplæring i barnehage og skule er den aller viktigaste faktoren i dette arbeidet.

«Kunnskapsdepartementet bør rette oppmerksomheten mot oppgavene, ikke mot det enkelte senteret», står det i rapporten til Gjedrem og Fagernæs. Det er sjølvsagt rett. Men dersom oppgåva er å styrke nynorskundervisinga på ein mest mogleg målretta og effektiv måte, kva er då det beste tiltaket? 

Dagens ordning er eit nasjonalt, ubyråkratisk Udir-styrt senter som har akkurat dette som einaste oppgåve, plassert i eit sterkt nynorskmiljø og med medarbeidarar med spisskompetanse på nynorskopplæring. Vi ser ingen gode alternativ til denne måten å gjere det på.

Volda, 11.4.2016
Torgeir Dimmen Senterleiar Nynorsksenteret

[1] Sluttrapport for oppdragsbrev nr. 14-14 fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet. Anbefaling av modell for organisering, styring og finansiering av de nasjonale sentrene. Udir, 8.1.2015.

[2] Evaluering av de nasjonale sentrene i opplæringen. Evaluering av åtte nasjonale sentre i et styrings- brukerperspektiv. NIFU-rapport 49/2014 (NIFU, november 2014). www.nifu.no/files/2014/12/NIFUrapport2014-49.pdf

[3] Utdanningsdirektoratet. Evaluering av nasjonale sentre. Deloitte, okt. 2014.

[4] Evaluering av Utdanningsdirektoratet. DIFI-rapport 2015:17, 30.9.2015.