Høringssvar fra Brynjulf Moe, tingrettsdommer, Trøndelag tingrett

Dato: 26.04.2022

HØRING OM ENDRING AV DOMSTOLSTUKTRUKTUR

Tingrettsdommer Brynjulf Moe / tingrettsdommer Marianne Fallan Kristensen / tingrettsdommer Kristin Rognan / tingrettsdommer Eirik Lereim, alle i Trøndelag tingrett

1. Innledende kommentarer

Det vises til Justisdepartementets høringsnotat av 26. januar 2022; «Endringer i domstolstruktur» med frist til den 26. april til å gi uttalelse.

2. Overordnet om forslaget til endring av domstolstruktur

I departementets høringsnotat foreslås det at strukturen for domstolene før domstolsreformen 2021 «i utgangspunktet skal gjeninnføres». Dette var en struktur som innebar at mer enn en tredjedel av embetene i første instans var bemannet med tre eller færre dømmende årsverk. Der det er bred støtte hos domstolleder, kommuner og tillitsvalgte i rettskretsen om å beholde dagens struktur vil det kunne gjøres unntak.

Vi er uenig i forslaget om å gjeninnføre strukturen for domstolen før domstolsreformen 2021. Vi viser særlig til hensyn nevnt under i punkt 4. I tillegg bemerkes at dagens struktur er om lag ti måneder gammel. Det er ikke lang tid, for en så betydelig endring på et viktig område, verken sett i et samfunnsperspektiv eller sett fra ståstedet til brukerne av domstolene og til oss som har sitt daglige virke her. Den nye domstolsstrukturen representerer en annen løsning enn det som var utredet og foreslått, både av Domstols-kommisjonen og av departementet, og er en struktur som de færreste kunne forutse. Ikke minst på denne bakgrunnen mener vi at det er alt for tidlig å gjøre endringer nå, også før man egentlig er ferdig med omstillingsprosessen. En eventuell endring eller justering av den nye strukturen bør vente til vi har et langt større erfaringsgrunnlag enn vi har i dag.

I så måte må det også pekes på at høringsnotatet fra departementet generelt er blottet for anbefalinger som bygger på hhv dokumentasjon, erfaringsgrunnlag, analyser, undersøkelser eller fremskrivninger. Vi vil advare mot at et så viktig reformarbeid ikke forankres i fakta og utredninger.

Vi vil i denne sammenhengen også peke på at høringsnotatet ikke er forankret i justisfaglige hensyn, men derimot i generelle politiske hensyn, og at det er lagt opp til en svært uforutsigbar prosess, der den gjeldende lokale strukturen kun vil kunne opprettholdes såfremt den har «bred støtte» hos domstolleder, kommuner og tillitsvalgte i rettskretsen, uten at det verken er presisert hva som nærmere ligger i dette og uten at det gjort forsøk på en strukturert innhenting av uttalelser fra de aktuelle grupper. Det er heller ikke sagt noe om hvordan uttalelser fra de ulike grupper skal vektes, annet enn at det er gitt politiske uttalelser om at uttalelser fra små, berørte kommuner skal veie særlig tungt. Vi anser at dette i sum er en prosess som både har svært mangelfulle og prinsipielt betenkelige sider. Dette er imidlertid forhold som har vært behørig løftet frem i det offentlige ordskiftet, og vi finner derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på dette.

Oppsummert mener vi at den gjeldende strukturen har åpenbare fordeler og er godt begrunnet. Samtidig har implementeringen vist at det er lokale utfordringer. Ordningen bør derfor prøves ut nærmere, og evalueres, før det eventuelt utredes og foreslås justeringer.

3. De øvrige forslagene i departementets høringsnotatet

Det foreslås endringer i adgangen til felles ledelse ved at adgangen etter domstolloven § 33c annet ledd snevres inn. Såfremt den gamle strukturen gjeninnføres, mener vi at det er behov for at den gjeldende ordningen videreføres, som en sikkerhet for at det - riktignok unntaksvis - kan etableres praktiske lokale ordninger. Dette kommenterer vi imidlertid ikke nærmere.

Det er videre uklart om departementet mener at Fosen skal reetableres som egen domstol eller om den skal ha felles ledelse med Trondheim etter en eventuell restrukturering.

I høringsnotatet tas det utgangspunkt i at en reversering vil medføre at det etableres noen domstoler som er «sårbare», noe som foreslås kompensert med nye stillinger. Det er konkret vist til at det er bevilget midler for å øke antall embetsdommere i de mindre domstolene, noe som vil gi en lavere andel dommerfullmektiger, og det er anført at dette vil gi en «kvalitetsgevinst.» Vi er skeptisk til at det opprettes stillinger ut fra slike hensyn og ikke ut fra hensynet til faktisk sakstilgang og hensynet til en jevn fordeling av arbeidsbelastningen for dommerne. En gjeninnføring av tidligere struktur vil mest sannsynlig føre til en ytterligere skjevfordeling av arbeidsbyrden mellom domstolene, basert på forholdet mellom faktisk sakstilfang og antall årsverk. I Domstolskommisjonen delutredning I er det gjort en fremskrivning av sakstilgangen til tingrettene, og det følger av denne (NOU 2019:17, kap 30.6.):

«Halvparten av tingrettene hvor det forespeiles en nedgang i saksmengde, har i dag tre eller færre dømmende årsverk. Videre har 19 av de 28 tingrettene som antas å få fallende saksmengde, to eller færre embetsdommere. Med mindre det foretas strukturelle endringer, står man i fare for å måtte øke bemanningen i noen tingretter i fremtiden, samtidig som det er ledig kapasitet i andre tingretter. Det vil være en lite effektiv forvaltning av offentlige midler»

Vi anser det som urealistisk at bevilgningene til domstolene samlet vil være gjenstand for en generell økning i årene fremover. Det er i et slikt perspektiv en risiko for at forslaget til gjeninnføring av gammel struktur, kombinert med dette «avbøtende tiltaket», vil medføre at små domstoler som allerede i utgangspunktet enten hadde overkapasitet eller størst potensiale for større produktivitet, får økt sin kapasitet, mens ressursene til større domstoler enten blir uendret eller redusert (en risiko som er åpenbar ikke minst i Trøndelag). I så fall vil «mengden» dommerressurs per sak i sum bli redusert, noe som igjen vil kunne føre til mindre tid til aktiv saksforberedelse, mindre tid til domsskriving, mindre tid til intern faglig kompetanseutvikling mv. - som alle er tiltak som dommerne iherdig har kjempet for de senere årene, og som vil gi det motsatte av en «kvalitetsgevinst».

Vi er også uenig i de andre forslagene som skal bøte på dette. Særlig er vi skeptisk til forslaget om opprettelse av stillinger felles for flere domstoler (domstolloven § 33c), og til forslaget om en mer fleksibel utgave av domstolloven § 38 slik at det blir mulig å overføre en sak fra en domstol til en annen uten at partenes og domstolens syn må innhentes. De fleste parter vil sannsynligvis betakke seg for en slik ordning. Slike ordninger reiser for øvrig en rekke prinsipielle sider, som er omhandlet bl .a. i en kronikk fra lagdommer Kristel Heyerdahl i Borgarting;

https://rett24.no/articles/saksfordeling-domstolstruktur-og-retten-til-rettferdig-rettergang-etter-emk .

Forslagene i høringsnotatet bærer i sum preg av en erkjennelse av at det må innføres tiltak for å kompensere for den strukturen som foreslås gjeninnført, fordi man oppretter enheter som betegnes som «sårbare». Derfor må det innføres kompenserende tiltak, som strukturen i seg selv ikke legger til rette for. Vi er redde for at de foreslåtte tiltakene for å sikre økt fleksibilitet ikke vil bli brukt før situasjonen blir prekær, og uansett framstår dette som et tungvint system. Med en felles domstol vil det være lettere å forebygge skjevfordeling av arbeidsbelastningen og på et tidligere tidspunkt ta nødvendige grep. Samtidig er vi positive til at det vurderes tiltak for samhandling på tvers av domstolene, men forslagene, er - i likhet med det øvrige i høringsnotatet - ikke utredet, og det synes vanskelig å forene debatten om domstolsstruktur med deltakelse i en idédugnad knyttet til generelle endringer i sivilprosessen.

Det er videre foreslått en ordning med felles saksinntak for flere rettskretser, noe som også framstår uhensiktsmessig.

I høringsnotatet er problemene med en god ledelse av en domstol med flere rettssteder vektlagt. Vi mener at de avbøtende tiltakene åpenbart gir en risiko for andre/nye, og kanskje større ledelsesutfordringer enn dagens modell, bl. a. knyttet til samhandling på tvers av domstolene, herunder ansvarsforhold, ressursfordeling mv.

Høringsnotatet åpner også for mindre justering av rettskretsene. Det er en viss risiko for at dette kan få uønskede utslag for rettsstedene utenfor Trondheim. Erfaring fra prosessen rundt en reversering av fylkessammenslåingen viser at kommuner som ønsker å skifte fylke, ikke ønsker seg til de mindre fylkene. Det samme kan skje her, ved at noen kommuner vil ønske seg til Sør-Trøndelag tingrett. Det framstår som sannsynlig at kommuner med vesentlig lettere transportvei til Trondheim vil rette seg dit dersom det nå åpnes for en slik debatt. I det minste innebærer dette en usikkerhet som i neste omgang kan påvirke antall stillinger ved de ulike domstolene.

I tillegg foreligger det en betydelig usikkerhet for hva som vil skje med foreldretvistene. Både forslaget om å sentralisere behandlingen av disse sakene (NOU 2017:8) og forslaget om å flytte store deler av meklingsprosessen over til familievernet (NOU 2020:14) vil, hvis det gjennomføres, kunne påvirke sammensetningen av den enkelte domstol. Vi er bekymret for at en oppsplitting av domstolene vil føre til økt press for å sentralisere disse sakene til èn domstol. Vi viser videre til at Domstolkommisjonen la opp til at alle tingretter burde være av en slik størrelse at de er i stand til å behandle barnesakene ut fra de kriteriene som Særdomstolsutvalget har stilt opp, jf. at dette utvalget foreslo at tingrettene som behandler barnesaker bør ha fagmiljøer av en viss størrelse, anslagsvis ti dømmende årsverk. Høringsforslaget legger altså opp til en gjeninnføring av en struktur der mer enn en tredjedel av embetene i første instans var bemannet med tre eller færre dømmende årsverk. Vi viser til at fagmiljøene peker på at rettssikkerheten for barn vil kunne svekkes ved dette forslaget.

Vi er videre bekymret for rekrutteringen til domstolene. Til tre dommerstillinger til Trøndelag tingrett var det nylig sju søkere, m.a.o. mindre enn to søkere per stilling. Vi mener det ikke er belegg for at risiko for mere reising har redusert interessen. Det er derimot mere nærliggende å anta at uroen om struktur kan påvirke rekrutteringen. I Domstolkommisjonens delutredning I het det (NOU 2019: 17, pkt 8.2.2. Sårbare fagmiljøer):

«I 2018 var det i gjennomsnitt 9 søkere per ledig dommerstilling i de alminnelige domstolene. Dette er en oppgang fra 2016 og 2017, men lavere enn i årene 2013, 2014 og 2015. Søkermassen inkluderer både personer som ikke oppfyller kravene for å bli dommer, og personer som befinner seg i det helt nedre kvalitetsmessige sjikt. Ifølge Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen er rekrutteringsutfordringene mer uttalt utenfor de store byene. Generelt er det betydelig færre søkere til mindre domstoler.

En analyse av dommerstillingers omdømme blant jurister fra 2016 viser imidlertid at juristers preferanser for fremtidig jobb særlig knytter seg til muligheter til å jobbe bredt og selvstendig samt muligheter til faglig utvikling. Analysen fant også at muligheter for spesialisering vil være attraktivt for deler av søkerpotensialet.»

Vi mener at ytterligere uro rundt struktur, gjeninnføring av en struktur som over tid neppe vil være bærekraftig, og som dermed i seg selv skaper usikkerhet, og re-etablering av en rekke svært små fagmiljøer, vil kunne forsterke denne negative utviklingen.

Vi mener videre at distriktspolitiske hensyn er viktig i en strukturdebatt. Men da med utgangspunkt i at ambisjonen må være at det rettssøkende publikum skal ha samme tilbud over hele landet. Det er vanskelig å måle kvalitet og å vurdere rettsikkerheten, men i underlagsmaterialet til Domstolkommisjonens deltutredning I er det i alle fall gjort noen forsøk, i form av kvantitative analyser. Det heter her (NOU 2019:17 pkt 8.2.5):

«Forskerne fant at det er noen systematiske forskjeller mellom tingrettsdommere med hensyn til hvor ofte avgjørelsene deres ankes til og omgjøres i lagmannsretten

De observerte at ankefrekvensen er på mellom 17 og 25 prosent for halvparten av dommerne som inngår i studien. For dommere med lavest ankeandel ble omtrent 5 prosent av sakene de behandlet anket, mens for dommere med høyest ankeandel ble nesten 45 prosent av sakene de behandlet anket

Dommere i større tingretter observeres å dømme likere i sammenlignbare saker enn dommere i mindre tingretter.

Kommisjonen vil peke på at materialet kan indikere kvalitetsforskjeller i norske domstoler.»

Det ble likeledes pekt på at det er systematiske variasjoner mellom dommere (men ikke brutt ned på domstol) mht. tilbøyelighet til å idømme ubetinget fengsel fremfor andre reaksjoner. Selv om funnene over er usikre, er dette helt grunnleggende momenter i forhold til rettsikkerhet og likebehandling, og er noe domstolene ikke kan ta lett på, men som er fraværende i dagens strukturdebatt.

Tilsvarende gjelder i forhold til å kunne tilby rettsmekling som tvisteløsning, som utvilsomt er en tvisteløsningsform som medfører en vesentlig besparelse av økonomiske, men aller mest menneskelige omkostninger.

Vi mener det er god distriktspolitikk at man landet rundt kan gå til sin domstol med visshet om at domstolen tilbyr de samme tjenester som i de største domstolene, at domstolen har et system for å ivareta tilfeldighetsprinsippet og hensynet til habilitet, at domstolen har ressurser til å drive systematisk fagutvikling og at den aktuelle dommeren har mer enn ett nabokontor vedkommende kan oppsøke.

4. Nærmere om dagens struktur

Vi har foran pekt på at den gjeldende domstolsstrukturen knapt er ferdig implementert. Det er dermed rimeligvis for tidlig å evaluere ordningen. Vi vil i denne omgang uansett peke på følgende hensyn:

- En felles domstol gir bedre mulighet for et sterkere fagmiljø. Det blir lettere å opprettholde tilfeldighetsprinsippet ved fordeling av saker og samtidig gi dommere anledning til å arbeide med saker de er særlig interesserte i, eller gi dommere mulighet til å reservere seg fra enkelte saksfelt. Det blir lettere å ivareta grunnleggende hensyn til habilitet i behandlingen av de straffesakene som kommer til tingretten i flere omganger under etterforskningsstadiet.

- Saksinngangen for sivile saker har i mange år vært jevnt synkende og domstolene må aktivt bidra til at vi ikke får en utvikling hvor store saker av samfunnsmessig betydning avgjøres av private tvisteorgan fordi det danner seg en oppfatning av at domstolene ikke har tilstrekkelig erfaring eller faglig tyngde innen det enkelte felt, og der domstolene i realiteten er i ferd med å bli marginalisert som tvisteløsningsmekanisme. Et større fagmiljø vil gjøre det lettere å bygge kompetanse og å demme opp for denne utviklingen.

- En felles domstol vil bidra til totalt å øke andelen saker som avgjøres ved rettsmekling, og det vil øke muligheten for å skape et eget fagmiljø for de dommerne som mekler, jf. at det tidligere har vært store variasjoner i meklingsandelen mellom domstolene. Denne forskjellen viser en ulikhet i det tilbudet det rettssøkende publikum har fått.

- En felles domstol gir større mulighet for en jevnere fordeling av saker mellom dommerne.

- En felles domstol vil nøytralisere eventuelle krav om endrede rettskretser og sentralisering av barnesakene.

- Det tilnærmet unisone inntrykket er at brukerne er fornøyde med endringen.

- Det går fram av høringsnotatet at kostnadsomfanget er usikkert. Det er estimert utgifter på 75 millioner til selve restruktureringen og årlige ekstra kostnader på 35 millioner. Det er en betydelig risiko for at dette vil føre til en samlet dårligere økonomi for domstolene, samtidig som midlene skjevfordeles for å forebygge sårbarhet.

Hva gjelder den lokale domstolsstrukturen mener vi at de svakhetene ved en felles domstol som debatten om høringsnotatet har avdekket, og som vi også ser betydningen av, også bør bli gjenstand for evaluering og med sikte på å utrede mere robuste løsninger for organisering, som også hensyntar behovet for en tilstedeværende ledelse.

Flertallet av embetsdommere i Trøndelag tingrett, med arbeidssted på rettssted hhv i Trondheim, Brekstad og Steinkjer har tatt opp spørsmålet om å etablere to domstoler i Trøndelag (Trondheim og Steinkjer) i stedet for dagens struktur med 1 domstol med hovedsete i Trondheim. Vi mener at den nevnte uttalelsen representerer en bred og balansert fremstilling av sentrale spørsmål knyttet til høringsnotatet, men kan ikke slutte oss til en slik løsning, dels fordi det er for tidlig å evaluere den nye strukturen og dels fordi dette ikke er etterspurt i høringsnotatet.

****

26. april 2022, Trøndelag tingrett