Høringssvar fra Stiftelsen Miljøfyrtårn

Forslag til skjerpede miljøkrav i offentlige anskaffelser

Høringsinnspill fra Stiftelsen Miljøfyrtårn

Stiftelsen Miljøfyrtårn er landets mest brukte ordning for tredjeparts-sertifisert miljøledelse. Ordningen skal bidra med positiv miljøeffekt gjennom konkrete tiltak i de sertifiserte virksomhetene. Over 9400 virksomheter er miljøfyrtårnsertifisert og bruker vårt digitale styringsverktøy for kontinuerlig klima- og miljøforbedring. Stifterne våre er LO, NHO, Virke, SMB Norge, KS, Innovasjon Norge og en rekke kommuner og fylkeskommuner.

Miljøfyrtårn foreslår å kombinere to av departementets tre forslag til forskriftsendring.

Vi har særlig lagt følgende tre hensyn til grunn for vår vurdering:

1. Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser bør styrkes, jamfør hensikten med denne høringen og Riksrevisjonens undersøkelse om grønne offentlige anskaffelser (2022).

2. Offentlige anskaffelser bør i langt større grad bidra til grønn omstilling i næringslivet. Nærings- og fiskeridepartementet har innført et prinsipp om at «prosjekter som skal få støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet skal ha en plass på veien mot lavutslippssamfunnet.» Dette er et godt prinsipp som bør overføres til offentlige anskaffelser: Enhver virksomhet som skal levere sine varer eller tjenester til det offentlige, bør kunne vise at den bidrar til å nå klima- og naturmålene. Det vil bidra til å sikre klima- og miljøeffektiv bruk av samfunnets ressurser.

3. Regelverket for miljøkrav i offentlige anskaffelser, og ikke minst praktiseringen av regelverket, bør ta hensyn til små og mellomstore leverandører, samt mindre innkjøpsmiljøer. Dette er noe høringsnotatet også legger vekt på.

Med utgangspunkt i disse hensynene, mener vi innkjøpere bør ha full fleksibilitet til å stille miljøkrav der det gir mest uttelling for miljøet på en ressurseffektiv måte, og at innkjøpere som et minimum skal stille minst ett miljøkrav til ytelsen og minst ett miljøkrav til leverandøren. Med ytelse forstår vi det som anskaffes, og med leverandør forstår vi den som leverer ytelsen.

Den aktuelle forskriftsendringen som nå er på høring, omhandler forhold knyttet til miljø. Med miljø mener vi her både klima, natur og andre miljømessige forhold. Vi støtter Nærings- og fiskeridepartementets brede definisjon av bærekraft, og stiller oss bak at begrepet bærekraft må omfavne en sosial, miljømessig og økonomisk dimensjon. Det er også et behov for å styrke hensyn til sosial bærekraft i offentlige anskaffelser.

Høringsinnspillet er strukturert etter spørsmålene departementet stiller i høringsnotatet.

Overordnede spørsmål:

1. Hvilket av forslagene i kapittel 5 er best egnet til å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser ut fra et kost-nytte perspektiv? Vurderingen bør blant annet ta opp i seg muligheten til også å nå andre mål for offentlige anskaffelser som er omtalt i Hurdalplattformen, for eksempel hensynet til at små og mellomstore bedrifter skal kunne konkurrere om anbud.

Her redegjør vi for Miljøfyrtårns forslag til forskriftsendring. Vi har tatt med noe mer utfyllende vurderinger av departementets tre forslag under høringsnotatets spørsmål knyttet til hvert av forslagene.

Forslag til forskriftsendring

Gitt de tre hensynene om at miljøkrav i offentlige anskaffelser bør skjerpes, fremme grønn omstilling i næringslivet og hensynta mindre leverandører og innkjøpere, foreslår vi følgende tekst til forskriftens § 7-9:

Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klima- og miljøvennlige løsninger ved sine anskaffelser, og skal i anskaffelsen stille minst ett miljøkrav til ytelsen og minst ett miljøkrav til leverandøren.

Kravene kan stilles på alle trinn i anskaffelsesprosessen:
a) Kvalifikasjonskrav
b) Kravspesifikasjon
c) Tildelingskriterium
d) Kontraktsvilkår

Dersom oppdragsgiver i en anskaffelse stiller miljøkrav til ytelsen utelukkende som tildelingskriterium, skal miljøhensyn vektes med minimum 30 prosent.

Begrunnelse

1) Forslag til ny § 7-9: Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

Vi er enige i departementets forslag til endring av overskrift.

2) Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klima- og miljøvennlige løsninger ved sine anskaffelser,

Vi har foreslått å legge til «-og miljø», slik at oppdragsgiver også forventes å fremme løsninger med positiv effekt på natur og miljø, utover klima. Viktigheten av å ta hensyn til andre miljøhensyn enn klima er ofte underkommunisert, og vi har inntrykk av at miljøkrav ofte forstås som klimakrav. Offentlige anskaffelser kan være et sentralt verktøy for å oppfylle målene satt i FNs naturavtale dersom innkjøpere forventer positiv miljøpåvirkning der det er relevant, altså mer enn å redusere den negative miljøpåvirkningen.

Lov om offentlige anskaffelser §5 bruker ordlyden «… bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant.»

3) og skal i anskaffelsen stille minst ett miljøkrav til ytelsen og minst ett miljøkrav til leverandøren.

Denne leddsetningen er en kombinasjon av de tre forslagene i høringsnotatet. Forslag 1 og 2 bruker formuleringen «skal stille miljøkrav» uten forslag 3s forbehold om at miljøkrav skal stilles «på områder med ikke uvesentlig miljøbelastning».

Miljøfyrtårn anerkjenner at det kan finnes anskaffelser med svært lav eller ingen miljøbelastning. Forskriften bør åpne for at innkjøper unntaksvis kan avvike fra skal-kravet, men bør kreve at slike unntak protokollføres og kan etterprøves. Innkjøpere forteller oss at frykten for å klages inn til KOFA i enkelte tilfeller hindrer dem i å stille miljøkrav i anskaffelser. Forskriftens paragraf 7-9 bør formuleres på en slik måte at innkjøpere heller risikerer klager dersom de unnlater å stille miljøkrav.

Forslaget om at det skal stilles minst ett miljøkrav til ytelsen og minst ett miljøkrav til leverandøren, innebærer en miljømessig skjerping sammenlignet med dagens forskrift og sammenlignet med forslagene i høringsnotatet.

Vi mener at offentlige innkjøpere ikke bare bør pålegges å stille krav til ytelsen, som i forslag 3, men også til leverandøren. Offentlige anskaffelser har et enormt uutnyttet potensial som driver for grønn omstilling i næringslivet. Miljøkrav til leverandører av varer og tjenester til det offentlige, vil bidra til å få fart på den grønne omstillingen i næringslivet. For eksempel forteller kommunale innkjøpere oss at de ser en omlegging i lokalt næringsliv når de systematisk begynner å stille krav om miljøledelse i anskaffelser. De politiske ambisjonene for klima og natur er skyhøye, men mange bedrifter merker ikke enda praktiske konsekvenser i form av krav og forventninger fra kunder. Miljøfyrtårn og flere av våre samarbeidspartnere kontaktes av bedrifter som jobber kontinuerlig med å redusere fotavtrykket på klima og natur fra egen drift og verdikjeder, og som er frustrert fordi innkjøpere i det offentlige ikke verdsetter innsats og investeringer som bidrar til å nå klima- og naturmålene. Manglende etterspørsel kan motvirke grønn næringsutvikling, kanskje særlig blant små og mellomstore bedrifter som ofte er avhengige av forutsigbare inntekter fra offentlige kontrakter for å gjøre grønne investeringer.

4) Kravene kan stilles på alle trinn i anskaffelsesprosessen:

a) Kvalifikasjonskrav
b) Kravspesifikasjon
c) Tildelingskriterium
d) Kontraktsvilkår

Forslaget om at disse kravene kan stilles på hvilke(t) som helst trinn i anskaffelsesprosessen, ivaretar innkjøpers fleksibilitet. Dette er en styrke i gjeldene forskrift og i høringsnotatets forslag 2 første del. Denne fleksibiliteten er nødvendig, men ikke tilstrekkelig, for å sikre at miljøkrav stilles der de har høyest miljøeffekt. Et tillegg i om at miljøkrav skal stilles der de har størst effekt kan være hensiktsmessig, men formuleringen må veies opp mot risikoen for et høyt antall tvister om hva som vil gi høyest effekt. Vi er usikre på om dette kan løses i forskriftens §7-9, eller om dette bør overlates til det nedsatte lovutvalget.

Oppramsingen av de fire trinnene i anskaffelsesprosessen kan fylle en viktig pedagogisk funksjon, særlig for mindre innkjøpere.

5) Dersom oppdragsgiver i en anskaffelse stiller miljøkrav til ytelsen utelukkende som tildelingskriterium, skal miljøhensyn vektes med minimum 30 prosent.

Denne setningen er inspirert av forslag 3, og spesifiserer at pålegg om å vekte miljøhensyn med minst 30 prosent kun gjelder dersom det ikke stilles miljøkrav til ytelsen på andre trinn i prosessen. Det kan tenkes at dette også bør gjelde miljøkrav til leverandøren. Vår erfaring er at miljøkrav til leverandør vanskelig oppfyller kravene til et tildelingskriterium på en god måte, og at slike krav egner seg best som kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår.

Dette foreslås her som en del av fellesbestemmelsene, ulikt høringsnotatets forslag 2.

Hvordan hensynta små og mellomstore leverandører?

• Premiere de som investerer i det grønne skiftet

Høringsnotatet vektlegger hensynet til mindre leverandører. Den beste måten å gjøre dette på, er ikke å senke ambisjonene for miljøeffekten av anskaffelsen, men å stille kravene på en slik måte at også mindre bedrifter kan levere. Slik kan offentlige oppdragsgivere bidra til å stimulere til grønn omstilling blant små og mellomstore bedrifter, og dermed styrke lokalt næringslivs fremtidige konkurransekraft. Av nærmere 7400 miljøfyrtårnsertifiserte virksomheter i privat sektor, har over 3200 virksomheter ti eller færre ansatte. Over halvparten av disse er enkeltstående virksomheter, det vil si at de ikke er tilknyttet et hovedkontor. Å stille miljøkrav til leverandørene behøver altså ikke være til hinder for små leverandører, men kan tvert imot gi små bedrifter det incentivet de behøver for å komme i gang med kontinuerlig forbedring av eget klima- og miljøavtrykk.

• Ivareta innkjøpers fleksibilitet

Offentlige oppdragsgivere har et stort mulighetsrom til å stille miljøkrav til ytelse og leverandør på en slik måte at også små leverandører kan bidra. Å skjerpe miljøkrav i offentlige anskaffelser og samtidig ivareta muligheten for SMBer til å delta i anbud, krever etter vårt syn at innkjøpers fleksibilitet til å stille miljøkrav på alle trinn i anskaffelsen ivaretas.

• Bruk av kontraktsvilkår

For eksempel kan oppdragsgiver oppstille miljøkrav som kontraktsvilkår som skal innfris en viss tid etter kontraktsinngåelse. Det gir leverandøren mulighet til å gjøre nødvendige investeringer når kontrakten som sikrer inntjeningen er signert. Det kan for eksempel være innkjøp av nullutslippskjøretøy, løsning for beregning av klimagassutslipp, miljøsertifisering eller annet som krever en investering.

• Forutsigbarhet

Tydelig kommunikasjon og aktiv bruk av leverandørdialog skaper forutsigbarhet for leverandørene. Dette gagner også små og mellomstore bedrifter som får bedre tid til å forberede seg på fremtidige miljøkrav. Flere kommuner har god erfaring med dialog med lokalt næringsliv i kombinasjon med støtteordninger. For eksempel har flere kommuner støtteordninger for miljøsertifisering, og gjør det slik enklere for lokalt næringsliv å oppfylle dette miljøkravet i kommunens anskaffelser.

• Standardisering

Å benytte standardiserte miljø- og dokumentasjonskrav er en nøkkel til forenkling av anbudsprosessen. Dette er særlig viktig for mindre leverandører uten kapasitet til å sette seg inn i, forstå og sikre at de lever opp til ulike miljø- og dokumentasjonskrav fra ulike oppdragsgivere. Standardiserte miljøkrav er også forenklende for innkjøper. Bruk av minimumskrav som miljømerking og miljøsertifisering er eksempler på forenkling som premierer de leverandørene som bidrar til det grønne skiftet. Anerkjente tredjepartssertifiseringer gjør det enklere for innkjøper, som da ikke behøver inngående kunnskap, men kan sjekke gyldig sertifikat eller linsens. Dersom markedsundersøkelser viser at små og mellomstore bedrifter ikke kan levere, kan miljøkravet settes som kontraktsvilkår.

2. Hvordan kan miljøkrav dokumenteres? Bør dokumentasjon av miljøkrav standardiseres i regelverket, eller bør det i regelverk og veiledning pekes på anerkjente metoder og verktøy?

Både innkjøpere og leverandører etterspør forenkling og standardisering. Dokumentasjonskrav bør standardiseres i den grad det er mulig uten å hindre innovasjon. Der det finnes, bør innkjøpere benytte etablerte og anerkjente metoder og verktøy for dokumentasjon av miljøkrav. Bruk av etablerte standarder skaper forutsigbarhet i leverandørmarkedet, og anerkjente tredjepartssertifiserte standarder er enkle å forholde seg til for oppdragsgivere. Anerkjente tredjepartssertifiserte verktøy og metoder representerer en ekstern miljøfaglig kvalitetssikring og en enkel dokumentasjon som forenkler anbudsprosesser for alle involverte. I enkelte tilfeller er det ingen motsetning mellom standardiserte miljø- og dokumentasjonskrav og anerkjente metoder og verktøy. For eksempel kan det offentlige gå lenger i bruk av etablerte miljøstandarder som miljømerking og miljøsertifisering med standardiserte krav til dokumentasjon. Der det er tilgjengelig, bør dette være minimumskrav i offentlige anskaffelser.

Å benytte eksisterende miljøstandarder, fritar også det offentlige fra å benytte ressurser på å utarbeide parallelle krav. Innkjøpere kan lene seg på anerkjente ordninger for tredjepartssertifisering som kontinuerlig oppdaterer miljøkravene som ligger til grunn for standardene. Et eksempel er DFØs arbeid med krav om miljøledelse i sin kriterieveiviser for offentlige innkjøpere. Dersom innkjøpere heller stiller krav om miljøsertifisering, spares ressurser både hos DFØ som nå gjør noe av det samme arbeidet som Miljøfyrtårn i å utarbeide kriterier for miljøledelse i ulike bransjer og fagfelt, hos innkjøpere som enkelt kan stille kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår om miljøledelse og dermed får en leverandør som jobber med kontinuerlig forbedring innen vesentlige miljøaspekter, og hos leverandører som møter likelydende krav om miljøledelse, og likelydende dokumentasjonskrav om ISO14001, EMAS, Miljøfyrtårn eller tilsvarende.

Spørsmål til forslag 1:

3. Bør forslagets andre punktum flyttes ut av § 7-9, og inntas i de deler av forskriften som kravet skal gjelde for? Eller bør virkeområdet angis i § 7-9?

Ingen formening utover at miljøparagrafen i forskriftens fellesbestemmelser (§7-9) bør vise handlingsrommet innkjøpere har til å stille miljøkrav, altså eksplisitt fastslå at det kan stilles miljøkrav i alle trinn av anskaffelsesprosessen.

4. Bør det innføres et unntak for helt spesielle tilfeller, og er det hensiktsmessig at bruk av unntaket medfører krav om å omtale dette i protokollen?

Et pålegg om vekting av miljøhensyn i anskaffelser vil være lite hensiktsmessig (se punkt 7). Miljøfyrtårn mener det er positivt å stille krav til at innkjøper tar miljøhensyn i alle innkjøp, men mener det kan være hensiktsmessig med unntak for små anskaffelser uten eller med svært lav miljøbelastning. Dersom det åpnes for unntak for slike tilfeller, bør dette omtales i protokollen på en slik måte at det eventuelt kan rettsforfølges dersom begrunnelsen ikke er tilstrekkelig god.

5. Hva er eventuelt andre relevante avgrensninger enn «uforholdsmessige kostnader» for å bestemme anvendelsesområdet til en eventuell unntakshjemmel?

Se spørsmål 4.

6. Vil en forskriftsbestemmelse som spesifikt stiller krav til minst 30 prosent vekting av miljø kreve lovendring?

En slik bestemmelse vil i flere tilfeller trolig være i strid med lovens §1 Formål som sier at «Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser.» Dette begrunnes blant annet i departementets høringsnotat og flere av høringsinnspillene. Se også vårt svar på spørsmål 7 og 11.

7. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b?

Nei. Det er ingen automatikk i at vekting av miljøhensyn vil gi høyere miljøgevinst.

Flere høringsinnspill samt departementets vurdering i høringsnotatet, forklarer godt hvorfor pålagt bruk av tildelingskriterium ikke vil være hensiktsmessig, og i enkelte tilfeller kan stride med anskaffelsesregelverket hovedformål om å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser. Å gjøre det obligatorisk for innkjøpere å oppstille miljøkrav som tildelingskriterium kan føre til høyere pris i kombinasjon med lavere miljøeffekt i enkelte anskaffelser. I mange tilfeller vil minstekrav til miljø stilt som kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon eller kontraktsvilkår, gi mer uttelling både for miljøhensyn, ressursbruk hos innkjøper og leverandør, og pris på anskaffelsen.

Et pålegg om vektig av miljøhensyn kan gi høy kostnad og lav nytte for miljøet, og vi fraråder derfor å ta inn forslaget slik det er formulert i høringsnotatet.

8. Hvilke tilfeller vil være uforholdsmessig å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent?

Dette vil for eksempel være i tilfeller der et tilstrekkelig antall leverandører kan levere på det aktuelle miljøkravet. Da vil det være mer hensiktsmessig både for miljø og ressursbruk å stille kravet som et minstekrav. Vekting av kvalitet vil i mange tilfeller ha en positiv miljøeffekt.

Spørsmål til forslag 2:

9. Er det andre bedre egnede måter å identifisere områder som bør være omfattet av en vektingsregel som foreslått i forslag 2?

Se svar på spørsmål 1.

10. Bør forslagets vektingsregel gjelde alle del III-anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning?

Miljøfyrtårn mener det ikke er hensiktsmessig å pålegge vekting av miljøhensyn, uavhengig av både størrelse på anskaffelsen og miljøbelastningen anskaffelsen kan medføre. Se svar på spørsmål 1.

11. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b?

Nei.

Dette forslaget har to deler: Et forslag til endring av forskriftens § 7-9, og et forslag til endring av forskriftens § 18-1.

Forslaget til ny §7-9 ivaretar innkjøpernes fleksibilitet til å vurdere hvor de kan stille miljøkrav med størst mulig effekt, gitt hva markedet kan levere i den enkelte anskaffelse. Etter vårt syn innebærer forslaget likevel ikke en tilstrekkelig miljømessig skjerping av anskaffelsesregelverket. Vi foreslår derfor at forskriften presiseres at miljøkrav skal stilles både til ytelsen og til leverandøren. Se vårt svar på spørsmål 1.

Forslag til ny §18-1 (3a) fratar innkjøpere fleksibiliteten til å stille miljøkrav der det er mest hensiktsmessig i større anskaffelser (del III-anskaffelser) med ikke uvesentlig miljøbelastning. Miljøfyrtårn mener at innkjøpers fleksibilitet bør ivaretas også for disse anskaffelsene. Kanskje er det nettopp store anskaffelser med ikke uvesentlig miljøbelastning som har størst potensiale til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger. Innkjøpers fleksibilitet til å stille miljøkrav der de har mest effekt, er avgjørende for å oppnå en større miljøgevinst. Det mulige ressurstapet ved å vekte miljøhensyn i forhold til pris og kvalitet der det ikke er hensiktsmessig, vil også være større ved større anskaffelser. Et slikt pålegg kan gjøre kostnaden høy og nytten lav, og vi fraråder derfor å ta inn forslaget slik det er formulert i høringsnotatet.

Spørsmål til forslag 3:

12. Bør bestemmelsen plasseres i forskriftens del III, eller bør bestemmelsen selv avgrense sitt virkeområde til de tilfeller der oppdragsgiver etter regelverket for øvrig er forpliktet til å angi tildelingskriterienes relative vekt?

Vi har ingen formening utover at miljøparagrafen i forskriftens fellesbestemmelser (§7-9) bør vise handlingsrommet innkjøpere har til å stille miljøkrav, altså eksplisitt fastslå at det kan stilles miljøkrav i alle trinn av anskaffelsesprosessen.

13. Kan det være uhensiktsmessig at bestemmelsen bare setter fokus på miljø som miljøkrav til ytelsen og tildelingskriterium?

Ja.

Vi forstår forslaget som at det med «miljøkrav til ytelsen» menes å oppstille miljøkrav i kravspesifikasjonen. Forslaget pålegger da innkjøper å stille miljøkrav på minst ett av to trinn i anskaffelsesprosessen. Forslaget gir mer rom for innkjøpsfaglig skjønn enn forslag 1, men vi mener det vil være uheldig å begrense oppdragsgivernes fleksibilitet til å vurdere hvilke type krav som vil gi best miljøeffekt og høyest ressursutnyttelse.

Departementet skriver at adgangen til bruk av miljøkrav som kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår fortsatt eksisterer jfr. Lov om offentlige anskaffelser §5. Lovens §5 gir denne adgangen, men ikke like eksplisitt som nåværende §7-9 i forskrift om offentlige anskaffelser. Vi mener derfor det er pedagogisk viktig at miljøparagrafen i forskriftens fellesbestemmelser sier eksplisitt at det kan stilles miljøkrav på alle trinn i anskaffelsesprosessen. Både kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår kan være effektive midler for å bedre miljøeffekten av anskaffelser. Dette bør komme tydelig frem av forskriftens fellesbestemmelser.

Videre mener vi at forskriften bør skjerpe miljøkravene ytterligere, og kreve at det stilles miljøkrav til ytelsen og til leverandøren. Det siste er sentralt for å fremme grønn omstilling i norsk næringsliv.

14. Bør forslaget gjelde alle anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning?

Pålegget om å stille miljøkrav gjelder her kun anskaffelser innenfor områder med en ikke uvesentlig miljøbelastning. Det kan stilles spørsmål ved om det vil gi en innskjerping sammenlignet med dagens lovverk. Vurderingen av hva som er «en ikke uvesentlig miljøbelastning» kan gi opphav til tvister. Se våre svar under spørsmål 1 og 4.

Øvrige spørsmål:

15. Vil bruk av ulike evalueringsmetoder påvirke oppdragsgivers mulighet til å oppfyllet et krav om minimum 30 prosent vekting av miljøhensyn? I så fall, hvordan kan dette hensyntas i forskriften?

16. Hvilke estimerte kostnader vil de ulike forslagene kunne få?