Sarpsborg kommunes høringsuttalelse om forslag til endringer i plan- og bygningsloven, eierseksjonsloven og burettslagslova

Vi viser til brev fra Kommunal og moderniseringsdepartementet 03.05.2019 og vedlagte høringsnotat med forslag til endringer i plan- og bygningsloven, eierseksjonsloven og burettslagslova.

Kommunen har gjennomgått høringsnotatet, og ønsker å fremlegge merknader til enkelte av de foreslåtte endringene. Våre merknader og innspill knytter seg hovedsakelig til foreslåtte endringer i plan- og bygningsloven.

Merknader til punkt 1.1. – Plikt til å holde byggverk og installasjoner i forsvarlig stand

Kommunen er enig i at den ansvarliges plikter tydeliggjøres ved å skille ut någjeldende § 31-3 første ledd til en egen bestemmelse i § 31-1. Videre er vi enige i at eieren eller den ansvarlige bør bli stående, og at bruker blir for snevert.

Vi har diskutert om alternativ a) bør sløyfes i og med at vesentlig ulempe rent språklig er vidtrekkende og omfatter fare for skade. Vi har vanskeligheter med å finne eksempler på forhold som medfører fare, men som samtidig ikke er å anse som en vesentlig ulempe. Dersom en fasade for eksempel er i ferd med å rase ut, vil den etter vår oppfatning både kunne være til vesentlig ulempe for person, eiendom eller miljø, og medføre en fare for skade på person, eiendom eller miljø.

Merknader til punkt 1.2. – Krav som skal være oppfylt ved tiltak på eksisterende byggverk

Kommunen er hovedsakelig enig i at bestemmelsen bør skilles ut som en egen bestemmelse. Leser man bestemmelsen i sammenheng kan man imidlertid ut av ordlyden oppfatte det slik at øvrige tiltak i tredje ledd likevel omfatter tiltak etter § 1-6. For å forenkle lesbarheten foreslår vi derfor at ny § 31-2 første ledd tredje punktum suppleres med «Ved øvrige tiltak [etter § 20-1]…»(vårt forslag i klamme)

Vi mener det er problematisk å skille mellom større og mindre tilbygg uten en konkret definisjon i regelverket som setter tilbygget i sammenheng med størrelsen på det eksisterende byggverket. I høringsnotatet s. 8 kulepunkt 2 heter det at «små tilbygg som ikke er en egen enhet…, bør ikke utløse nye krav til isolasjon, siden effekten er liten sammenholdt med bygget for øvrig, og tilbygget kan bli vanskelig å tilpasse den eksisterende delen.»

Dersom vi legger plan- og bygningslovens definisjon av små tilbygg til grunn, vil et tilbygg på 50 m2 BRA/BYA heller ikke utløse nye krav for resten av et byggverk på eksempelvis 80 m2 BRA/BYA (se pbl. § 20-4 jf. SAK10 § 3-1 bokstav a). Selv om tilbygget i et slikt tilfelle vil medføre en forholdsmessig økning av bygningsmassen på nær 65 %. Avgrensningene vil etter vår oppfatning gi tilfeldige utslag, avhengig av størrelsen på det opprinnelige byggverket.

Departementet nevner innledningsvis som eksempel at det ikke vil være relevant å bruke bestemmelsen om vegopparbeidelsesplikt ved oppføring av et tilbygg som ikke innebærer at belastningen på veien øker. Departementet ber videre, på side 8, om tilbakemelding på eksempler/typetilfeller.

Kommunens erfaringer så langt er at tilbygg og bruksendringer sammenholdt med planbestemmelser som MUA og parkeringsplasser er problematisk og åpner for enkle omgåelser av regelverket. Ofte godkjennes tilbygg som utvidelse av stue/oppholdsrom, noe som i seg selv sjelden medfører noen merbelastning på eiendommen. Etter at det er gitt ferdigattest vil det imidlertid enkelt kunne installeres kjøkkenkrok og lettvegger. Dette er ikke søknadspliktig ettersom både stue og kjøkken er å anse som hoveddeler. Resultatet er at man med disse ikke-søknadspliktige endringene oppnår en utleiedel, som i realiteten medfører en merbelastning på eiendommen på lik linje med øvrige selvstendige boenheter.

I praksis omfatter den første søknaden kommunen mottar ofte oppdeling til flere boenheter, men slike søknader må ofte avslås pga. manglende oppfyllelse av plankrav som MUA og parkering. Etter tilbakemelding fra kommunen, tilpasses søknaden slik at søkeren fjerner de romfunksjonene som samlet medfører selvstendig(e) boenhet(er). Disse romfunksjonene erstattes med andre romfunksjoner som er å anse som hoveddel, men som hverken hver for seg eller samlet blir å anse som ny(e) boenhet(er). Etter at kommunen til sist gir ferdigattest, installeres de opprinnelige romfunksjonene som skissert i den første søknaden.

Vi har vedlagt eksempler fra konkrete saker i vår kommune.

Merknader til punkt 1.3. – Tiltak på byggverk i strid med senere vedtatt plan

Kommunen mener at någjeldende § 31-2 første ledd andre punktum og ny § 31-3 første ledd bør sløyfes ettersom dette allerede fremgår av rettsvirkningsbestemmelsene i §§ 11-6 og 12-4. I tillegg mener vi at foreslåtte unntak i ny § 31-3 andre ledd heller bør tilføyes som rene unntak fra hovedregelen om planenes rettsvirkning på nye tiltak i §§ 11-6 og 12-4.

Plan- og bygningslovens bestemmelser om arealplanenes rettsvirkninger er helt sentrale i både arealplanleggingen og byggesaksbehandlingen. Etter vår oppfatning vil det rent regelteknisk være mer naturlig at unntak fra så sentrale bestemmelser enten er inntatt i rettsvirkningsbestemmelsene selv, eller at det i det minste klart går fram av §§ 11-6 og 12-4 at unntak følger av ny § 31-3. Vi viser i den forbindelse til strukturen i plan- og bygningsloven § 1-8, der både forbud og unntak fra forbudet inngår i samme bestemmelse. De foreslåtte unntakene fra disse bestemmelsene kommer også seint i loven (først i kapittel 31).

Merknader til punkt 1.4. – Kommunens adgang til å gi unntak fra tekniske krav

Kommunen mener at ordlyden i ny § 31-4 første ledd gir et inntrykk av at unntakene fra planers bestemmelser om avstand, høyder og utnyttelsesgrad går lengre enn det som synes å være påtenkt i høringen.

På side 13 i høringen heter det:

«Forslaget legger videre opp til at kommunen får mulighet til å gi unntak fra planbestemmelser av teknisk karakter. Mange reguleringsplaner har bestemmelser som stiller krav til maksimal gesims-/mønehøyde og utnyttelsesgrad. For eksempel kan etterisolering på oversiden av flate tak, føre til at tillatt maksimal gesimshøyde overskrides. Dette kan i enkelte tilfeller få uheldige utfall ved at det kan hindre eller stanse ønskede tiltak. For eksempel vil etterisolering av utvendig fasade, øke bygningens fotavtrykk, og dermed kunne føre til at utnyttelsesgraden overskrides. Det er ikke ønskelig at denne type bestemmelser skal være til hinder for eller vanskeliggjøre ønskede tiltak som for eksempel etterisolering.»

Det er tydelig at intensjonen med den nye bestemmelsen er å gjøre det enklere å gjennomføre mindre tiltak i eksisterende bebyggelse ved for eksempel etterisolering, uten at arealplanene skal være til hinder. I tillegg heter det også at kommunen kan gjøre unntak, og at unntak bare kan gjøres dersom kommunen vurderer unntaket som forsvarlig ut fra sikkerhet, helse og miljø.

Bestemmelsen legger etter vår oppfatning opp til at sikkerhet, helse og miljø skal være avgjørende for om unntak kan gis, mens arealplanenes bestemmelser om høyde og utnyttelsesgrad som regel bygger på helt andre hensyn som ikke vil være relevant i denne vurderingen. Bestemmelsens ordlyd åpner dermed for at det kan tillattes større endringer på eksisterende bebyggelse, så lenge endringene er forsvarlig ut fra hensynet til sikkerhet, miljø og helse. Eksempelvis vil det således kunne åpnes for utbygging med hele etasjer i strid med gjeldende arealplaner, uten at dette vil komme i konflikt med ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen i ny § 31-4.

Kommunen minner om det såkalte speilvendingsprinsippet i plan- og bygningsretten. Dette innebærer at kommunen må ha hjemmel for å avslå et byggetiltak. Når dette prinsippet kombineres med en bestemmelse som, lest strengt etter ordlyden, åpner for omfattende utbygging i strid vedtatte arealplaner, mister arealplanene mye av sin betydning som viktige styringsverktøy. Kommunen er derfor skeptisk til ordlyden i bestemmelsen, men har forståelse for behovet for å kunne gjøre visse endringer på eksisterende bebyggelse uten at dette skal være i strid med gjeldende arealplan. Vi foreslår derfor at mindre endringer på eksisterende bebyggelse som kan gjennomføres i strid med arealplan presiseres og tydeliggjøres enten i ny § 31-4, eller som et minimum i forskrift med hjemmel i siste ledd i ny § 31-4.

De foreslåtte endringene er også av en slik betydning at de burde vært inntatt som rene unntak i §§ 11-6 og 12-4. Endringene oppstiller, etter vår oppfatning ovenfor, ganske vidtrekkende unntak fra hovedreglene om arealplanenes bindende rettsvirkning på tiltak etter § 1-6. Vi viser derfor til våre merknader om dette i merknader til punkt 1.3. ovenfor.

På side 14 i høringen nevner departementet blant annet at

«Krav som ikke har betydning for sikkerhetsnivået, som krav til installering av heis, energi eller dagslys, vil det derimot være mindre betenkelig å gi unntak fra.»

Kommunen er av den oppfatning at lemping av slike krav også er egnet til å påvirke menneskers liv og helse. For eksempel vil manglende dagslys kunne påvirke folks mentale helse negativt.

Til sist har vi en mindre merknad til s. 13 i høringer der det heter at tiltakshaver «alternativt ansvarlig søker, som har ansvar for å begrunne hvorfor det vil være forsvarlig å gi unntak». Vi er av den oppfatning at ansvaret eventuelt bør ligge hos prosjekterende foretak, eller hos tiltakshaver ved tiltak unntatt ansvarsrett.

Merknad til 1.9 – Pålegg om riving og fjerning

På side 21 i høringsnotatet heter det:

«Et forhold som kan tale mot at pålegg om riving omfatter rivetillatelse, er hensynet til at krav til helse, miljø og sikkerhet skal ivaretas ved rivingen. For å sikre at disse hensynene blir ivaretatt, foreslår vi at plan- og bygningsmyndighetene kan stille vilkår for å avhjelpe eventuelle ulemper som pålegget kan innebære.»

Kommunen er enig i departementets forslag, men vil tilføye at det er behov for disse presiseringene også i andre tilfeller der pålegg om tilbakeføring gis med hjemmel i § 32-3. Vi kan eksempelvis nevne flere saker der byggverk eller terrenginngrep er gjennomført i rasutsatte kvikkleireområder, uten nødvendig søknad. I tillegg opplever vi ofte inngrep i strandsonen der større arealer privatiseres med gressplener og terrengfyllinger i strid med lov og arealplan. Ved et pålegg om tilbakeføring etter § 32-3 vil det i slike tilfeller ofte være relevant å pålegge den ansvarlige å fremlegge dokumentasjon på grunnforhold og/eller en detaljert landskapsplan på tilbakeføringen, før pålegget gjennomføres. Per dags dato foreligger det ingen slike klare vilkårshjemler i pbl. § 32-3.

Merknad til 3.5. – Privatrettslige forhold

Kommunen viser til departementets forslag i alternativ 1 der det i første ledd andre og tredje punktum til ny bestemmelse heter:

«Dersom søknad om tillatelse gjelder tiltak på annen manns grunneiendom, skal tiltakshaver legge frem skriftlig samtykke til tiltaket fra eier. Søknaden kan ikke tas under behandling, før slikt samtykke foreligger, jf. § 21-4 første ledd.»

Kommunen mener at den foreslåtte bestemmelsen er egnet til å innsnevre tiltakshavers rettigheter på en uheldig måte. For eksempel vil en eldre brygge- og båtfesterett kunne være verdiløs dersom tiltakshaver aktivt må innhente nytt samtykke fra grunneier for å gjenoppføre en eldre brygge. Heller ikke en rettskraftig dom på rett til å bygge på annen manns grunneiendom vil, etter den foreslåtte ordlyden, være tilstrekkelig. Dette betyr at tiltakshaver må innhente nytt samtykke, selv om vedkommende i utgangspunktet kan ha en helt klar og åpenbar rettighet til å bygge på annen manns eiendom.

Kommunen mener at alternativ 2 er mest hensiktsmessig, ettersom dette alternativet tydeligst gjenspeiler at bygningsmyndighetenes kjerneoppgaver er forvaltning etter plan og bygningsloven. I tillegg til de ulempene departementet nevner i høringen, vil kommunen imidlertid tilføye redusert tillit til forvaltningen og de mer indirekte omdømmemessige virkningene av at kommunen godkjenner tiltak som grunneier ikke nødvendigvis er kjent med eller har samtykket til. Kommunen ønsker ikke at det gjennom en formell byggetillatelse gis inntrykk av at det er i orden å bygge på annen manns eiendom uten eierens samtykke, dom eller lignende. Dette kan gi uheldige signaler, og for kommunen er det uvisst hvilken rekkevidde en eventuell tillatelse likevel får privatrettslig senere. For eksempel vil ikke alle grunneiere ha personlige forutsetninger for å forstå en byggetillatelses begrensede rekkevidde, eller personlig og/eller økonomisk evne til eventuelt søke juridisk bistand for å forhindre urettmessig utbygging på egen eiendom.

Vi har likevel problemer med å finne en alternativ ordlyd, eller et tredje mulig alternativ, som kan fange opp de ovennevnte skisserte ulempene. Ulempene er også kjente ettersom kommunen som hovedregel heller ikke i dag tar stilling i privatrettslige spørsmål. Oppsummert blir vi derfor stående ved alternativ 2 i høringen.

Generelle merknader til del 2 i høringen

Kommunen mener i likhet med departementet at det er et behov for å definere begrepene korttidsutleie og hyblifisering. I tillegg mener vi at det er behov for å definere andre begreper som hybel, hybelleilighet og oppdeling. Det er viktig at disse begrepene ikke blandes sammen, og hva som regnes som en søknadspliktig bruksendring tar utgangspunkt i en konkret vurdering etter dagens regelverk (jf. SAK10 § 2-1). Dette medfører etter vår oppfatning, uklare grenser, risiko for forskjellsbehandling og mange uheldige/kreative løsninger. Vi har vedlagt eksempler som illustrerer nær sagt dagligdagse utfordringer med någjeldende regelverk. Siden verken antall beboere eller utleie reguleres av plan- og bygningsloven blir det som regel også vanskelig å argumentere for at bygningsmessige endringer utløser en søknadspliktig bruksendring.

I tillegg ser vi, som nevnt i merknader til punkt 1.2, ofte at det blir gjort (ikke-søknadspliktige) endringer (f.eks. stua får en kjøkkenkrok) som medfører at en del av en bygning fremstår som en selvstendig boenhet med alle hovedfunksjoner etter at ferdigattest er gitt. Det mangler, etter vår oppfatning, en hjemmel for å hindre slike uønskede endringer/utvikling.

Vi tilføyer til sist at det sannsynligvis blir utfordrende å følge opp eventuelle krav til korttidsutleie ved etterfølgende tilsyn og/eller ulovlighetsoppfølging. Ulovlig bruk er ofte vanskelig å påvise i seg selv, og våre tilsynssaker tar oftest utgangspunkt i de direkte observerbare endringene med et byggverk. Bruk i strid med krav til korttidsutleie blir desto vanskeligere å følge opp, ettersom kommunene da må ta stilling til om utleieobjektet brukes i lengre perioder enn gitte antall dager.

Annet:

Kommunen har ingen øvrige merknader til høringsnotatet.

Med hilsen

Dette brevet er signert elektronisk

Jon Myrli

virksomhetsleder

Virksomhet byggesak, landbruk og kart

Vedlegg:

Eksempler

Saksbehandler:

Inger Elin Aftret, rådgiver, Virksomhet byggesak, landbruk og kart

Petter Bjertnæs Nilsson, rådgiver, Virksomhet byggesak, landbruk og kart

Per-Erik Johansen, rådgiver, Virksomhet byggesak, landbruk og kart