Forsiden

Høringssvar fra Bergen kommune

Dato: 20.11.2020

Svartype: Med merknad

Bergen bystyre behandlet saken i møtet 17.11.2020 sak 328/20 og fattet følgende vedtak: «Bergen kommune avgir høringsuttalelse til «Høring- Forslag om godkjenningsmodell for fritt brukervalg i de kommunale helse- og omsorgstjenestene» slik den fremkommer av byrådets forslag.» . Byrådets forslag lyder:

Hensikten med lovforslaget er å gi kommunene et verktøy (godkjenningsmodellen) med rammer for inngåelse og oppfølging av kontrakter for de kommuner som selv bestemmer at de vil innføre brukervalg for en eller flere helse- og omsorgstjenester. Bergen kommune støtter departementets forslag om å lovfeste en godkjenningsmodell for fritt brukervalg i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Høringsnotatet fremmer imidlertid en del politiske standpunkt som Bergen kommune har behov for å kommentere. Se utdypning av dette i det følgende:

Tjenesteutvikling og endringer av tjenesteinnhold

Høringsnotatet peker på utfordringer knyttet til endringer i demografi, og argumenterer for at fritt brukervalg vil bidra til å skape gode kommunale helse- og omsorgstjenester. Bergen kommunes erfaring er at tjenesteinnovasjon kan medføre endringer i tjenesteinnhold, oppgaveoverføring mellom tjenester, oppretting av nye tjenester og nedlegging av andre. Dette kan få konsekvenser for eventuelle private leverandører, gitt likeverdige tjenester. Når tjenester er i utviklingsprosess, har Bergen kommune erfart at kontraktuelle forhold kan begrense kommunens handlingsrom i arbeidet med å utvikle bærekraftige og fremtidsrettede helse- og omsorgstjenester.

Sårbare tjenester (Høringsnotatet punkt 4)

Bergen kommune er enige i at brukervalg kan være positivt for enkelte brukergrupper og tjenester, men mener at det ikke nødvendigvis er et godt alternativ for alle tjenester. I tilfeller der brukerne er syke og hjelpen må iverksettes raskt, kan det være vanskelig for brukere å foreta veloverveide vurderinger knyttet til valg av leverandør. Et reelt brukervalg kan da være vanskelig å etterleve.

Hjemmesykepleien er en tjeneste som krever tett samhandling med mange aktører; fastleger, spesialisthelsetjeneste, apotek, aktivitetssentre, rehabiliteringstjenester, responssenter m.m. Dersom kommunen skal ha flere private aktører som gir hjemmesykepleietjenester, mener vi at risikoen for utfordringer i samhandlingen øker. Dette støttes av erfaringer fra Sverige og Danmark.

Økt konkurranse mellom leverandører medfører økt andel konkurser. Dette er erfaringer fra Sverige og Danmark. For brukerne skaper dette usikkerhet, og for kommunen fører det til uforutsigbarhet i tjenesteplanleggingen, da de må ha tjenestetilbud og personell i beredskap. Dette viser at konkurranseutsetting av tjenester bør vurderes opp mot tjenestens karakter og tjenemottakernes behov.

Forskjellige former for brukervalg (Høringsnotatet punkt 6.1 og 6.2)

Som kjent kan kommunene etablere ordning med brukervalg på ulike måter, jf. eksempelvis Veileder for helse- og sosialtjenester (Difi 2018, punkt 5.3 Brukervalg), der det er beskrevet fire ulike former for etablering av brukervalg. Denne systematikken kunne med fordel vært kortfattet omtalt i høringsnotatet for oversiktens del. Foreliggende forslag til godkjennings-modell forstår vi da blir å sammenligne med «brukervalg ved kvalifikasjonsordning». Godkjenningsmodellen er en av disse fire formene for brukervalg.

Gitt at foreliggende lovforslag blir vedtatt, vil kommuner som etablerer «brukervalg ved kvalifikasjonsordning», bli forpliktet av helse- og omsorgstjenestelovens bestemmelser om godkjenningsmodell.

Bergen kommune mener at kommunene selv er best i stand til å vurdere om fritt brukervalg er hensiktsmessig, og at dette er vurderinger som må tas av den enkelte kommune, og slutter seg derfor til departementets forslag om at kommunene selv tar beslutning om å eventuelt konkurranseutsette og bruke godkjenningsmodellen. Bergen kommune mener at et nasjonalt regelverk representerer en forenkling sammenlignet med at kommuner etablerer egne regler/prosedyrer for etablering. Bergen kommune støtter forslaget om at det er en grunnleggende forutsetning at kommunene er den forvaltningsmyndighet som avgjør om det skal innføres en ordning for brukervalg.

Avgrensning til kun ideelle organisasjoner/leverandører (Høringsnotatet punkt 6.7)

Høringsnotatet omtaler ikke om etablering av godkjenningsmodell gir en mulighet for kommuner til å kunne avgrense til kun ideelle organisasjoner/leverandører. Det synes mest nærliggende å oppfatte høringsnotatet dit hen at en slik avgrensning ikke er mulig, jf. at de grunnleggende EU-rettslige prinsippene gjelder ved en godkjenningsmodell. Bergen kommune mener at departementet bør klargjøre om mulighet til å kunne avgrense til kun ideelle organisasjoner/leverandører foreligger eller ikke foreligger.

Ikke-valg alternativet (Høringsnotatet punkt 6.2 og punkt 8 Forslag til lovtekst)

Det fremgår av høringsnotatet og forslaget til lovtekst at kommunal egenregi vil være ikke-valg alternativet (når bruker ikke kan eller ikke vil gjøre et valg). Ikke-valg alternativet kan også forstås som et standardvalg. Bergen kommune støtter forslaget.

Selv om det ikke er poengtert i høringsnotatet, er standardvalg et stort tema innen forskning på hva det innebærer når personer tar valg (evt. at de i mange tilfeller forholder seg til et standardvalg). Bergen kommune mener at det vil forenkle de lokale prosessene at denne sentrale rammebetingelsen blir avklart i lovbestemmelsene gjennom at kommunal egenregi er ikke-valg alternativet.

Fastsettelse av økonomisk kompensasjon (Høringsnotatet punkt 6.7 og punkt 7, samt

punkt 8 Forslag til lovtekst)

Bergen kommune støtter høringsnotatet og forslag til lovtekst om at økonomisk kompensasjon fastsettes av kommunen og der en baserer seg på kommunal egenregi. Selv om det ikke er poengtert i høringsnotatet, må fastsettelse av økonomisk kompensasjon antas å bli et stort tema. Vi tenker her på temaets betydning når det gjelder økonomisk kompensasjon i barnehagesektoren (mellom kommunale og private barnehager, herunder med ulike pensjonsordninger). Videre fremgår det av danske oversikter (fritvalgdatabasen.dk) at den økonomiske kompensasjonen synes å variere mye mellom kommunene. Vi er kjent med at det er utarbeidet veiledere for prisfastsettelse, innen aktuelle tjenester i Norge, og som det gjerne kunne vært henvist til i høringsnotatet.

Kontraktbestemmelser (Høringsnotatet punkt 6.7 og 6.8)

Høringsnotatet bør henvise til kontraktsstandarder der slike foreligger. Som kjent foreligger slike i form av NS 8435 Alminnelige kontraktsbestemmelser for brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og NS 8437 Alminnelige kontraktsbestemmelser for helse- og omsorgs-tjenester i hjemmet. I den grad kommuner innfører godkjenningsmodellen innen slike tjenester, er det naturlig å henvise til / anbefale bruk av disse standardene.

Økonomiske og administrative konsekvenser (Høringsnotatet punkt 7, jf. også punkt 6.8 og 6.10)

De administrative konsekvensene for kommunene i form av transaksjonskostnader (ressurser/personell brukt til; kontraktsinngåelse, kontraktsoppfølging, faglig oppfølging, (tilsyn) må ikke undervurderes. For eksempel har Bergen kommune innenfor brukerstyrt personlig assistanse (BPA) en brukervalgordning som langt på vei minner om en kvalifikasjonsordning. Inklusiv kommunal egenregi er det 15 leverandører på ordningen. Det innebærer at kommunene ved innføring av godkjenningsmodell og lignende må ta høyde for at det kan måtte brukes betydelig med ressurser/personell til oppfølging av leverandørene.

Tjenestekvalitet

Gjennom godkjenningsmodellen konkurrerer leverandørene kun på kvalitet og utforming av tjenestene. Høringsnotatet argumenterer for at økt konkurranse gir et sterkt incitament for å utforme tjenestetilbud av god kvalitet. Dette begrunnes med at leverandørene ikke er garantert et bestemt produksjonsvolum, og dermed vil gjøre sitt ytterste for å skape fornøyde kunder. Departementet legger da til grunn at god kvalitet defineres ut fra den enkelte brukers ønsker og forventninger. Bergen kommune er enige i at brukeropplevd kvalitet er en viktig kvalitetsindikator, men mener at dette perspektivet alene gir en for snever definisjonen av hva god tjenestekvalitet bør være.

Bergen kommune har mål om at brukerne skal få hjelp til å leve mest mulig selvstendige liv. I lys av dette perspektivet, vil god tjenestekvalitet innebærer at tjenestene understøtter målet om å hjelpe brukere til å gjenopprette funksjoner slik at de blir mest mulig selvhjulpne. Tilbakemeldinger fra tjenestene tilsier at kommunens- og brukernes mål ikke alltid samsvarer.