Høringssvar fra Foreningen Grunnloven § 112

Høringssvar til Klima- og miljødepartementets utkast til rapportering om norsk gjennomføring av Århuskonvensjonen

1 Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev 9. juni 2020.

Foreningen Grunnloven § 112 har som formål å fremme etterlevelse av Grunnloven § 112, herunder å sikre nålevende og kommende generasjoners rett til full informasjon om miljøinngreps konsekvenser og naturmiljøets tilstand, og til å leve i en natur hvor produksjonsevne og artsmangfold er bevart. Foreningens medlemmer er organisasjoner som støtter foreningens formål.

Uten å være formell høringsinstans tillater vi oss å komme med en høringsuttalelse til departementets utkast til rapportering om norsk gjennomføring av Århuskonvensjonen.

Vi har ingen merknader av betydning til det som sies i utkastet om implementeringen av artiklene 3 til 8 i konvensjonen.

2 Merknader til implementeringen av artikkel 9

Våre merknader er først og fremst knyttet til implementeringen av artikkel 9.

De sentrale bestemmelsene i artikkel 9 er nr. 1, hvoretter alle som ikke har fått en begjæring om miljøinformasjon behandlet i samsvar med artikkel 4, skal ha adgang til overprøving «ved en domstol eller et annet uavhengig eller upartisk organ», og nr. 3, hvoretter allmennheten skal ha tilgang til administrative eller rettslige prosedyrer «for å bestride handlinger og unnlatelser begått av privatpersoner og offentlige myndigheter som er i strid med bestemmelsene i nasjonal lovgivning vedrørende miljø.»

Etter fellesbestemmelsen i nr. 4 skal de aktuelle prosedyrene sikre tilfredsstillende og effektive virkemidler, herunder midlertidige forføyninger når dette kan være påkrevet, som skal være rettferdige, komme til rett tid og ikke være uoverkommelig dyre («prohibitively expensive»).»

Når det gjelder implementering av artikkel 9 nr. 1 og 2 nøyer utkastet seg med å vise til at tvister vedrørende innsyn i miljøopplysninger etter miljøinformasjonsloven kan fremmes for de alminnelige domstolene, og til at spørsmålet også vil være omfattet av sivilombudsmannsordningen.

Om implementering av artikkel 9 nr. 3 uttales også bare helt kortfattet at bestemmelsen er å anse for implementert «gjennom det alminnelige systemet for forvaltningsklager og domstolsprøving i norsk rett.» I tillegg redegjøres det for at etablerte miljøorganisasjoner normalt har alminnelig partsevne, for kravet til rettslig interesse og for søksmålskompetansen for organisasjoner, jf. tvisteloven §§ 1-3 og 1-4.

Til artikkel 9 nr. 3 kommenteres bare kostnadsspørsmålet. Men det vises i utgangspunktet bare til bestemmelsene i tvisteloven § 32-11 første ledd tredje punktum, som krever forsett eller grov uaktsomhet som vilkår for erstatningsplikt etter bestemmelsens første ledd i miljøsaker, og til § 34-2, som stiller opp begrensninger i plikten til å stille sikkerhet for mulig erstatning i tilsvarende saker om midlertidig forføyning. Når det gjelder implementeringen av bestemmelsen om at virkemidlene ikke skal være «prohibitively expensive» nøyer departementet seg altså med å vise til to særbestemmelser i tvistelovens kapittel om midlertidige forføyninger.

Det er vanskelig å se at det følgende avsnittet, hvor departementet uttaler at det er forbundet med «noen kostnader» dersom en sak bringes inn for retten, og hvor det sies litt om rettsgebyr, gir et riktig bilde av kostnadsproblemet. Det er først og fremst sakskostnadene – utgifter til egen prosessfullmektig og sakskostnader til motparten hvis man taper, kanskje gjennom flere instanser – som er problemet. For øvrig er det ikke vist til kostnadsdempende tiltak i miljøsaker.

Etter dette kan vi vanskelig se det annerledes enn at artikkel 9 nr. 4 bare i liten grad er implementert. Dette bør rapporten gi uttrykk for.

3 Svakheter ved gjeldende ordning

3.1 Domstolsbehandling

Domstolene har stor tillit og vil kunne treffe gode avgjørelser i miljøsaker. Allikevel er det vesentlige betenkeligheter forbundet med å anse adgangen til domstolsbehandling som en tilfredsstillende implementering av artikkel 9.

Domstolsterskelen er en realitet. En rekke saker som kunne – og kanskje burde – bli brakt inn for domstolene, kommer aldri dit. Av alle sivile saker i norske domstoler i årene 1996-2005 dreide bare omkring 0,4 prosent seg om miljø, jf. Innst. 319 S (2018-2019) side 4.

Viktigst er at domstolsbehandling tar tid, og er kostbar. Det grunnleggende kravet til «equality of arms» er sjelden tilfredsstilt, med privatpersoner eller miljøorganisasjoner med begrensete ressurser på den ene siden, og offentlige instanser på den andre siden. Det er vanskelig å se at kravet til at avgjørelsene skal komme til rett tid og ikke være uoverkommelig kostbare, kan anses tilfredsstilt ved dagens domstolsbehandling.

Tiden er først og fremst en funksjon av økende press på domstolene, særlig på lagmannsrettene. Noen sakstyper er prioriterte, men det er lite realistisk at miljøsaker vil bli inkludert i denne gruppen, hvis det blir tatt opp.

Mulige tiltak på kostnadssiden vil være å åpne for fri sakførsel i miljøsaker, og å gjøre miljøsaker gebyrfri etter rettsgebyrloven § 10.

Allikevel synes det urealistisk å etablere et slikt omfang av særregler for domstolsbehandling av miljøsaker at domstolene alene kan representere en fullverdig implementering av Århuskonvensjonen artikkel 9.

3.2 Sivilombudsmannen

I utkastet er det pekt på sivilombudsmannsordningen. Det samme gjør energi- og miljøkomitéens flertall i Innst. 319 S (2018-2019) under henvisning til statsrådens brev 13. mai 2019 til komitéen.

Til dette er å bemerke at det ikke kan forventes at sivilombudsmannen, som har et kontrollansvar for all statlig og kommunal forvaltning, skal ha et hovedfokus på miljøsaker. I tillegg kommer at sivilombudsmannen kan la være å ta saker under behandling, og at forvaltningsorganene ikke har noen plikt til å etterleve sivilombudsmannens uttalelser.

3.3 Forvaltningen

I Innst. 319 S (2018-2019) legger flertallet stor vekt på systemet for forvaltningsklager.

En side ved dette er at det er sjelden at klager vinner frem, noe som kan ha forskjellige årsaker. Dette fører nok også til at mange unnlater å klage i tilfeller hvor det burde ha vært gjort.

I en rekke saker av stor betydning for miljøet blir klager avgjort på lokalt nivå, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd. Presset for å avgjøre en klagesak i favør av lokale næringsinteresser vil kunne være betydelig. Viktigere er allikevel at dette gir grunnlag for en fragmentert praksis, hvor avgjørelsen av tilsvarende saker vil kunne sprike fra kommune til kommune, eller fra fylke til fylke.

Det bemerkes også at klageinstans i viktige miljøsaker som avgjøres på nasjonalt nivå ofte er sektormyndigheter. Miljølovgivningen er sektorovergripende, og i en del klagesaker er det behov for å få prøvd om miljølovgivningen etterleves i møtet med sektorinteressene.

Det er behov for en samlet og enhetlig behandling av klager i miljøsaker, noe som ikke kan oppnås innenfor forvaltningslovens regler om forvaltningsklager.

4 Miljøklagenemnd

Vi er selvfølgelig klar over at flertallet i energi- og miljøkomitéen ikke vedtok representantforslaget fra Karin Andersen m.fl. i Innst. 319 S (2018-2019).

Ikke desto mindre mener vi at flertallets – og statsrådens – standpunkt: at Århuskonvensjonens bestemmelser og klage og domstolsprøving anses implementert gjennom det alminnelige systemet for forvaltningsklager og domstolsprøving er for overfladisk og unyansert. De problemstillingene som oppstår, er ikke godt og fullstendig analysert. Vi anser det klart at konvensjonens artikkel 9 ikke kan anses implementert på tilfredsstillende vis.

I dagens klimasituasjon er det behov for en foroverlent og proaktiv instans som kan ta hånd om miljøklager på en rask, rettssikker, enhetlig og kostnadseffektiv måte. Disse kravene kan vanskelig anses imøtekommet ved noen av de instanser som behandler miljøklager innenfor dagens regime. Vi mener derfor at det er behov for en egen miljøklagenemnd som kan forestå behandling av miljøklager på en måte som stemmer overens med Århuskonvensjonens artikkel 9. Dette spørsmålet bør derfor utredes nærmere, uavhengig av konklusjonen i Innst. 319 S (2018-2019).

Med vennlig hilsen

styret i Foreningen Grunnloven § 112