Sammendrag

Domstolene er en uavhengig statsmakt. Endringer i domstolstrukturen må skje med tilbørlig respekt for at det er tale om en statsbærende institusjon som skal sikre like god rettspleie i hele landet. Strukturen som ble vedtatt i 2021 gir større fleksibilitet og legger til rette for bedre saksbehandling enn den tidligere strukturen, noe som er særlig viktig i barnesakene. Eventuelle endringer bør i alle tilfelle utstå til man har fått på plass en grundig evaluering av dagens struktur.

1. Domstolene må behandles som en statsmakt

Domstolene er en statsmakt på linje med regjeringen og Stortinget. I denne sammenheng er det ingen forskjell mellom en tingrett og Høyesterett. Begge utøver dømmende myndighet etter Grunnloven. Domstolene skal sikre betryggende behandling av både straffesaker og sivile saker, uavhengig av de involvertes bosted. Etter Grunnloven § 89 skal dessuten domstolene kontrollere at offentlig myndighetsutøvelse, inkludert kommunal myndighetsutøvelse, skjer i samsvar med lov og grunnlov.

Både Grunnloven, internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og prosesslovgivningen stiller krav til at domstolene er uavhengige og upartiske og tilbyr en rettferdig, effektiv og tillitsskapende behandling av rettstvister og straffesaker gjennom offentlig rettergang. Organiseringen av domstolene er en statlig oppgave der hensynet til domstolenes funksjoner må være styrende.

Av praktiske grunner er rettskretsene både før og etter reformen i 2021 trukket opp slik at de følger kommunegrenser, men kommunene har ikke noe med organiseringen av domstolene å gjøre. Det er etter vårt syn en misforståelse av domstolenes rolle i statens styringsordning når det i høringsnotatet kreves «reell lokal forankring» for å beholde dagens struktur. Kommunale myndigheter kan ikke gis vetorett i spørsmål som setter rammer for hvordan en statsmakt organiseres.

Tidligere ivaretok domstolene også en rekke oppgaver av forvaltningsmessig art, som for eksempel tinglysing og vielser. Slike oppgaver har over tid blitt løftet ut av tingrettenes ansvarsområde, noe som gjør at de ikke lenger er relevante for debatten om domstolstrukturen.

Å la kommunene avgjøre organiseringen av domstolene, vil også kunne utfordre innbyggernes tillit til domstolenes uavhengighet. Kommunene er politisk styrt og treffer en rekke vedtak av svært stor betydning for innbyggerne. For en privat part som mener at kommunen har opptrådt lovstridig, er tilliten til upartisk behandling i tingretten helt avgjørende. Hurdalsreformens krav om kommunal støtte for å beholde dagens domstolstruktur vil kunne svekke tilliten til at domstolleder opptrer helt uavhengig av de lokale politiske myndighetene som har sikret tingrettens eksistens. Tillit er en svær viktig, men skjør ressurs. Oppfatninger om bindinger mellom en lokal sorenskriver og lokale politiske myndigheter trenger ikke å være riktige for å kunne svekke tilliten til rettspleien.

2. Domstolstrukturen før reformen var tilfeldig

Domstolstrukturen før reformen i 2021 var ingen prinsipielt gjennomtenkt modell. De 60 daværende tingrettene var et produkt av befolkningsvekst og et mer spesialisert og internasjonalisert regelverk som over tid har omdannet stadig flere enedommerembeter i byer og distrikter til kollegiale domstoler. Det gjenstod 15 enedommerembeter i 2021. Siden 1980 har regjeringsoppnevnte utvalg både fra venstre- og høyresiden i norsk politikk konkludert med at embeter/domstoler med flere dommere gir bedre rettssikkerhet og mer rasjonell drift enn enedommerembeter.

«Domstolutvalget» anbefalte i NOU 1980:12 en reduksjon av antall herreds- og byretter fra 99 til 64. Det senere «Strukturutvalget» anbefalte i NOU 1999: 22 en reduksjon fra 87 til 51 tingretter for å oppnå en mer rasjonell drift. Det har ikke vært politisk mulig å få gjennomført de forsterkningene av de minste tingrettene som utvalgene anbefalte.

Det er aldri noen som har pekt på tallet 60 som et «riktig» antall tingretter for Norge. I lys av den stadig tiltagende spesialiseringen av samfunnet er det heller ikke grunn til å tro at de 15 gjenværende enedommerembetene i 2021 representerte et fullgodt alternativ til de større tingrettene. Både Domstolkommisjonens undersøkelser og Riksrevisjonens 2019-undersøkelse av saksbehandlingstid og effektivitet dokumenterte at det var store variasjoner i tjenestetilbudet fra domstolene før reformen i 2021.

Strukturreformen som ble gjennomført i 2021 var et forsøk på å utjevne forskjeller og styrke kvaliteten på rettspleien. Det var et nytt grep å gjennomføre en strukturreform uten at noen lokale rettssteder gikk tapt. Det gjenstår å se om reformen vil avhjelpe de strukturelle svakhetene i domstolsordningen som har vært erkjent som utfordring i mange tiår. Svar på dette spørsmålet får vi først dersom reformen får virke en tid, og deretter evalueres grundig.

3. Dagens struktur gir bedre ressursutnyttelse

Utvidelsen av rettskretser til å omfatte flere bemannede rettssteder bidrar til bedre ressursutnyttelse, bedre kompetanseutvikling og mindre sårbarhet i domstoler med lav saksinnsgang. I høringsnotatet er det erkjent at det var svakheter ved strukturen fra før 2021 og at det er behov for tiltak for å bedre fleksibiliteten i ressursutnyttelsen.

Departementet ber om innspill til tiltak, men har ingen forslag som kan avhjelpe svakhetene ved strukturen fra før 2021 på en bedre måte enn dagens ordning. Noen av forslagene vil stille partene dårligere enn i dag fordi det blir lite forutsigbart hvor saken vil bli behandlet. Det gjelder for eksempel forslaget om å endre domstolloven § 38 slik at domstolen kan beslutte overføring av en sak til en annen domstol uten at partene eller domstolen får anledning til å uttale seg om dette, forslaget om å utvikle tekniske løsninger for effektiv saksdeling på tvers av domstolene og forslaget om utvikling av ordning med felles saksinntak. I tillegg til svekket forutsigbarhet vil alle disse tiltakene svekke partenes utsikter til at behandlingen skjer i nærmiljøet av dommere med lokalkunnskap. Vi minner om at regulering av saksfordeling mellom domstoler berører rettsstatlige prinsipper om uavhengighet og krever en varsom tilnærming som gir forutsigbarhet for partene.

4. Dagens struktur legger til rette for bedre behandling av barnesakene

En fullstendig gjeninnføring av strukturen fra før reformen i 2021 vil innebære at 15 små tingretter som tidligere bare hadde én fast dommerstilling vil gjenoppstå. Barnesakene utgjorde en vesentlig del av den sivile porteføljen i mange av disse domstolene. Uten denne sakstypen kan det vanskelig forsvares å opprettholde rettsstedet.

Departementet uttaler at de minste domstolene skal styrkes med flere embetsdommere. Dette skal blant annet bidra til å «redusere» behovet for å bruke dommerfullmektiger til å behandle barnesaker. Et redusert behov for bruk av dommer­fullmektiger til å behandle slike saker er etter vårt syn ikke godt nok. Behovet for å bruke dommerfullmektiger til å behandle barnesaker må fjernes helt.

Norge har over tid hatt store utfordringer med å møte menneskerettslige krav ved behandling av barnesaker. Særdomstolsutvalget (NOU 2017:8) pekte på at denne sakstypen krever særlig barnefaglig kompetanse og anbefalte å bygge opp et begrenset antall fagmiljøer med kompetanse til å behandle barnesaker (anslått til 20-30) tingretter. Mengdetrening for en eller to faste embetsdommere er ikke nok til å bygge det fagmiljøet som barnesakene krever.

I dagens struktur er det lagt til rette for at dommerfullmektiger ikke skal behandle barnesaker og for at hver rettskrets kan ha et visst volum av embetsdommere med særlig barnefaglig kompetanse. Dette styrker barns rettssikkerhet.

Det er uansett vanskelig å se at saksinngangen ved flere av de tidligere enedommerembetene kan forsvare en oppbemanning. I et nasjonalt perspektiv fremstår det som problematisk å sette inn nye dommerressurser i tingretter der arbeidsbelastningen på dommerårsverkene før strukturreformen var lavest.

5. Strukturendringene fra 2021 må gis tid til å virke og så evalueres

Domstolene har kompetanse til å fatte svært inngripende beslutninger i enkeltpersoners liv. Det kan ikke tas lett på strukturelle endringer som vil kunne svekke kvaliteten på de tjenester domstolene kan tilby. Det kan vanskelig forsvares å bruke betydelige offentlige ressurser på endringer som vil kunne svekke rettssikkerheten. En eventuell endring av strukturendringene fra 2021 bør først vurderes dersom en grundig evaluering av reformen skulle vise at den ikke oppfyller målsetningene om bedre og likere rettspleie i hele landet.

Den nåværende domstolstrukturen hadde også til formål å motvirke en tendens til at parter i sivile saker velger bort domstolene som tvisteløser. Om tilrettelegging for moderat spesialisering i domstolene kan bidra til å styrke domstolenes posisjon som samfunnets sentrale konfliktløser, gjenstår å se. Også dette tilsier at strukturendringen evalueres grundig før det gjøres nye endringer i den ene eller andre retning.

Det er ennå for tidlig å konkludere om hvordan strukturreformen har virket. Vi advarer mot forhastede konklusjoner om at endringene fra 2021 ikke har større betydning for kvaliteten på domstolstilbudet, og at en reversering av reformen derfor ikke vil innebære en svekkelse. En kunnskapsbasert offentlig samtale om domstolstrukturen i Norge forutsetter at reformen får virke i minst 2-3 år, etterfulgt av en grundig evaluering.

6. Lokale rettssteder kan beskyttes på andre måter

Alle rettssteder er i dagens struktur opprettholdt og lokalisert på de samme stedene som før reformen ble gjennomført. Nærhet til domstolene og ønske om at saker blir behandlet av dommere med lokalkunnskap er for øyeblikket ikke noe argument for å gjeninnføre strukturen før 2021.

Det er opp til Stortinget å beslutte hvor kompetansen til å endre rettskretser og fastsette rettssteder skal ligge. Kompetansen ligger i dag hos Kongen, jf. domstolloven § 16 og 22. I Stortingets behandling av sak om domstolstruktur ble det vedtatt at praksisen med at endringer i rettskretsene ble forelagt Stortinget skulle lovfestes. Bestemmelse om dette er i dag inntatt i domstolloven § 22.

Det er også mulig å lovfeste hvor mange rettskretser det skal være og hvor rettsstedene skal ligge. Ved strukturreformen i Danmark for noen år tilbake ble det for eksempel presisert i retsplejeloven § 9 at landet skal bestå av 24 rettskretser. Loven lister opp stedsnavnet på tingrettene og et minstetall på embetsdommere ved hver enkelt domstol. Med unntak for domstolen på Bornholm, som har to faste dommerembeter, er det ingen domstol i Danmark som har færre enn 6 embetsdommere. Også i Finland og på Island er domstolene i første instans angitt i lov.

Vi anbefaler at regjeringen vurderer slike alternative tiltak til å sikre at det blir opprettholdt aktivitet på lokale rettssteder over tid. Sterke domstolfaglige hensyn taler mot å gjeninnføre en domstolstruktur som hadde betydelige svakheter når hensynet til nærhet til domstolene kan ivaretas på annen måte.

Bergen, 8. april

Professorene Camilla Bernt, Halvard Haukeland Fredriksen, Eirik Holmøyvik,

Anna Nylund, Magne Strandberg, Jørgen Aall og Ragna Aarli

Underskriverne er forskergruppeledere og medlemmer av Forskergruppen for rettsstat og Forskergruppen for sivilprosess og konfliktløsning ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen