Forsiden

Høringssvar fra Likestillings- og diskrimineringsombudet

Dato: 01.05.2020

Svartype: Med merknad

Høringssvar på NOU 2019:20, En styrket familietjeneste

Likestilling- og diskrimineringsombudet (heretter ombudet) vil med dette gi høringssvar på NOU 2019:20, En styrket familietjeneste. En gjennomgang av familieverntjenesten. Utredningen er levert til Barne- og familiedepartementet 21. november 2019.

LDO vil i hovedsak kommentere på kapitlene 12 og 13 om Foreldresamtale og mekling (s.111) og En familietjeneste med et likeverdig tilbud (s. 128).

Innledning

Ombudet skal fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av blant annet kjønn. LDOs mål er at kvinner og menn skal oppnå reell likestilling på sentrale samfunnsområder. Ett slikt samfunnsområde er foreldreskap. For å få til dette jobber LDO mot et samfunn der menn og kvinner har klare plikter og rettigheter til deltakelse i familie og omsorg.

Målet om et likestilt foreldreskap med klare retter og plikter for begge parter skal gjelde også etter et samlivsbrudd, samt der foreldrene aldri har bodd sammen. Det vil si at både mødre og fedre skal ha en sterk forpliktelse til å ta ansvar for barnet sitt, og at de skal anerkjenne den andre som en likeverdig forelder. Det vil være til barnets beste.

Hvordan vi organiserer omsorgen i samfunnet er avgjørende for hva slags muligheter menn og kvinner har til å finne en god balanse mellom arbeid og familie. LDO ser derfor likestilt foreldreskap som et viktig middel for likestilling og en vei bort fra diskriminering, både for kvinner og menn. Uten en normativ aksept for fedre til å velge mer omsorg og for mødre til å velge mer lønnet arbeid blir valgfriheten begrenset. Dette gjelder også for omsorg etter samlivsbrudd.

Samlivsbrudd og barnefordeling er et felt i strek endring. Antall skilsmisser per år er relativt stabilt (9500), mens antall barn født i samboerskap har økt. Det finnes ingen statistikk over samlivsbrudd hos samboende. I 2019 bodde 63 prosent av alle 17-åringer hos begge foreldre. Ca. 30 prosent av norske barn opplever samlivsbrudd, og 10 prosent har bodd hos en forelder hele livet. Antall familier som praktiserer delt bosted har økt fra 10 prosent i 2004 til 25 prosent i 2012. Over 25 posent av foreldrene oppgir at de har minst 10 samværsdager i måneden. Ett av fire barn har fast bosted hos den ene forelderen, i all hovedsak mor (NOU 2019:20, s. 40). Tallene viser at dette er et felt i endring, samtidig som det også er svært kjønnsdelt – få barn har fast bosted hos far Det er i dette landskapet av forandring og stabilitet at meklingen skal forsøke å finne en vei som også tar likestillingshensyn for hvert enkelt par. Som utgangspunkt vil et foreldreskap der begge foreldre kan bidra og gi barnet omsorg etter et samlivsbrudd, være til barnets beste. Meklerens rolle og rådgiving er også komplisert fordi de barnefaglige rådene endrer seg etter ny psykologisk innsikt, og fordi likestilte foreldreskap skaper nye behov og forventinger mellom foreldre og barn.

Ombudets kommentarer til temaene foreldresamtale og mekling

Utvalget foreslår fem tiltak for å styrke foreldresamtale og meklingsordningen innen familievernet (s.127). Slik ombudet forstår det er de to første punktene en videreføring av dagens praksis - de tre siste punktene er forslag til nye ordninger:

1) Alle foreldre som skiller lag, må møte til foreldresamtale i familievernet.

2) Foreldrene får tilbud om oppfølging gjennom mekling.

3) Foreldre som ønsker å gå til retten i foreldretvistsak, må møte til seks timer mekling. Det gjøres unntak for saker som mekler vurderer som uegnet for mekling.

4) Bruk av eksterne meklere begrenses til de tilfeller hvor eksterne meklere er nødvendig av hensyn til geografisk tilgjengelighet.

5) Barn gis en rett til å møte terapeut og/eller mekler uavhengig av foreldrenes samtykke.

6 timers obligatorisk mekling for foreldre som vil fremme sak for retten

I punkt 3. foreslår utvalget at foreldrene må ha møtt til ekstra mekling i seks timer for å kunne gå videre i rettsapparatet (til sammen sju timer). Ombudet synes dette er et godt forslag, som kan dempe konfliktnivået mellom foreldre og bidra til å løse konflikten uten rettsak. Det bør imidlertid følge ekstra ressurser med forskriftsendringen. Utvalget bør presisere at det er en direkte kobling mellom den nye sekstimers regelen og å styrke høykonfliktmekling (s.124). Å foreslå en konkret styrking av det faglige og ressursmessige innholdet i en utvidet mekling er etter ombudets syn helt nødvendig hvis tilbudet reelt sett skal bedres. En styrket høykonfliktmekling bør stå på utvalgets samlede liste over tiltak på s.127. Hvis ikke denne koblingen gjøres, kan resultatet i verste fall bli at alle familievernkontorer gjennomfører den nye reglen om seks timers obligatorisk mekling for de par som planlegger å gå i retten, men at mange kontorer ikke har ressursene til å fylle innholdet i timene. Det kan f.eks. dreie seg om bruk av meklere med spesialkompetanse og bruk av to meklere. Å ha seks timers obligatorisk mekling er krevende hvis ikke det faglige tilbudet og ressursene er på plass. Forslaget om en obligatorisk seks timers mekling for parene som ønsker å gå til retten burde derfor også inneholde forslag om et kvalitetssikrende og forsterket opplegg for en slik utvidet mekling i utvalgets tiltaksliste.

Videre om tiltak i saker med høykonflikt

På side 123 skriver utvalget i forbindelse med temaet høykonflikt at: Utvalget anbefaler også en vurdering av om det i større grad bør satses på utvikling og bruk av spesielt kompetente meklere/familievernkontorer i saker med særlig høyt konfliktnivå, etniske minoriteter og vold, 30 jf. at Særdomstolsutvalget viser til at rettsmeklingsarbeidet krever en viss mengdetrening.

Ombudet synes dette kloke og viktige forslaget skal føres opp i forslagslista på side 127, – og at utvalget ikke bare ber Barne- og familiedepartementet vurdere det.

Bruk av eksterne meklere begrenses

Ombudet støtter utvalgets forslag om at bruk av eksterne meklere begrenses til de tilfeller hvor eksterne meklere er nødvendig av hensyn til geografisk tilgjengelighet. Å begrense bruken av eksterne meklere til et minimum er etter ombudets syn bra fordi dette vil profesjonalisere og standardisere tilbudet til brukerne. Et samkjørt faglig miljø er en forutsetning for å kunne levere likeverdige tjenester. Det er også et problem at eksterne meklere ofte vil sitte alene og derfor ikke kan tilby det andre kontorer kan, f.eks. to meklere i høykonfliktpar.

Barn får rett til eget møte

Utvalgets siste forslag om at barn gis en rett til å møte terapeut og/eller mekler uavhengig av foreldrenes samtykke støttes av ombudet. Ordningen vil gi mekleren et mer fyllestgjørende bilde av situasjonen i familien, selv om barnas fortellinger også kan være sterkt preget av lojalitetsbånd og påvirkning fra foreldrene.

Andre tema under foreldresamtale og mekling

Antall meklingstimer bør kunne utvides etter skjønn

Utvalget mener at tilbudet om dagens antall meklingstimer på sju skal videreføres. Det gis ingen begrunnelse for nettopp dette timeantallet, men ombudet har forståelse for at det må være et tak både av økonomiske og praktiske grunner, og for å sende et signal til foreldrene om å komme frem til en avtale. Likevel vil ombudet foreslå en viss fleksibilitet i antall timer som kan tilbys, og at sju meklingstimer unntaksvis kan overskrides. Grunnen til det er at enkelte saker vil trenge mer tid og modning, og det vil da være mulig for familiemeklerne å vurdere dette for å komme i land med en vanskelig mekling.

Datagrunnlaget utvalget har brukt er mangelfullt

Ombudet er kritisk til deler av datagrunnlaget som utvalget bygger sine konklusjoner på. Det gjelder særlig Brukerundersøkelse ved familievernkontorene, Sentio 2017/2018, som utvalget har bestilt. Hovedproblemet er at brukerundersøkelsen ikke fremskaffer kunnskap om hva brukerne mener om meklingsresultatet, mekleren og meklingsordningen ut fra variabelen kjønn. Det foreligger altså ikke kvantitative data om henholdsvis fedre og mødres fornøydhet med meklingen (Sentio 2017/2018). Ombudet mener dette er problematisk fordi mekling om bosted og samvær er saker som åpenbart også har en likestillingsdimensjon. Den andre brukerundersøkelsen utvalget støtter seg på er en spørreundersøkelsen fra 2011: Evaluering av mekling etter ekteskapslov og barnelov (Ådnanes m.fl. 2011). I denne undersøkelsen er det skilt på kjønn i analysene og det fremkommer noen kjønnsforskjeller i fornøydhet. Går vi til originalteksten her så skriver Ådnanes m.fl. blant annet: Videre fant vi at mødre har en mer positiv oppfatning av både mekler og mekling enn fedre. (Ådnanes m.fl. 2011:94). Dette viser at kjønn er relevant og burde vært en del av utvalgets brukerundersøkelse.

Ombudet er også kritisk til manglende innhenting av kvalitative data om brukernes opplevelse av meklingen. Hvis slike undersøkelser ikke finnes, synes ombudet det ville vært naturlig å fremskaffe denne typen kunnskap. Skal en diskutere meklingsordningens funksjonalitet bør en ha mer inngående kunnskap om erfaringene foreldre har i meklingen. Hvordan utspiller meklingen seg, hva er dynamikken i ulike typer foreldrekonstellasjoner, hvordan følger meklere opp ulike mønstre for kommunikasjon, hvilken rolle spiller mekleren overfor henholdsvis mødre og fedre? Utvalget skriver selv, på side 132: Det er lite forskning på kjønnsfaktoren i familievernet (…). Ombudet foreslår derfor at utvalget setter krav om en slik kunnskapsinnhenting opp på sin tiltaksliste.

Når det gjelder kvalitative studier av høykonfliktpar og meklingsprosesser, er ombudet kjent med at det foreligger flere norske kvalitative forskningsarbeider (Guldbrandsen og Tjersland 2013, 2017 og Gulbrandsen 2015). Ingen av disse studiene er nevnt i utredningen. Ombudet synes dette er beklagelig fordi disse studiene av høykonfliktpar vel må ansees å kunne bidra med viktig kunnskap for å skape bedre prosesser som kan dempe og løse høykonflikt.

Nærmere om høykonflikt og ordningen med Differensiering og digitalisering av meklingstjenesten

Hovedmålet med ordningen Differensiering og digitalisering av meklingstjenesten (heretter DDM) er å utvikle det faglige innholdet i meklingstilbudet og standardisere meklingstilbudet i familieverntjenesten (s.114). Metoden er å sende ut et brev til foreldrene før meklingen, der de skal svare på en del spørsmål som brukes av meklerne til å kategorisere parene i forhold til konfliktnivå. Resultatet er, i følge Bufdir at: Tjenesten opplever at foreldre stiller mer forberedt til samtalene sammenlignet med tidligere, og oftere har utarbeidet et utkast til foreldresamarbeidsavtale når de kommer til mekling (s.114). Videre skriver utvalget: Differensieringen ved inntak skal også øke muligheten for å styre ressursbruken på en bedre måte. For eksempel kan kontoret sette inn to meklere i de konfliktfylte sakene. I tillegg har tjenesten med denne modellen mulighet til å bruke terapeutiske grep i meklingsrommet, og tilpasse meklingen til om det er krise i familien eller mer vedvarende konflikt som er hovedutfordringen (s.114).

Etter denne gjennomgangen av ordningen kommer utvalget med sin konklusjon på side 120: Utvalget mener forhåndsscreening før en foreldresamtale har liten funksjon (…) (s.120) Videre: Utvalget har ikke tatt stilling til om dagens modell for differensiering bør videreføres i sin nåværende form, men mener foreldresamtalen og meklingstilbudet i størst mulig grad må være tilpasset den enkelte families behov.

Ombudet er som tidligere nevnt opptatt av hvordan meklingen kan fungere best mulig der det er konflikt mellom partene. At utvalget ikke begrunner nærmere hvorfor de er negative til ordningen (DDM) er beklagelig. Det er utvalget som er ansvarlig for helheten i NOUen, og det er vanskelig å skjønne at ordningen først omtales positivt i den generelle delen (s.114) og deretter blir kritisert eller sett som lite nyttig i en annen del (s.129). Ombudet er kritisk til at utvalget ikke foretar en substansiell drøfting av ordningen og at utvalget ikke «har tatt stilling til» Differensiering og digitalisering av meklingstjenesten.

Om meklerens mulighet for å pålegge midlertidig ordninger

På side 123. drøftes muligheten for at meklere skal kunne fatte midlertidige beslutninger (avtaler) med tvangskraft. Dette for å løse vanskelige saker uten å gå til retten. Ombudet er enig med utvalget i at en slik omlegging krever en større utredning om hvordan meklingen da skulle utformes. Men ombudet savner en faglig drøfting av selve problemstillingen som dette spørsmålet reiser. Det vil i en del tilfeller være svært avgjørende hvilken avtale en «går med på» i meklingen fordi avtalen får konsekvenser for en eventuell vurdering i rettsapparatet seinere. Det er fordi status quo er et viktig prinsipp i vurderingen av barnets beste i barneloven. At meklere kunne ha en større tvangsmulighet vil kunne hindre enkelte foreldre i en slags selvtekt og urimelig egenrådighet i meklingsituasjonen - som i neste omgang brukes som argument for å beholde barnet boende hos seg. I Danmark har man forsøkt å imøtekomme denne problematikken ved å la foreldrene ha en «refleksjonsperiode» på tre måneder etter bruddet. Det er for å unngå at mer eller mindre ad hoc løsninger under høy konflikt får legge premisser for en senere avtale.

En familieverntjeneste med et likeverdig tilbud

Det er viktig at familievernet gir et godt og tilpasset tilbud til ulike grupper i befolkningen. Ombudet mener det er viktig og riktig at utvalget har fått et eksplisitt mandat til å vurdere om familievernets tilbud er likeverdig for ulike grupper i befolkningen, og om kvaliteten på tilbudet og tilgjengeligheten er god (s.128).

I kapittel 13 redegjør utvalget for hva det vil si at et tilbud er likeverdig, hvordan et likeverdig tilbud kan utformes og drøfter i hvilken grad dagens tilbud i familievernet er likeverdig. Ombudet har noen kommentarer til dette kapittelet.

Utvalget referer blant annet til NOU 2012: 15 Politikk for likestilling som vektlegger at det må tas hensyn til at borgerne har ulike ståsted, ønsker og behov, og at tjenestene må legges til rette for å kompensere for slike forskjeller. Det handler om å forsøke å forstå brukerne ut fra deres egne premisser, uten at terapeuten bruker sin egen virkelighetsoppfatning som målestokk, det vil si å være såkalt kultursensitiv. Utvalget skriver videre at i stedet for å tenke at enkeltindivider og familier representerer bestemte grupper, så må de møtes som individer. Utvalget mener at et individtilpasset tilbud «vanskelig lar seg praktisere ved hjelp av standardiserte metoder og manualer» og at likeverdig tjenesteyting «hviler på et faglig og verdimessig grunnlag» og derfor handler mer om «et perspektiv» enn om et sett med kjøreregler» (s. 130).

Ombudet har noen innvendinger mot denne forståelsen av likeverdig tjenesteyting. Riktignok er likeverdig tjenesteyting en måte å tenke på (et perspektiv), men for at dette perspektivet skal være brukbart i praksis, er det ofte nødvendig at det konkretiseres visse kjøreregler som formidles i hele organisasjonen, nettopp i form av sjekklister og manualer. Å bruke standardiserte metoder står ikke i motsetning til det å møte brukerne som individer. At behandlerne, i tillegg til sitt faglige skjønn, også jobber utfra en sjekkliste/manual i møtet med brukerne kan derimot bidra til å sikre at brukerne faktisk får et likeverdig tilbud. Det gir mekleren en mulighet til å avdekke tilpasningsbehov som det ut fra brukerens gruppetilhørighet kanskje er vanskeligere å få øye på. Å bruke standardiserte manualer eller sjekklister forutsetter imidlertid både kultursensitivitet og kunnskap om hva det vil si å gi et likeverdig tilbud.

Når det gjelder menn og deres vurdering og bruk av tilbudet i familievernet er kunnskapen som nevnt mangelfull. De studier som finnes peker i retning av at menn er mindre fornøyd med meklingen enn kvinner, og kvinner vurderer både mekler og meklingen mer positivt enn det menn gjør (Ådnanes mfl. 2011). Utvalget viser til Ådnanes mfl. (2011) som antyder at dette kan ha sammenheng med meklers favorisering av kvinner, men at det også kan forklares med at mor oftere får daglig omsorg og at far er skuffet over å ikke bli hørt med sitt forslag til bosted- og samværsordning. Hvilke av disse årsakssammenhengene som er mest virksomme vet vi ikke, da denne problemstillingen ikke ble direkte utforsket i Ådnanes-rapporten. Det er kun mulige forklaringer forskerne løfter frem og som utvalget refererer. Ombudet etterspør derfor mer kvalitativ forskning på kjønnsfaktoren i familieverntjenesten og menns erfaringer av tilbudet, særlig i forbindelse med mekling.

Ombudet støtter utvalget i at det å nå menn i større grad er en utfordring som tjenesten bør være klar over (s. 133), men mener utvalgets forslag til tiltak er for diffuse (s.140). På tiltakslista over hva som skal iverksettes står det; Økt bevissthet om at familievernet også skal oppleves relevant for menn. Ombudet ønsker at det skal utvikles en mer konkret strategi for dette. Dette poenget gjelder også for andre brukergrupper som familievernet har. Tiltakene for en større brukervennlighet og sikring av likeverdige tjenester for flere grupper på s. 140 er, etter ombudets syn for lite konkret på enkelte punkter. For eksempel punktet; Styrking av kompetansen rundt tjenestetilbud til LHBTIQ-personer. I teksten om LHBTIQ personer skriver utvalget: Kartleggingen (Uni Rokkansenteret 2010, vår anmerkning) inneholdt en rekke forslag til ulike tiltak som Bufetat kunne gjennomføre for å styrke tjenestetilbudet til lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (s.135). Likevel kommer ikke utvalget med konkrete forslag til tiltak som kunne gjennomføres. I avsnittet om LHBTIQ personer skriver de derimot ganske vagt om det hele: Det er opp til den enkelte ansatte å tilpasse den terapeutiske tilnærmingen til den enkelte bruker. Utvalget er opptatt av at familievernet fortsetter å styrke kompetansen når det gjelder tjenestetilbudet til lesbiske, homofile, bifile og transpersoner. Kunnskap, kompetanse og sensitivitet er nødvendig for å kunne møte det behovet som brukeren har, enten det er en LHBTIQ-person eller ikke (s. 135).

Avslutning

Meklingen for foreldre etter samlivsbrudd ved familievernkontorene bygger i hovedsak på prinsippet om frivillighet (s.112, 121) og på prinsippet om at mekler ikke skal ha myndighetsfunksjon, det vil si bestemme avtaleinnhold. Den faglig begrunnelsen for dette er at mekler må ha tillit hos partene og ikke minst la partene eie konflikten. Tanken bak er at når partene føler eierskap til konflikten blir det lettere å løse den, og at de på sikt kan bli mer fornøyd med resultatet (112). Ombudet støtter utvalgets hovedlinje der en søker å løse konflikter ved mekling på «lavest mulig nivå» (s.122) og slik sett også unngår en økende grad av rettsliggjøring av foreldretvister. Men ombudet vil understreke at en slik «åpen» og «løs» modell kan være ganske sårbar for ubevisste holdninger og fordommer. Faren er at uheldige utfall kan bli et mønster fordi barnefordeling etter samlivsbrudd fremdeles er et kjønnsstereotypt preget område. Det er f.eks. naturlig å tenke seg at det forekommer sosiale sanksjoner mot mødre som ikke får hovedomsorgen for barnet.

Barnets beste og likestillingen

Barnets beste er grunnplanken i meklingen. Hva som vurderes som barnets beste endrer seg imidlertid over tid. Det ville vært interessant å vite mer om hva utvalget mener om hva det kan bety for meklerrollen og meklingsprosessen. Et eksempel er endringene Bufdir har gjort i sitt veiledningsmateriell for samværsavtaler. Bufdir har endret sine anbefalinger og råd til meklere og foreldre hva gjelder barnets beste for samvær for de minste, blant annet etter møter med ombudet. Ombudets holdning er at forholdet mellom barnets beste og likestilling er mer sammenfallende nå enn tidligere, fordi fedre i dag har en annen tilknytning til barnet og fordi det viser seg at barn kan knytte seg til flere primærpersoner enn tidligere antatt. Slik sett vil to likestilte og involverte foreldre i de aller fleste tilfeller være positivt for barnet.

Litteratur:

Gulbrandsen, W. (2013). Foreldrekonflikter etter samlivsbrudd: En analyse av samspill og kilder til det fastlåsende. Tidsskrift for Norsk Psykologforening, 50, 538–51.

Gulbrandsen, W. (2015). En studie av meklingsstrategier i møte med det konfliktfylte Tidsskrift for Norsk Psykologforening, 52, 95-106.

Gulbrandsen og Tjersland (Gulbrandsen, W. & Tjersland, O.A. (2017). Forskningen på obligatorisk mekling ved samlivsbrudd: et fremover rettet tilbakeblikk. Fokus på Familien, 31, 6-26).

Sentio Research Norge. (2018). Brukerundersøkelse ved familievernkontorene. Undersøkelse gjennomført på oppdrag fra Barne-, ungdoms og familiedirektoratet.

Ådnanes M., Haugen, G.M.D, Jensberg, H., Rantalaiho M., Husum og T.L. (2011). Evaluering av mekling etter ekteskapslov og barnelov. Utarbeidet av SINTEF Teknologi og samfunn og NTNU Samfunnsforskning for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.