Høringssvar fra LHL

Dato: 23.09.2020

Svartype: Med merknad

LHL høringssvar ny spillelov

Kulturdepartementet har sendt på høring forslag til ny lov om pengespill. Loven erstatter gjeldende lover for pengespill: lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven. Lovforslaget innebærer en oppdatering og samling av disse tre lovene, men introduserer også nye bestemmelser.

Bakgrunnen for lovforslaget er Meld. St. 12 (2016-2017) Alt å vinne. Ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk (pengespillmeldingen)1. Meldingen konkluderer med at dagens tre lover på pengespillfeltet skal slås sammen til en felles lov.

Høringsfristen er 29. september 2020.

Departementet viser i høringen til at målet om at mest mulig av inntektene fra pengespill og lotterier skal gå til gode formål er et sekundært mål. Det vises til at ansvarlighet er det viktigste målet i pengespillpolitikken og det viktigste målet med lovforslaget. For å ivareta hensynene bak lovforslaget foreslår departementet følgende overordnede føringer for den nye loven:

For det første tydeliggjøres det i lovens formålsbestemmelse at å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill er lovens hovedformål. Loven skal sikre at pengespill skjer på en ansvarlig måte.

For det andre videreføres enerettsmodellen. Ved behandlingen av Meld. St. 12 (2016-2017) sluttet Stortinget seg til departementets vurdering om at enerettsmodellen burde videreføres og styrkes. I dette høringsnotatet gjøres det derfor ingen ny vurdering av hvilken reguleringsmodell som skal gjelde for det norske pengespillmarkedet.

Enerettsmodellen innebærer at det er gitt enerett til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto til å tilby enkelte pengespill. Eneretten gjelder pengespill som krever særlig offentlig kontroll fordi de har høy omsetning, høye premier eller har egenskaper som gir høyest risiko for spilleproblemer.

Enerettsaktørene vil være de viktigste virkemidlene for å følge opp hensynene bak pengespillpolitikken, både når det gjelder å forebygge problematisk spilleatferd og å forebygge økonomisk mislighold. Disse aktørene skal ha en helhetlig og attraktiv portefølje for å sikre at de kan lede spillere til sine tilbud og dermed bidra til at målene i pengespillpolitikken nås.

Det er i dag en rekke aktører som tilbyr pengespill over internett som er tilgjengelige for spillere i Norge. Mange av disse pengespillene er rettet mot det norske markedet, i den forstand at nettsidene er skreddersydd for norske forbrukere. Departementet vurderer at slike pengespilltilbud er forbudt etter dagens pengespillovgivning i Norge og foreslår å tydeliggjøre forbudet i ny pengespillov ved å presisere at pengespill som er rettet mot det norske markedet må ha tillatelse etter pengespilloven.

LHL støtter denne tydeliggjøringen og ber om at det også settes inn ressurser for å håndheve dette forbudet. En tydeliggjøring kombinert med håndheving vil bidra til å styrke enerettsmodellen og bidra til at målene i pengespillpolitikken kan nås.

Fordi pengespill kan ha alvorlige konsekvenser for den enkelte, er det viktig at spillene tilbys innenfor kontrollerte og ansvarlige rammer, for å minimere risikoen for utvikling av spilleproblemer.

Lovforslaget har derfor sammenheng med framveksten av utenlandske pengespillselskaper som tilbyr pengespill på internett rettet mot det norske markedet. Disse selskapene tilbyr nordmenn å delta i pengespill på internett som ikke har norsk tillatelse. Internettspillene er svært tilgjengelige, og markedsføringen av spillene er ofte meget aggressiv.Loven gir overordnede bestemmelser og forskriftshjemler. Videre er det et mål at loven skal være dynamisk slik at bestemmelsene har gyldighet over tid. Dette er en tilpasning til den endringstakten vi ser på pengespillområdet, som for øvrig er et generelt samfunnstrekk. Den digitale utviklingen på feltet skjer raskt og er vanskelig å forutsi. Det er også et viktig mål at forslaget forenkler lovverket for å gi økt brukervennlighet for frivillige organisasjoner, berørte næringer og forvaltningen. Dette støttes også av LHL.

En befolkningsundersøkelse i regi av Universitetet i Bergen framlagt i mai 2020 viser at antall risikospillere og moderate risikospillere i Norge har økt i perioden 2015 – 2019. En av årsakene antas å være økt bruk av mobiltelefon til pengespill. Utviklingen i det norske pengespillmarkedet øker presset på målet om et ansvarlig og kontrollert pengespilltilbud. For å møte de ulike utfordringene er det, etter departementets syn, nødvendig med et oppdatert og helhetlig lovverk.

Det er særs viktig at det er en tydelig og avklarende lovregulering av spillmarkedet, som på grunn av digitalisering og internasjonalisering utfordrer det norske samfunnet, spillmarkedet i Norge og enkeltpersoner på mange, og også negative måter.

Det norske pengespillmarkedet har de siste årene gjennomgått store endringer. Vi har fått flere nye typer pengespill, distribusjonsformer og betalingsløsninger, og mer profesjonelle aktører. Mange av dagens spill har høy brukerinteraktivitet, hvor det blant annet skapes et virtuelt miljø og en sosial interaksjon.

Utviklingen de siste årene viser at alle slags spill og konkurranser i stor grad tilbys i digitale flater. Det er naturlig gitt den digitale utviklingen og folks moderne medievaner og mobilbruk, men dette utfordrer samtidig de tradisjonelle formålslotteriene, som i dag gjennom forskrift ikke har anledning til å tilby digitale lodd.

Departementet vurderer å endre på praksisen med forskuddsutbetalinger til noen overskuddsmottakere, herunder Stiftelsen Dam. Dagens innretning gjør det mulig for Stiftelsen Dam å legge opp utlysninger, søknadsfrister og utbetalinger etter organisasjonenes behov. LHL ber derfor om at dagens praksis videreføres.

Denne begrensningen åpner nettopp - og også - døren på vidt gap for useriøse aktører og utenlandske nettbaserte spillselskaper som har spesialisert seg på digitalisering av sine lotterier og spillopplevelser. I tillegg til at disse aktørene har dette som sitt hovedformål og er svært kapitalsterke.

Det er ikke kun Norsk Tipping og Norsk Rikstoto som taper i kjølvannet av den siste tidens utvikling spillmarkedet. Tradisjonelle formålslotteri med begrensede ressurser til både gjennomføring av sine lotteri og markedsføring av disse taper også mot utenlandske og kapitalsterke aktører, som både kan og har mulighet til å benytte forbrukertilpassede og moderne kanaler og flater. Noe formålslotteriene i Norge i dag ikke har adgang til.

LHL har arrangert landslotteri helt siden skrapeloddene kom til Norge i 1990. På det meste har LHL omsatt skrapelodd for nesten 100 millioner kroner i året. I dag er fortsatt LHL-lotteriet landets største organisasjonslotteri med en årlig omsetning på ca. 50 millioner kroner. Dette viser at formålslotterier generelt og landslotteri spesielt ikke bidrar til økt og ukontrollert spilleomsetning i Norge, og de siste årene. Snarere det motsatte.

LHL-lotteriet gir hvert år et viktig bidrag til LHL, og til svært viktige formål, men i et tøft spillmarked er de tradisjonelle landslotteriene der overskuddet går til gode og viktige ideelle formål, med papirbaserte skrapelodd, på vikende front. Disse formålslotteriene konkurrerer med aktører i det norske spill- og lotterimarkedet som har langt bedre rammevilkår. Og i tillegg, som godt beskrevet i høringen, blir også tradisjonelle formålslotteri i Norge utfordret og utkonkurrert av utenlandske spillselskaper.

LHL støtter forslaget til ny lov om pengespill, både intensjonene bak, hensikten, avklaringene, tydeliggjøringene, de nye bestemmelsene og virkemidlene, men det er behov for å åpne for at formålslotteri, som myndighetene i høringen sier de ønsker å både videreføre og beskytte, også får muligheten til digitalisering av sine lotteriet, fortsatt og forutsatt innenfor rammene av ansvarlig og edruelig spilleglede, der overskuddet går til ideelle formål og frivillig aktivitet.

De historiske formålslotteriene i Norge vil selv med digitalisering av selve loddet fortsatt være et tradisjonelt skrapelodd, som gir forutsigbare og kontrollerte rammer i forhold til omfang, pengebruk og at spillopplevelsen ikke vil trigge ukontrollert spillaktivitet på en negativ måte. Å gi de tradisjonelle formålslotteriene i Norge muligheten til å benytte mer moderne og digitale kanaler, vil ivareta målet om et ansvarlig og kontrollert pengespilltilbud i Norge. Formålslotteri har ikke ført til spillavhengighet slik nettbaserte spillsamfunn gjør.

Departementets hovedmål med forslaget er å sikre ansvarlige pengespill som forebygger negative sosiale konsekvenser. I Meld. St. 12 (2016-2017) la departementet til grunn at det primært er tre allmenne hensyn bak den norske pengespillpolitikken og dagens enerettsmodell:

- hensynet til å forebygge problematisk spilleatferd,
- hensynet til å forebygge økonomisk mislighold, og
- hensynet til å begrense privat fortjeneste

Disse hensynene ligger også til grunn for forslaget om ny pengespillov. I tillegg er det et hensyn at mest mulig av inntektene fra pengespill og lotterier skal gå til gode formål. Dette hensynet innebærer ikke at man skal søke etter å maksimere inntektene fra pengespill og lotterier, men at det skal være en effektiv drift og forvaltning innenfor gitte ansvarlighetsrammer.

Også i denne sammenhengen vil en mulighet for at de tradisjonelle formålslotteriene får anledning til å digitalisere lodd og distribusjonen, være i tråd med denne målsettingen.

Dette vil igjen medføre at mest mulig av inntektene fra pengespillene kan gå til formålene og ikke til administrasjon og drift, trykkekostnader og porto, som i dag spiser mye av formålslotterienes omsetning, fremfor å gå til formålet. Dette hensynet tar også i seg det etablerte prinsippet i norsk pengespillpolitikk om at overskudd skal tilfalle gode formål.

Etter behandlingen av Stortingsmelding 12 "alt og vinne" i 2017, vedtok Stortinget et anmodningsvedtak hvor de ber regjeringen vurdere en endring av Forskrift til lov om lotterier, med mål om å myke opp forbudet mot interaktive trekninger distribuert via elektroniske kommunikasjonsnett slik at flere aktører kan gis tillatelse til for eksempel å selge skrapelodd via mobilapplikasjoner.

Kulturdepartementet ba derfor Lotteri- og stiftelsestilsynet (LTS) vurdere bruk av elektroniske skrapelodd i sitt oppdragsbrev av mai 2017.

Høsten 2017 hadde LHL derfor møter med LTS for å drøfte muligheten for å distribuere lodd digitalt. LHL fikk positive signaler i møtet og ble oppfordret til å sende en søknad om digital distribusjon av skrapelodd. Samtidig ble det fra LTS side uttrykt at hensynet til spilleavhengighet må være godt ivaretatt.

LHL utarbeidet sammen med lotterientreprenør et konsept, og det ble sendt søknad om å gjennomføre et lotteri med en kombinasjon av tradisjonelle trykkede skrapelodd og digitale skrapelodd.

Det digitale konseptet som ble utarbeidet av LHL og beskrevet i søknaden til LTS 2017/2018 øker ikke risikoen for å utvikle spillavhengighet:

Omsetningsrammen for lotteriet økes ikke

Kunden må registrere og identifisere seg for å kjøpe digitale skrapelodd

Det er beløpsgrense for kjøp som kan defineres pr. dag/uke og måned

Det er forsinket distribusjon og tilgjengelighet til kjøp av lodd ut over 10 lodd pr. dag.

Pengepremier utbetales først etter 3 dager.

Det er god Informasjon om spilleavhengighet

Søknaden ble dessverre avslått med bakgrunn i at man ikke finner det mulig å tillatte bruk av digitale skrapelodd innenfor gjeldende lover og forskrifter.

Hvorfor er det viktig at det skjer en endring, og hva må gjøres?

LHL lotteriet operere under forskriften om forhåndstrukne lotterier (https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2011-06-15-699). Reglene i denne forskrift gjelder forhåndstrukne lotterier hvor det benyttes papirbaserte loddsedler av typen «skrapelodd».

Forskriften lyder:

«Skrapelodd: papirbaserte loddsedler hvor ett eller flere spillefelt er tildekket av et ugjennomsiktig materiale som når det skrapes bort umiddelbart viser om loddet er et vinnerlodd eller ikke.» utdrag av §3 i forskrift.

Slik forskriften fortsatt er utformet høsten 2020 så forhindrer dette de forhåndstrukne formålslotteriene å utforme og tilby digitale versjoner av vårt lotteri, noe som betyr at vi fortsatt er påført store ekstra kostnader knyttet til porto, konvolutter, brevark, varekost, logistikk-kostnader med mer, som kunne gått til formålet. Det er LHL sin vurdering at det i dag er politisk handlingsrom til å endre denne forskriften, uavhengig det pågående lovarbeidet.

I praksis er LHL og andre som gjennomfører formålslotterier innenfor forskriften om forhåndstukne lotterier uten mulighet til å delta i en digital samfunnsutvikling. Det gjelder både utvikling av konsept som er tilpasset markedet i forhold til attraktivitet og relevans, men er også uten mulighet for å utnytte de effektiviseringsgevinstene som ligger i digitale plattformer og digital distribusjon.

Bruk av digitale plattformer vil gi flere fordeler;

Lavere kostnader (reduserte kostnader til materiell, trykk, drift, pakking, og porto).

Bruk av digitale kanaler i salg og markedsføring, vil gi reduserte salgskostnader.

Kostnadseffektive betalingsløsninger.

Reduserte kostnader vil gi økt lønnsomhet og høyere inntekter til formålet. Tiden er derfor overmoden for å gjøre landslotteriene mer konkurransedyktige, og man bør tillatte bruk av digitale plattform og digital loddseddel. I forskrift om forhåndstrukne lotterier må kravet om at det skal være en papirbasert loddseddel endres, slik at digitale plattformer/løsninger også blir tillatt for landslotteriene.