Høringssvar fra Den norske Dommerforening

Dato: 26.04.2022

Dommerforeningens høringssvar - Endringer i domstolstruktur

1 Innledning

Det vises til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev 26. januar 2022 der forslag om å gjeninnføre domstolstrukturen fra før domstolreformen 2021 ble sendt på høring.

Dommerforeningens høringsuttalelse inngis av foreningens styre, som består av tingrettsdommer Kirsten Bleskestad (leder), lagdommer Marit Bjørånesset Frogner (nestleder) høyesterettsdommer Henrik Bull, tingrettsdommer Anne Horn, sorenskriver Ivar K Iversen, lagmann Guro Kvavik, lagdommer Torunn Elise Kvisberg, tingrettsdommer Knut Rye-Holmboe og tingrettsdommer Ole Kristen Øverberg.

I høringsprosessen har styret invitert medlemmene og Dommerforeningens fagutvalg til å komme med innspill før saken ble behandlet i styret. Dommerforeningens medlemmer ble i den interne høringsprosessen også invitert til å svare på en spørreundersøkelse knyttet til strukturendringene. Alle høringsuttalelsene Dommerforeningen har mottatt følger vedlagt.

Dommerforeningen organiserer omkring 90 % av landets dommere. Blant dommerne vil det være ulike oppfatninger om hva som er den beste organiseringen av domstolene og hvilken struktur som best kan ivareta fremtidens utfordringer. Styrets høringsuttalelse er basert på forannevnte innhenting av informasjon og brede drøftelser internt i styret.

Dommerforeningens syn er i korte trekk at domstolstrukturen fra før reformen 2021 ikke bør gjeninnføres. Reformens overordnede formål er å styrke rettssikkerheten gjennom en mer effektiv og faglig sterk rettspleie. Behovet for reformen står ved lag, og Dommerforeningen fraråder full reversering.

Det kan likevel være behov for justeringer i domstolstrukturen noen steder som kan gi en bedre løsning enn den Stortinget vedtok i desember 2020.

2 Dommerforeningens hovedsyn

Organiseringen av den tredje statsmakt er et viktig spørsmål, og fastsettelse av domstolstruktur bygger på en rekke hensyn som vil trekke i ulike retninger. Domstolene må kunne forvente at de øvrige statsmakter utreder og bestemmer domstolstrukturen med forståelse og respekt for den særlig funksjon og uavhengige stilling domstolene har i samfunnet.

Etter Dommerforeningens syn er det behov for en annen domstolstruktur i første instans enn det en full reversering til tidligere struktur vil innebære. Dommerforeningen mener at tingrettenes utfordringer, slik de blant annet er beskrevet i Domstolkommisjonens og Riksrevisjonens rapporter, ikke kan møtes innenfor den tidligere strukturen. Merknadene i departementets høringsnotat 26. januar 2022 har ikke endret Dommerforeningens syn på dette.

Dommerforeningen sluttet seg i høringsuttalelse 24. april 2020 til hovedtrekkene i Domstolkommisjonens forslag om å utvide rettskretsene og samtidig redusere antallet rettssteder. Subsidiært støttet Dommerforeningen departementets alternative forslag om å utvide rettskretsene, uten at antall rettssteder samtidig ble redusert. Domstolreformen 2021 er et kompromiss og et resultat av dette forslaget.

Ikke alle forhold ved reformen er positive, men det er Dommerforeningens syn at dagens struktur gir en bedre utnyttelse av domstolenes samlede ressurser, med økt effektivitet og økt fleksibilitet på tvers av rettsstedene. Større tingretter gir også, selv med flere rettssteder, større og sterkere fagmiljøer med reelle muligheter for en viss spesialisering.

Domstolene har vært underfinansiert i en årrekke, og det er sentralt at domstolenes struktur innrettes slik at den i best mulig grad utnytter tilgjengelige ressurser. Flere forhold tilsier derfor behov for en annen domstolstruktur i første instans enn strukturen fra før domstolreformen 2021. Gjeninnføring av tidligere struktur vil mest sannsynlig føre til en ytterligere skjevfordeling av arbeidsbyrden mellom domstolene. Det vil øke bemanningsbehovet i noen tingretter samtidig som det er ledig kapasitet i andre.

Et stort flertall blant Dommerforeningens medlemmer ønsker ikke en full reversering av reformen. En spørreundersøkelse blant medlemmene viste overveldende flertall for dette synet. Hele 73 prosent av medlemmene svarte nei på spørsmålet om å gjeninnføre strukturen slik den var før 1. mai 2021.

Det er i departementets høringsnotat pekt på forhold det kan være aktuelt å se nærmere på ved en reversering, så som felles ledelse i særlige tilfeller, samt bedre samarbeid og styrking av sårbare domstoler. Heller ikke gjennom slike justeringer, som ikke er utredet nærmere, kan Dommerforeningen se at man vil få en struktur tingrettene vil være tjent med.

3 Prosessen

Dommerforeningen peker på det prinsipielt uheldige i at det er lagt opp til en prosess der det enkelte kommunestyre tilsynelatende er gitt en avgjørende stemme i spørsmålet om den lokale organiseringen av domstolene. De lokale tingrettene behandler saker der kommunene i rettskretsen er part og må derfor være uavhengige av kommunale myndigheter.

Dommerforeningen forstår høringsnotatet slik at departementet også i tilfellet av en reversering er opptatt av å gjøre noe med de problemene som Riksrevisjonen har pekt på i sin rapport fra 2019 om saksbehandlingstid og effektivitet i tingrettene og lagmannsrettene. Notatet inneholder imidlertid knapt noen gjennomarbeidede forslag om hvordan man ved en reversering skal få utnyttet ressursene bedre enn før reformen. Snarere har man i punkt 3.2.3 i notatet, som departementet selv omtaler som «en viktig del av høringen», nøyd seg med noen skisser og nærmest bedt om høringsinstansenes hjelp til å utarbeide nærmere forslag. Dommerforeningen har bedt sine fagutvalg om å bidra til dette, men som det fremgår av de vedlagte innspillene fra særlig fagutvalgene for sivilprosess og for strafferett og straffeprosess, har de funnet det vanskelig å formulere konkrete forslag på det grunnlaget som høringsnotatet gir.

Vi forstår det slik at vi ikke skal tilbake til ordningen nøyaktig som den var før reformen, men hva som kommer i stedet, er på flere punkter ikke klart. I høringsnotatet fremheves at det ikke er sammenheng mellom domstolstørrelse og saksbehandlingstid. Det skyldes imidlertid særlig at de større domstolene stort sett har en større saksmengde per dommerårsverk enn de mindre. Departementet legger opp til å styrke de mindre domstolene med flere embetsdommere. Dette vil gjøre disse domstolene mindre sårbare, men vil samtidig føre til et enda skjevere forhold mellom ressurser og saksmengde domstolene imellom. Den reformen vi har fått, har gjort det enklere å utnytte de samlede dommerressursene innenfor det som tidligere var flere selvstendige tingretter. På den andre siden har dette ført til arbeidsmiljømessige utfordringer for dommerne i form av mer reising mellom rettsstedene. Det er ikke klart for oss i hvilken grad dette også vil bli tilfellet etter en reversering – om sakene ikke flyttes mellom gjenetablerte tingretter, må vel dommerne reise mer. Det er med andre ord vanskelig for Dommerforeningen å vite hva den er invitert til å uttale seg om på et punkt av stor betydning for medlemmene.

4 Sentrale hensyn ved fastleggingen av domstolstrukturen

4.1 Rettssikkerhet

Domstolene har en viktig rolle i vår demokratiske rettsstat, først og fremst ved å skulle ivareta og sikre borgernes rettssikkerhet, jf. Domstolkommisjonens første delutredning NOU 2019:17 Domstolstruktur side 25. Her heter det: «Det innebærer at domstolene må organiseres slik at rettergangen tilfredsstiller grunnleggende krav til rimelig saksbehandlingstid, et akseptabelt kostnadsnivå for domstolenes brukere, og faglig gode avgjørelser.» Domstolstrukturen er av stor betydning for at domstolene skal kunne fylle sin rolle, og Dommerforeningen er enig med kommisjonen i at grunnleggende hensyn som kvalitet, tilgjengelighet og effektivitet bør ligge til grunn for endringer i domstolstrukturen.

4.2 Fleksibilitet og effektivitet

Domstolkommisjonens utredning dokumenterer at det var relativt store forskjeller i saksinngang og arbeidsbelastning mellom tingrettene. Domstolenes ressurser ble ikke benyttet effektivt. Domstolkommisjonen var videre av den oppfatning at forskjellene ville bli forsterket i fremtiden, jf. punkt 13.3. Denne strukturelle ineffektiviteten fremkommer også i Riksrevisjonens anbefalinger. Det er her påpekt behov for tiltak for å øke fleksibiliteten i ressursbruken mellom domstolene.

Nye dommerressurser må settes inn i tingrettene der arbeidsbelastningen per dommerårsverk er høyest. Dommerforeningen har fått mange innspill som bekrefter at større rettskretser gjør det mulig med en bedre saksfordeling og jevnere arbeidsbelastning mellom dommere. Dette gir bedre utnyttelse både av dommerressursene og domstolenes øvrige ansatte, jf. også punkt 6.1 om dommernes arbeidssituasjon. Når sakene fordeles på flere dommere, vil problemer knyttet til habilitet, sykefravær og behov for ressurser i store kompliserte saker minske. Eksempelvis har Dommerforeningens Fagutvalg for strafferett og straffeprosess uttalt at de nåværende rettskretser er bedre egnet til å behandle store straffesaker, da slike saker lett kan lamme en liten domstol i lengre tid. Ved større domstoler med flere og mer fleksible ressurser er det også lettere å overholde kravet til saksbehandlingstid i EMK artikkel 6 nr. 1 og Grunnloven § 95 som gir borgerne rett til rettferdig rettergang innen rimelig tid, berammingsfristene i straffeprosessloven § 275 andre ledd og å nå Stortingets mål om saksbehandlingstid, jf. Riksrevisjonens kritikk i Dokument 3:3 (2019-2020).

4.3 Sterke fagmiljøer

Det stilles høye faglige krav til dommerne. Dommere skal treffe riktige og velbegrunnede avgjørelser, og det bør være selvsagt at dommerne har tid og mulighet til å holde seg oppdatert på gjeldende rett. Mange av sakene som føres for domstolene byr på betydelige faglige utfordringer. Dette gjelder blant annet anvendelse av EØS-retten og menneskerettighetene. Hovedforhandlingene tar generelt lengre tid enn før, og sakene er blitt mer komplekse. Behovet for kompetansehevende tiltak i domstolene har økt.

Dersom domstolene skal være den foretrukne tvisteløser, må strukturen legge til rette for at domstolene forblir attraktive. Saksinngangen for sivile saker har vært jevnt synkende over flere år. Det er sentralt at vi ikke får en utvikling hvor store saker av samfunnsmessig betydning avgjøres av private tvisteorgan som en følge av en oppfatning av at domstolene ikke har tilstrekkelig erfaring eller faglig tyngde innen det enkelte felt. Større fagmiljøer vil gjøre det lettere å bygge kompetanse og å demme opp for en slik utvikling. Dette innebærer at større rettskretser vil kunne legge bedre til rette for robuste fagmiljøer.

Dommerforeningen mener det i dette bildet er positivt at domstolreformen har satt søkelys på domstolenes evne og vilje til å drive fagutvikling. Reformen av 2021 har ført til at det er tatt en rekke initiativ i de nye rettskretsene til kompetanseutviklende tiltak. Det har vist seg at dommerne lokalt utgjør en ressurs for fagfellesskapet i rettskretsen. Kapasiteten til å kunne være pådrivere for fagutvikling synes å øke når det faglige fellesskapet blir større.

Det er tatt en rekke initiativ for opprettelse av fag- og ressursgrupper, tilrettelegging for erfaringsdeling og moderat spesialisering, blant annet når det gjelder rettsmekling. En felles domstol synes å bidra til å øke andelen saker som avgjøres ved rettsmekling, og å øke muligheten for å skape et eget fagmiljø for dommerne som mekler. De større rettskretsene legger slikt sett bedre til rette for moderat spesialisering innenfor områder der det er særlig behov for erfaring og spesialkunnskap.

4.4 Digitalisering

Bruk av digitale arbeidsverktøy er svært viktig i domstolenes virksomhet, med økende krav både til investeringer, løpende oppfølgning og teknisk støttepersonell i hverdagen. Norske domstoler har lenge vært underfinansiert hva gjelder teknisk IKT-utstyr og nødvendig brukerstøtte, og det er store variasjoner mellom de ulike rettsstedene og rettslokalene når det gjelder domstolenes tilbud til det rettssøkende publikum. Det er påkrevd med midler til nødvendig teknisk utstyr og teknisk støttepersonell, til alle domstoler og rettssteder, for å sikre borgerne like rettigheter – uavhengig av domstolens størrelse.

Uansett hvilken domstolstruktur som blir løsningen, forutsettes det at domstolene tilføres økonomiske midler som sikrer nødvendig utstyr og en likebehandling av brukerne, uavhengig av rettskrets eller rettssted. Behovet vil variere som en følge av hvilken struktur som velges, og endringer i dagens struktur kan resultere i ressurskrevende tekniske tilpasninger.

5. Kommentarer til synspunkter i høringsnotatet

5.1 Felles ledelse og styrking av sårbare domstoler

Departementet har ved drøftingen av gjeninnføring av tidligere domstolstruktur særlig pekt på muligheten for endringer i adgangen til felles ledelse og til bedre samarbeid og styrking av sårbare domstoler.

Forholdene er ikke nærmere vurdert og reiser en rekke spørsmål. Generelt synes samarbeidet innenfor de nye rettskretsene å ha kommet godt i gang, og det vil være utfordringer med å få til tilsvarende samhandling mellom forskjellige domstoler. Man oppnår ikke samme fleksibilitet med selvstendige domstoler som man får med en domstol og flere rettssteder. Uansett kan Dommerforeningen ikke se at de her foreslåtte tiltakene vil løse utfordringene som har begrunnet reformen.

I høringsnotatet er det videre pekt på flere hensyn som kan tilsi en struktur med mange bemannede rettssteder med egen ledelse. Noen av disse hensynene er imidlertid vanskelig å forstå, som for eksempel at flere lokale sorenskrivere «vil sikre domstolenes stemme i allmenheten» og «ivareta på en bedre måte maktbalansen mellom domstolene og de øvrige statsmaktene». Dommerforeningen vil peke på at domstolene skal stå utenfor den daglige politiske striden, både lokalt og nasjonalt. At de øvrige statsmakters respekt for den tredje statsmakts særlige rolle i samfunnet skulle være avhengig av antall domstolledere, er også vanskelig å skjønne – det burde i alle fall ikke være slik.

Det er i tilleggsproposisjonen til statsbudsjettet Prop. 1 S Tillegg 1 (2001-2002) bevilget midler til flere faste embetsdommere i mindre domstoler. På det enkelte rettssted/tingrett vil det øke både kvaliteten og effektiviteten å erstatte dommerfullmektiger med embetsdommere. På den annen side vil dette også øke strukturelle svakheter knyttet til saksinngang og bemanning.

Høringsnotatet tar også opp spørsmålet om en endring blant annet av domstolloven § 38 kan bidra til å avhjelpe situasjonen påpekt av Riksrevisjonen om utfordringer i ting- og lagmannsrettene med hensyn til å overholde frister for saksbehandlingen. Riksrevisjonen fant at mindre tingretter har størst effektiviseringspotensial.

Domstolloven § 38 om overføring av saker inneholder slik den lyder i dag en fleksibel og enkel regel for overføring av en sak til en annen domstol, dersom særlige grunner gjør det nødvendig eller hensiktsmessig. I hvilken grad muligheten benyttes, vil imidlertid bero på de berørte domstollederne. Det er i departementets høringsnotat pekt på som en mulighet at saker kan overføres uten at partenes og den andre domstolens syn innhentes først. Dommerforeningen mener dette er uheldig. Den skisserte løsningen er i strid med prinsippet om kontradiksjon i sivilprosessen. Reglene for saksfordeling er grunnleggende for retten til rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95 og EMK art. 6 nr. 1 slik det er nærmere utdypet i lagdommer Kristel Heyerdahls innspill til høringsuttalelsen som ligger ved.

Departementet har videre bedt om innspill til hvordan et eventuelt felles saksinntak kan innrettes for å bedre ressursutnyttelsen i domstolene. Dommerforeningen viser til innvendingene nevnt over, som er delvis relevante også for denne problemstillingen. Departementet har i høringen selv påpekt utfordringer ved et felles saksinntak i pkt. 3.2.3;

«En utfordring med disse forslagene vil imidlertid være å sikre nærhet til domstolen og at sakene behandles av dommere med lokalkunnskap. Forslagene vil også kunne utfordre den enkelte domstollederes selvstendighet og styring av ressursene. Felles saksinntak for flere rettskretser reiser også spørsmål om hvem som skal administrere en slik ordning.»

Dommerforeningen slutter seg til disse innvendingene.

Departementet har videre vist til reglene om tilkalling av dommere fra andre tingretter (domstolloven § 19) og konstitusjoner med sideordnede domstoler (domstolloven § 55 bokstav e), som mulige regler som kan gjøres mer fleksible. Det er imidlertid ikke foreslått konkrete endringer, eller begrunnet et faktisk behov for endringer av disse reglene.

Dommerforeningen mener at de nåværende reglene i domstolloven § 55 bokstav d). med videre henvisninger inneholder fleksible og tilfredsstillende regler om tilkalling og konstituering av dommere ved andre domstoler. De gjeldende reglene ivaretar de kryssende hensyn på en balansert og god måte. Dersom det er slik at mulighetene som ligger i disse bestemmelsene ikke benyttes, er det naturlig å se på årsakene til dette, før det foreslås regelendringer.

De skisserte tilpasninger i prosessregelverket kan slik Dommerforeningen ser det ikke alene avhjelpe sårbarheten ved de mindre domstolene, eller ivareta hensynet til effektiv ressursutnyttelse.

5.2 Barnesakene

Det er spesiell interesse rundt domstolenes behandling av saker som involverer barn. Her gjør rettssikkerhetshensyn seg særlig sterkt gjeldende. Særdomstolsutvalget (NOU 2017:8) anbefalte at barnesaker burde legges til domstoler av en viss størrelse, og Domstolkommisjonen fulgte opp med å foreslå en struktur som innebar mulighet for å bygge opp lokal kompetanse og miljøer med gode kvalifikasjoner rundt barnesakene.

Strukturen fra 2021 møter mange av Særdomstolutvalgets anbefalinger, men Dommerforeningens syn er likevel at hensynet til barnesakene ikke er det sterkeste argumentet for reformen. Dommere flest har betydelig erfaring med behandling av saker hvor barn er involvert. Også de mindre domstolene under tidligere struktur hadde et forholdsvis høyt antall av denne typen saker. På dette området har vi også gjennomarbeidede nasjonale veiledere som bidrar til at saksbehandlingen blir til barnets beste.

Dommerforeningen vil likevel peke på at det i dagens struktur er lagt til rette for at dommerfullmektiger ikke skal behandle barnesaker, noe som var et større problem tidligere.

En gjeninnføring av tidligere struktur vil også kunne reise spørsmål om sentralisering av disse sakstypene, noe Dommerforeningen mener ville være uheldig.

5.3 Den samiske dimensjonen

Indre Finnmark tingrett ble opprettet i 2004 som et ledd i å ivareta den samiske dimensjon i rettsvesenet. Opprettelsen var foreslått av den forrige domstolkommisjonen (1997). Også i delutredningen om domstolstruktur fra 2019 er det lagt stor vekt på å opprettholde og styrke den samiske dimensjon. Det ble foreslått at Indre Finnmark tingrett i Tana skulle utvikles til å bli en ressursdomstol for behandlingen av samiske saker. Reformen av 2021 innebar at Indre Finnmark tingrett i Tana ble slått sammen med Øst-Finnmark tingrett i Vadsø. Porsanger kommune, som er underlagt det samiske forvaltningsområdet, byttet rettskrets fra Indre Finnmark til Vestre Finnmark i Alta og Hammerfest.

Endringen har medført en oppsplitting av det samiske forvaltningsområde. Porsanger tilhører samisk forvaltningsområde, jf. sameloven § 3-1 nr. 1, og har særlige rettigheter til å bruke samisk i møte med rettsvesenet, jf. § 3-4. Selv om pliktene etter bestemmelsen også gjelder for Vestre Finnmark tingrett, svekker oppdelingen ideen bak Indre Finnmark tingrett. Porsanger genererte dessuten forholdsvis mange saker til Indre Finnmark tingrett, så endringen svekket grunnlaget for domstolens ivaretakelse av den samiske dimensjonen. På sikt er det dessuten lite tvil om at det vil bli befolkningsvekst i Vestre Finnmark og reduksjon i Indre og Østre Finnmark.

Det er behov for en domstol med spesialkompetanse innen samisk rettskultur. Reformen av 2021 førte til en svekkelse av den samiske dimensjonen ved oppsplitting av det samiske forvaltningsområdet. Blant annet bør det vurderes om Porsanger kommune skal tilbakeføres til den gamle rettskretsen i Indre Finnmark.

Den samiske dimensjon vil kunne bli skadelidende ved en reversering med oppsplitting av Indre og Østre Finnmark tingrett da det er store fordeler med en større enhet mht. fleksibilitet og ressursutnyttelse, som også gjør det mulig å ivareta det særlige ansvaret for det samiske.

6. Andre hensyn

6.1 Reisetid og dommernes arbeidssituasjon

Rettsstedene har ulikt antall ansatte, og det er mange steder relativt stor avstand mellom rettsstedene. Utstrakt reising mellom rettsstedene er uheldig i et miljøperspektiv og vil også kunne hindre effektiv utnyttelse av dommerressursene. Noen steder er reisebelastningen akseptabel, men reformen har også ført til arbeidsmiljømessige utfordringer for dommerne og ledelse i form av mer reising mellom rettsstedene. Som fremholdt under punkt 3 er det ikke klart for oss hvilken reisebelastning som vil bli tilfellet ved en eventuell reversering.

Reisebelastning kan føre til større utforutsigbarhet som igjen kan få betydning for rekrutteringen til dommerstillinger. Det er i dag betydelig variasjoner mellom domstolene i søkertilfanget til dommerstillinger. Både Innstillingsrådet og Domstoladministrasjonen har over tid vært bekymret over svak rekruttering. Dommerforeningen deler dette synet.

6.2 Stedlig ledelse

Ved dagens struktur er en domstolleder ikke til stede på hvert rettssted hele tiden, og flere rettssteder er uten formell stedlig ledelse. Dette er fra flere hold pekt på som en særskilt utfordring, blant annet på steder med store geografiske avstander der domstollederen har mange rettssteder å lede. Kommunikasjon og samarbeid kan da bli krevende.

7. Lokale justeringer av strukturen

Departementets høringsbrev viser til at høringsrunden blant annet vil kunne avdekke behov for mindre justeringer av rettskretsene. Det er pekt på at løsningen man endte opp med var en mellomvariant mellom den tidligere domstolstrukturen og den løsningen Domstolkommisjonen anbefalte. Løsningen som ble valgt var lite utredet.

Det er store ulikheter i de enkelte tingretters og rettssteders størrelse og ressurser. Antall rettssteder knyttet til den enkelte domstol varierer; flere tingretter har i alt fire rettssteder. De geografiske avstandene mellom rettsstedene varierer. Som redegjort for i punkt 6 er det nødvendig at dommere og ledelse reiser mellom rettsstedene. Det kan være en utfordring at mange rettssteder er uten lokal ledelse. Dommerforeningen peker derfor på at det lokalt kan være behov for endringer.

8. Avslutning

Domstolene trenger en organisering som kan avhjelpe de strukturelle svakhetene i domstolordningen som har vært en kjent utfordring i mange tiår, og de hensyn som begrunnet en reform i 2021 gjelder fortsatt.

Spørsmålet om endringer i domstolstrukturen ni måneder etter at den ble innført, har skapt uro og usikkerhet i domstolene. Mange synes arbeidshverdagen har vært ekstra krevende i denne perioden. Dommerforeningen vil derfor peke på behovet for en rask avklaring.

Domstolene er helt avhengige av finansiering for å kunne fungere. Domstolene har vært underfinansiert i en årrekke. Det vil medføre betydelige kostnader å gjeninnføre domstolstrukturen fra før 2021. Kostnadsomfanget er usikkert, men det må forhindres at utgiftene ved eventuelle endringer i domstolstrukturen fører til en samlet dårligere økonomi for domstolene.

Kirsten Bleskestad

Leder av Den norske Dommerforening

Vedlegg