Høringssvar fra Mattilsynet

Dato: 09.03.2021

Høringsinnspill til forslag om endring av produksjonsområdeforskriften § 12

Mattilsynet støtter initiativet til å endre bestemmelsen. I vårt brev til departementet 18. desember 2020, med departementets saksnummer: 20/8467-1 og vårt saksnummer: 2020/208636, foreslo Mattilsynet omfattende endringer av § 12 etter en evaluering av de to gjennomførte rundene med unntak og kapasitetsøkning. Endringsforslaget vårt gikk, sammenliknet med departementets forslag som nå høres, lenger i å foreslå å bryte opp bestemmelsens oppbygning og språk, samtidig som vi foreslo i større grad å endre det materielle innholdet i vilkårene for unntak.

I forslaget til endret § 12 som nå er sendt på høring oppfatter vi at bestemmelsens oppbygning i stor grad søkes videreført, mens det er gjort enkelte endringer av ordlyden og det materielle innholdet i regelen.

Vi støtter formålene om å presisere regelen, slik at den skal bli klarere og gi større grad av forutberegnelighet. Vi mener at forslaget vil sette oppdrettere bedre i stand til å vurdere sin egen rettsstilling, og samtidig gjøre rettsanvendelsesprosessen mer effektiv for neste runde med saks og -søknadsbehandling.

Slik vi ser det, kan forhold både på tolknings- og subsumsjonssiden av rettsanvendelsesprosessen føre til svekket forutberegnelighet. De gjeldende reglene om unntak, slik de går frem av § 12, inneholder i utgangspunktet hverken skjønnsmessige vilkår eller avveininger. Vilkårene knytter seg til noen faktiske omstendigheter som skal kunne avgrenses og konstateres. Ferdig tolket er § 12 dermed en «sjekklistebestemmelse». Når man først kommer til subsumsjonen, er reglene «firkantede», i betydningen at en lokalitet enten kvalifiserer eller diskvalifiserer for unntaket.

Målet med å tolke denne regelen vil etter vårt syn være å konstatere hvorvidt de faktiske omstendighetene foreligger, slik at driften på en lokalitet enten kvalifiserer for unntak eller ikke. Mattilsynet mener derfor at ambisjonen bør være å oppnå fullstendig utvetydighet ved utformingen av § 12. Gitt at de faktiske omstendighetene kan identifiseres entydig, vurderer vi at en enhver form for tolkningstvil i bestemmelsen er unødvendig og uheldig og derfor bør elimineres. Vårt innspill gis derfor med sikte på i størst mulig grad å dette formålet, som også understrekes av departementet som å ligge til grunn for høringen av forslaget.

Dagens § 12 og forslaget som nå høres innebærer imidlertid både flertydige og uklare begreper og bestemmelsen har skapt tolkningstvil. Det har vist seg gjennom mange av sakene Mattilsynet har hatt til vurdering de to rundene med unntaksvekst og kapasitetsøkning som så langt har vært gjennomført.

Utformingen av § 12

Regelstruktur – vi mener bestemmelsen bør bygges opp mer hensiktsmessig

Mattilsynet mener at en god rettsregel bør ha en oppbygning som synliggjør vilkårssiden for leseren. Fortrinnsvis bør leseren ved første gjennomlesning kunne skjønne hvilke faktiske omstendigheter som må være oppfylt for å oppnå den ønskede virkningen – i dette tilfellet unntak og eventuelt kapasitetsøkning.

Mattilsynet mener ikke at § 12 er leservennlig, og at dette delvis skyldes regelens oppbygning. Vår erfaring er at det tar mye tid for saksbehandlere å sette seg inn regelen. Basert på anmodninger om veiledning fra næringen, i tillegg til at vi har mottatt en hel del saker som ikke oppfyller kriteriene som kvalifiserer for unntak, vurderer vi at publikum har hatt lignende utfordringer.

Deres forslag til ny § 12 første og andre ledd har en struktur som tilsvarer dagens § 12. Mattilsynet ser verdien av å holde fast ved en regeloppbygging som næringen etter hvert er godt kjent med.

Vi mener likevel at det bør gjøres strukturelle endringer i første ledd bokstav b nr. 1 første og andre alternativ og andre ledd. Ettersom dette er alternative måter å oppnå unntaksvekst på, vil det være både naturlig og hensiktsmessig å presentere disse mest mulig samlet.

I dagens §12 og i forslaget som er på høring, er det i første ledd gitt en lusegrense på 0,1. I andre ledd relativiseres grensen, slik at det er mulig å oppfylle vilkårene også ved brudd på grensen. Vi mener at det er unntaket fra regelen som da utrykker regelen. Første ledd og 0,1-grensen er ikke en selvstendig regel. Andre ledd uttrykker likevel det samme, at lokaliteten i den angitte perioden skal ha hatt et «reelt» lusenivå mindre enn 0,1 hunnlus per fisk.

Derfor ser ikke Mattilsynet behovet for å beholde første ledd bokstav b nr. 1 første alternativ, når søkere uansett kan kvalifisere etter de mer lempeligere reglene i andre ledd. At regelverket inneholder tilsynelatende to ulike terskler for samme faktiske omstendighet, er i seg selv lite hensiktsmessig for leseren. Når den «egentlige» terskelen er skilt ut i et eget ledd, virker regelen selvmotsigende. Å skille ut ett av de tre alternative vilkårene i et eget ledd er lite intuitivt, og gjør rettsregelen mindre tilgjengelig.

En måte å endre strukturen, slik at de alternative vilkårene gjengis samlet, samtidig som grensen i første ledd fjernes kan være slik: (vilkårene er også delvis omformulert for å oppnå bedre språklig flyt)

1. utslippet av egg og frittsvømmende stadier av lakselus til miljøet fra lokaliteten ikke er større enn utslippet ville ha vært fra et tilsvarende antall fisk med et lusenivå på 0,1 voksne hunnlus i gjennomsnitt per fisk, eller

2. Et lusenivå likt eller høyere enn 0,17 voksne hunnlus per fisk ikke ble påvist mer enn en én gang ved telling av lakselus på lokaliteten i løpet av perioden og

3. Et lusenivå likt eller høyere enn 0,1 voksne hunnlus ikke ble påvist ved mer enn tre påfølgende tellinger av lakselus på lokaliteten i løpet av perioden og

4. lokaliteten ble behandlet medikamentelt mot lakselus ikke mer enn 1 gang [osv.]

Ordlyden –vi mener bestemmelsen fortsatt inneholder vaghet, flertydighet og mangler

Gitt det uttrykte formålet om økt forutberegnelighet bør vage og flertydige uttrykksmåter unngås i størst mulig grad ved utforming av ny § 12. Mattilsynet ser det som en vesentlig forbedring at forslaget presiserer lusekravene. Disse har vært gjenstand for omfattende og ressurskrevende saksbehandling.

Basert på tidligere saksbehandling vurderer Mattilsynet at ordlyden i forslaget likevel kan og bør presiseres ytterligere. Disse presiseringene vil gjøre rettstilstanden mer tilgjengelig for publikum, og være ressursbesparende for Mattilsynet.

Vi mener departementet bør vurdere å endre formuleringen: «den siste produksjonssyklusen»

Ordlyden «den siste produksjonssyklusen» i første ledd bokstav b nr. 2 første punktum har medført vesentlig ressursbruk i saker som ikke kvalifiserer for unntak.[1] Ordlyden er flertydig med hensyn til om det siktes til den siste påbegynte eller gjennomførte produksjonssyklusen. Mattilsynet har praktisert regelen slik at det er den siste gjennomførte syklusen kravet gjelder for

Det innebærer at vi har tolket «[syklus]» som noe som er bragt til opphør. Vi mener at dersom første punktum hadde siktet til det siste påbegynte utsettet, er det vanskelig å se hvordan man skal klare å «omfatte» «hele produksjonssyklusen» ved å forlenge perioden «bakover i tid». Antallet saker der det motsatte er blitt hevdet, viser at det er en slutning som ikke er åpenbar for alle lesere av regelen. Tolkningsresultatet vårt er forankret i formålsbetraktninger og kontekstuell tolkning med første ledd bokstav b nr. 2 andre punktum. Vi mener at regelen bør ta opp i seg denne praksisen, slik at den entydig kodifiseres ved å endre ordlyden til «den siste gjennomførte produksjonssyklusen». En klargjøring på dette punktet vil være både oppklarende for næringen og ressursbesparende for Mattilsynet.

At kravet til behandling gjelder den siste produksjonssyklusen fører til at perioden lokaliteten skal ha hatt lave lusetall kan være en annen enn perioden lokaliteten har hatt lite medikamentelle behandlinger. Vi mener at presisering av regelen samtidig bør vise til at produksjonssyklusen har blitt gjennomført i løpet av kvalifikasjonsperioden (et oddetallsår til neste oddetallsår). I motsatt fall vil regelen videreføre at perioden for medikamentbruk, den siste produksjonssyklusen, er en annen enn perioden for lave lusetall.

Formålet med regelen om å oppnå lave lusetall samtidig som lokaliteten har brukt lite legemidler synes dermed ikke oppfylt med dagens regel.

I forslaget Mattilsynet sendte i desember 2020 koblet man ikke vilkåret om medikamentell behandling sammen med det flertydige begrepet «produksjonssyklus», men i stedet koblet man vilkåret til kvalifikasjonsperioden, slik at det blir sammenheng mellom perioden som fører til fargelegging av produksjonsområdet og når lokaliteten skal kvalifisere for unntak/økt kapasitet.

Vi mener at departementet bør vurdere en endring av forslaget som nå er på høring, slik at sammenhengen mellom perioden som fører til fargelegging og perioden for å kvalifisere for unntak kommer til uttrykk i regelen. En måte å gjøre dette på er å erstatte begrepet «produksjonssyklus» med «kvalifikasjonsperioden». Begrepet bør i så fall introduseres med en definisjon/tidfesting, fortrinnsvis i forskriften, for eksempel ved at begrepet settes inn i første ledd slik:

Uavhengig av miljøstatus i produksjonsområdet, kan departementet etter en kvalifikasjonsperiode som varer i to år, og går fra 1. april i et oddetallsår til 1. april i neste oddetallsår, gi tilbud til innehaver av tillatelse som har lokaliteter der […]

Vi mener departementet også bør endre andre ledd nr. 1

Både Mattilsynet og næringen har forstått det slik at andre ledd nr. 1 som bestemmer at den observerte verdien kjønnsmodne hunnlus «oversteg 0,17 kun ved en telling per periode nevnt i første ledd bokstav a», inneholder en feilskrift idet den viser til «første ledd bokstav a». Regelen har blitt praktisert slik at det er perioden i første ledd bokstav b nr. 1 første alternativ som må vurderes.[2]

Første ledd bokstav a handler om anlegg som ikke slipper ut lakselus. Da ville det gitt lite mening å knytte unntaksregelen for «alminnelige» anlegg til bokstav a, heller enn til hovedregelen for «alminnelige» anlegg i bokstav b nr. 1 første alternativ.

Vi mener at høringsforslaget bør suppleres, slik at ordlyden endres til «første ledd bokstav b nr. 1 første alternativ» eller at henvisningen fjernes og heller gjengis i klartekst. I tillegg til å rette henvisningen, bør departementet også rette angivelsen av antall ganger lokaliteten kan rapportere lus over 0, 17 fra «en» til «én».

Dersom departementet heller enn det som er på høring, tar til følge vårt forslag over om å benytte begrepet «kvalifikasjonsperiode» kan henvisningen i så fall gjentas og presiseres, for eksempel slik:

Lokaliteten har i hvert av de siste to årene i kvalifikasjonsperioden i ukene 14 til 40 oppfylt 1 og 2:

1. Et lusenivå likt eller høyere enn 0,17 voksne hunnlus per fisk ble påvist ikke mer enn en én gang ved telling av lakselus i løpet av perioden

2. Et lusenivå likt eller høyere enn 0,1 voksne hunnlus ikke ble påvist i mer enn tre påfølgende tellinger av lakselus i løpet av perioden

Vi mener departementet bør vurdere å innta som vilkår etterlevelse av luseforskriften §§ 6 og 10

Mattilsynet har lagt til grunn at etterlevelse av hhv. telle- og rapporteringsplikten i luseforskriften §§ 6 og 10 er vilkår for unntaksvekst. Selv om det er nærliggende å tolke «alle tellinger» i første ledd bokstav b nr. 1 som alle pliktige tellinger, er ikke tolkningen åpenbar for enhver leser. Vi mener likevel at tolkningen ikke er tvilsom. Særlig koherenshensyn taler for at en part ikke kan oppnå en fordel etter produksjonsområdeforskriften ved å la være å rapportere lakselus, og slik overtre lakselusforskriften. Noe annet ville premiert regelbrudd.

Mattilsynet mener at å innta etterlevelse av luseforskriften §§ 6 og 10 som vilkår vil ha flere positive effekter. Rettstilstanden under produksjonsområdeforskriften vil synliggjøres for næringen, og Mattilsynets saksbehandling vil effektiviseres. Videre kan endringen stimulere til bedre etterlevelse av luseforskriften.

[1] Se eksempelvis sak nr. 2019/85232, 2019/85253, 2019/82746, 2019/82757, 2019/85378, 2019/84414.

[2] Se eksempelvis sak nr. 2019/82757, 2019/82746, 2019/85232, 2019/85416, 2019/85424, 2019/85203.

Vedlegg