Forsiden

Høringssvar fra Tønsberg kommune

Dato: 23.11.2020

Svartype: Med merknad

Høringssvar fra Tønsberg kommune vedtatt i utvalg for Mestring, helse og velferd 17.11.2020 sak 055/20:

Tønsberg kommune har gjennomgått forslaget til ny godkjenningsmodell for fritt brukervalg i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Av høringsnotatet fremgår det at en av intensjonene er at det skal bli enklere for kommuner å politisk bestemme at de vil innføre fritt brukervalg i helse- og omsorgstjenesten. Tønsberg kommune mener at intensjonen om å forenkle prosessen er god og det samme gjelder for formålet om at flere av innbyggerne skal få mulighet til fritt brukervalg.

Tønsberg kommune har hatt fritt brukervalg for praktisk bistand – gjøremål siden 2004, og for brukerstyrt personlig assistanse (BPA) fra 2019. Kommunen har også privat/ideell leverandør av sykehjem og med institusjonstjenester rusavhengighet.

Høringsnotatets forslag til modell i kapittel 6 er til forveksling lik innholdet i tjenestekonsesjonskontrakter med løpende søknadsprosess. Departementets forslag har en svakhet ved at det kan se ut til at hensikten med avsnittet 6.3 om anskaffelsesrettslige vurderinger, er å argumentere for at anskaffelsesregelverket ikke gjelder for godkjenningsmodellen.

Når tjenestekonsesjonskontrakter verken nevnes eller drøftes i forholdet mellom anskaffelsesregelverket og godkjenningsmodellen, er Tønsberg kommunes oppfattelse at det er vanskelig å vurdere om godkjenningsmodellen er nødvendig og riktig måte å inngå avtaler om fritt brukervalg.

Tjenestekonsesjonskontrakt er en kontrakt hvor leverandøren sikres en rett til å yte tjenesten, men hvor driftsrisikoen ligger hos leverandøren. Leverandøren har selv risikoen for at brukere vil ha deres tjenester. Tjenestekonsesjonskontrakter er en av de mest brukte ordninger kommunene benytter i dag for fritt brukervalg med eksterne leverandører.

Inngåelse av tjenestekonsesjoner var unntatt anskaffelsesregelverket inntil nytt regelverk trådte i kraft 1. januar 2017. Likevel ble det allerede omkring 10 år tidligere mer og mer vanlig å benytte tjenestekonsesjon for fritt brukervalg og frivillig kunngjøring gjennom Doffin, den nasjonale kunngjøringsbasen for offentlige anskaffelser. I de nye anskaffelses- og konsesjonskontraktsforskriftene er ikke lenger tjenestekonsesjonskontrakter unntatt, og forskriftene har et egne kapittel for anskaffelser av helse- og omsorgstjenester.

I veileder om anskaffelser av helse- og omsorgstjenester (Difi i mai 2018) kapittel 10 om konsesjonskontrakter står det: For tjenester hvor det er fritt brukervalg, for eksempel hjemmehjelp, brukerstyrt personlig assistanse og hjemmesykepleie kan det være aktuelt å organisere tjenesten som en tjenestekonsesjon.

Tønsberg kommune mener at forslaget om godkjenningsmodell må sees i forhold til regelverket om tjenestekonsesjonskontrakter, og at dette forholdet må drøftes nærmere.

Veilederen går også gjennom hvordan en anskaffelse om helse- og omsorgstjeneste skal gjennomføres. I forslaget om godkjenningsmodellen beskrives kravene til og innholdet i kvalifikasjonsgrunnlag, samt krav til leverandørene. Disse er til forveksling likt de kravene som må stilles i en anskaffelse om tjenestekonsesjon for helse- og omsorgstjenester, og som er beskrevet i veilederen. Det er dermed en stor mangel i forslaget til godkjenningsmodell at disse likheter ikke blir drøftet i høringsnotatet og at veilederens innhold ikke blir nevnt i høringsnotatet.

Det er å forvente at et gjennomarbeidet forslag om godkjenningsmodell inneholder en drøfting for og imot bruk av anskaffelsessystemet kontra innføring av en ny bestemmelse i helse- og omsorgstjenesteloven. Det ville også vært naturlig at høringsnotatet drøftet om det skulle både skulle være en bestemmelse i helse- og omsorgstjenesteloven for å initiere kommunene til å ta i bruk en ordning, samtidig som reglene i anskaffelsesregelverket var førende for innholdet i ordningen.

Anskaffelsesregelverket er utformet for å sikre at de grunnleggende prinsippene om likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet kan ivaretas i en konkurranse. Med forslaget til godkjenningsmodell vil kommunene være nødt til å etablere et nytt system uten å ha anskaffelsesregelverket som rammer for prosessen fram til en leverandør er godkjent. Dette vil skape mye usikkerhet om rettigheter og plikter i forhold til kunngjøring, krav til kvalifikasjonsgrunnlag, kontraktsforhold ol. Siden høringsnotatet nevner en del av disse kravene, uten at det gis spesifikke regler om innholdet i dem, bør det tydeliggjøres hvordan det i praksis skal håndteres. Skal det for eksempel stilles krav i forhold til ansattes lønns- og arbeidsvilkår?

Høringsnotatets begrunnelse om at godkjenningsmodellen vil gjøre det enklere å ta en politisk beslutning om kommunen ønsker fritt brukervalg, kunne vært utdypet og beskrevet tydeligere. Innføring av fritt brukervalg med eksterne leverandører er en prinsipiell beslutning som ligger hos kommunens folkevalgte. Forberedelsen til en politisk sak om fritt brukervalg vil være den samme uansett type ordning og regelverk som gjelder. Det krever heller ikke mer eller mindre innsats for å fastsette hvilken tjeneste som skal ha fritt brukervalg, fast pris, kvalitet osv. Kontraktsinnhold og krav til leverandøren må også fastsettes før det gjøres en avtale med en eller flere leverandører, og hvilke krav til å yte tjenester må gjennomgås på forhånd. Det ligger dermed ikke noe i forslaget til godkjenningsmodell som gjør disse valgene og prosessene enklere.

Brukere som ikke selv er i stand til på eget initiativ å ta kontakt med en leverandør, vil ha en fordel av at kommunen selv har sørget for å inngå tjenesteavtale med leverandører. Brukerne vil da bli presentert for valgmulighet med en liste over flere leverandører. Det er f.eks. kommuner som har inngått tjenestekonsesjonskontrakt med 15 – 20 BPA-leverandører. Andre kommuner lyser ut nye konsesjoner hvert år.

Høringsnotatet har i avsnittet om klage fra leverandør, fastslått at leverandøren er part i en sak om godkjenning av leverandøren. Hvis departementet med dette mener at en avgjørelse om godkjenning av en leverandør er et enkeltvedtak, innebærer det at kommunen vil få en ny type klagesaker. Kommuner hvor kommunestyret har opprettet en særskilt klagenemnd, vil da få et utvidet saksområde for sin klagenemnd. Dette er også en problemstilling som burde ha vært drøftet i forhold forvaltningslovens klageregler og sett i sammenheng med regelverket for klage i offentlige anskaffelser.

I følge det nye forslaget til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-11 andre ledd bokstav d) er kommunen pliktig til å ha et kommunalt tilbud i tillegg til fritt brukervalg for en tjeneste. Etter Tønsberg kommunes oppfattelse mister kommunene her muligheten til å selv bestemme hvordan fritt brukervalg skal organiseres, og om kommunen bare skal ha eksterne leverandører. Tønsberg kommune mener at denne bestemmelsen ikke tar hensyn til kommuneloven § 2-2 første ledd og prinsippet om kommunalt selvstyre, og dette er heller ikke drøftet i høringsnotatet.

Tønsberg kommune ønsker også en drøfting av at problemstillingen at helse- og omsorgstjenesteloven gjennom § 3-11 vil inneholde bestemmelser som retter seg mot kontraktsrettslige forhold med leverandører av kommunale helse- og omsorgstjenester. I tillegg burde drøftingen inneholde en vurdering av om disse bestemmelsene er nødvendige for å innføre godkjenningsmodellen. For alle andre tjenestekontrakter om kommunale helse- og omsorgstjenester vil kommunene fremdeles ha et selvstendig ansvar for at kontraktene inneholder krav til leverandørene for forsvarlig ytelse av tjenestene, uten at innholdet er spesifisert i loven.

Tønsberg kommune mener i motsetning til departementet, at godkjenningsmodellen vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for en kommune, på lik linje med alle andre former for fritt brukervalgsystem. Innføring av fritt brukervalg krever omstillinger i kommunen, med nye oppgaver som kontraktsoppfølging, tilsyn, administrasjon av valg og bytt av leverandør, fakturaoppfølging osv. Prissetting av en tjeneste er komplekst og sammensatt av mange variabler, og erfaringsmessig kan en slik ordning medføre økte kostnader selv om leverandørens tjenester er mer prisgunstig i forhold til drift i kommunens egenregi. Dette er forhold som de folkevalgte organer må ta med i sin vurdering ved innføring eller avslutning av en fritt brukervalgordning uansett hvilket regelverk som gjelder.