Forsiden

Høringssvar fra Fredrikstad kommune

Dato: 20.10.2020

Høringsuttalelse fra Fredrikstad kommune - Bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud

Fredrikstad bystyre behandlet forslaget i møte 15.10.2020 og vedtok følgende høringsuttalelse:

Fredrikstad kommune har mottatt høringsbrev av 30.06.2020, knyttet til Bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud (Samarbeid, samordning og barnekoordinator). Høringsfrist er 01.11 2020.

Høringsnotatet omhandler forslag til regelverksendringer i tolv lovverk. Forslagene til lovendringer er i all hovedsak en tydeliggjøring av gjeldende rett, og er således en presisering av et ansvar kommunen allerede har. Bakgrunnen for forslagene til regelverksendringene er at de ulike velferdstjenestene i mange saker ikke samarbeider godt nok. Det betyr trolig at selv om endringene i regelverket er en tydeliggjøring av et eksisterende ansvar, så vil det være krevende for kommunene å omsette regelverksendringene til en praksis etter intensjonene.

Som kommunal høringsinstans har Fredrikstad kommune valgt i hovedsak å kommentere de punktene som handler om den kommunale tjenesteytingen.

Overordnede kommentarer

Høringen bygger på kunnskapsgrunnlag fra flere ulike områder, men som i stor grad løfter frem de samme slutningene. Fredrikstad kommune er enig i det virkelighetsbildet som legges til grunn som sier at

«God oppfølging av barn, unge og deres familier forutsetter samhandling mellom de involverte og koordinering av tjenestetilbudet. Konsekvenser av manglende samhandling og koordinering kan være at barn og unges behov ikke oppdages, eller at de ikke får nødvendig behandling og oppfølging».

Videre støtter Fredrikstad kommune det presenterte utfordringsbildet, som sier at mange barn og unge får gode tjenester i kommunene, men på et generelt grunnlag fungerer ikke samarbeid og samordning godt nok.

«Stortingsmeldingen viser at en rekke rapporter og utredninger peker på at det er behov for bedre tverrsektorielt samarbeid for at barn og unge skal få et helhetlig tilbud og god oppfølging, og at det er godt dokumentert at dette samarbeidet ofte fungerer for dårlig».

Både nødvendigheten av samarbeid for å gi god kvalitet på enkelttjenestene og systemisk samarbeid anerkjennes som grunnleggende i Fredrikstad kommune, samtidig som kommunen anerkjenner at det er komplisert og krevende å få til i praksis.

Fredrikstad kommune er glad for at deler av kunnskapen fra 0-24 samarbeidet omsettes til handling i dette forslaget. Særlig kunnskapen om at

«Mye av sektoriserings- og samordningsutfordringene i kommunene har sitt utspring på statlig nivå. Staten må i større grad samordne sine virkemidler og innsatser slik at de bedre understøtter og stimulerer samordnings- og utviklingsarbeid lokalt. Kommunenes og målgruppenes behov må stå sentralt i dette arbeidet. På denne måten vil vi bedre kunne legge til rette for at utsatte barn og unge og deres familier får den hjelpen de har behov for» (0-24 samarbeidet – en innsats for barn og unge, strategi 2017-2020).

Dette er en anerkjennelse av at kommunens samordningsutfordringer ikke er kommunenes ansvar alene, og at det ikke utelukkende kan løses av, og i kommunene.

Fredrikstad kommune anser det som særlig viktig at forslagene i høringen følger 0-24 samarbeidets anbefaling om at tjenestene får en plikt til å samarbeide om oppgaver på tvers av tjenestene, og ikke bare om sine egne oppgaver. Slik Fredrikstad kommune ser det kan dette være med å påvirke de enkelte tjenestenes samfunnsoppdrag, og på den måten i større grad legge til rette for arbeid mot felles mål. Dette finner vi igjen som en av tersklene som nevnes ved utfordringer i samarbeidet.

«Organiseringen gjør at de ansatte i velferdstjenestene arbeider ut fra ulike samfunnsoppdrag og prioriteringer. Sektorene og velferdstjenestene har forskjellig historie, kompetanse og kultur. De er organisert forskjellig, med ulike systemer for finansiering og juridisk rammeverk. Ansvar kan oppleves uklart, oppgaver overlapper hverandre, og kjennskapen til hverandre er for liten»

Slik kommunen ser det er dette sentralt for at tjenesten i større grad jobber mot felles mål, og ikke et parallelt arbeid hvor de enkelt tjenestene har fokus på mål innenfor eget virksomhetsområde.

Forslagene i høringen har valgt å ikke følge anbefalingen fra 0-24 samarbeidet når det gjelder hvor regelverksendringene skal plasseres i lovverket. Direktoratene i 0-24 samarbeidet anbefaler primært å utarbeide felles bestemmelser om samarbeid mellom velferdstjenester til barn og unge i en ny felles lov. Fredrikstad kommune ser at synliggjøringen av endringen ville bli tydeligere ved opprettelsen av en felles lov. Samtidig anser Fredrikstad kommune det som viktig, slik som høringen legger til grunn, at samarbeid og samordning ses på som en integrert del av tjenesteytingen og ikke en tilleggsoppgave. Slik Fredrikstad kommune vurderer det, er det å legge regelendringene til den ulike særlovgivningen et viktig signal om nettopp dette.

Fredrikstad kommune deler høringens syn på viktigheten av samarbeid og samordning, og at det i mange tilfeller ikke fungerer godt nok i dag. Kommunen anser i all hovedsak forslagene i høringen som gode og gjennomtenkte endringer, som vil kunne bidra til å oppnå intensjonen. Det er viktig for Fredrikstad kommune og fremheve at regelverksendringer alene ikke vil være tilstrekkelig for å endre praksis innenfor dette feltet. Dette legger også høringen til grunn. Fredrikstad kommune anser forslagene i høringen til å være forholdsvis enkle regelendringer, men som kan få potensielt store konsekvenser i praksis. Med det mener kommunen at en implementering av regelverksendringene etter intensjonene i høringen vil kreve mye av kommunen. Slik Fredrikstad kommune ser det er det viktig at tiltakene i den videre prosessen har rom for lokale tilpasninger, og at støtte og ressurser i stor grad tilføres direkte til kommunene.

Slik Fredrikstad kommune ser det, vil disse endringene kunne ha nødvendige positive konsekvenser både når det gjelder tiltak til enkelte barn, ungdommer og familier, men også når det gjelder det strategiske og langsiktige arbeidet innen overordnede utfordringer som folkehelse og levekår.

Kommentarer knyttet til de enkelte kapitlene i høringen

Kapittel 6. Samarbeid mellom velferdstjenester

Overordnede tilbakemeldinger til forslagene i kapittelet

Fredrikstad kommune støtter endringene som foreslås når det gjelder utvidelse av hvem som er omfattet av lovverket. Fredrikstad kommune har en stor andel private barnehager og er glad for at deres plikt til samarbeid og samordning tydeliggjøres. Det samme gjelder for annet skolepersonell som sfo og PP-tjenesten som gir viktige bidrag i barns oppvekst, og dermed bør ha samme krav til seg. En tydeliggjøring og harmonisering av de ulike lovverkene kan slik Fredrikstad kommune ser det også være med på å styrke, og gi legitimitet til alle «brikker» i samarbeidet rundt et barn.

Samarbeid mellom velferdstjenestene i enkeltsaker:

Fredrikstad kommune anser det avgjørende at velferdstjenestene samarbeider i enkeltsaker dersom den enkelte skal få rett hjelp, til rett tid og i rett omfang, og de tjenestene som gis skal være helhetlige og samordnet. Som i alt arbeidet med barn og unge er det barnets beste som skal være styrende for når samarbeidsplikt inntrer.

Det legges til grunn i høringsnotatet at velferdstjenesten må jobbe mot samme mål. Slik Fredrikstad kommune erfarer det er dette noe av utfordringen i samarbeidet i dag. Hvem definerer målet? «Barnets beste» skal gi en felles retning i arbeidet, men det er ikke alltid at «barnets beste» defineres likt av de ulike samarbeidspartnerne. Fredrikstad kommune erfarer at «barnets beste» defineres innenfor de ulike virksomhetsområdene, og ikke felles og overordnet. Slik Fredrikstad kommune vurderer det er dette en av hovedutfordringene i hvorfor samarbeidet blir vanskelig i praksis, fordi det i liten grad defineres felles mål.

Slik Fredrikstad kommune ser det vil det samme definisjonsproblemet gjøre seg gjeldende når det gjelder «graden av nødvendighet». Hva betyr det? For hvem? Hvem har definisjonsmakten?

«Departementene foreslår at plikten til å samarbeide skal inntre i de tilfellene samarbeid er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Dette vilkåret gir rom for en nærmere vurdering av hvilke velferdstjenester som til enhver tid må delta i samarbeidet. Dette vil variere fra sak til sak. Graden av nødvendighet har videre betydning for hva velferdstjenestene skal samarbeide om og hvor omfattende og langvarig samarbeidet trenger å være i den enkelte sak. Det sentrale er at barnet eller ungdommen skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. For å oppnå dette er det i mange tilfeller nødvendig å avklare hvem som gjør hva og når, å sørge for at de ulike velferdstjenestene jobber mot samme mål og å dele nødvendig og tilstrekkelig informasjon mellom velferdstjenestene for å hjelpe barnet eller ungdommen best mulig»

Fredrikstad kommune imøteser en veileder på dette feltet, men anser at dette ikke vil løses gjennom mer regulering. Det vil kreve et arbeid med definering av samfunnsoppdrag, kompetanse, holdninger og kultur i kommunene. I dette arbeidet blir lokal tilpasning vesentlig slik Fredrikstad kommune vurderer det.

Samarbeid utover oppfølgingen av det enkelte barn eller ungdom

Fredrikstad kommune mener at det er av avgjørende betydning at kravet til å samarbeide også gjelder ut over oppfølgingen av det enkelte barn eller ungdom.

«Departementene mener at den enkelte velferdstjeneste bør ha plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester for å ivareta egne eller andres oppgaver etter lov eller forskrift» (…). Skal vi inkludere alle barn i fellesskapet og bygge sterke lag rundt barna, kan ikke arbeidet bare rettes mot det enkelte barn. For å lykkes med tidlig innsats må velferdstjenestene forebygge utfordringer, hjelpe hverandre med å identifisere barn med utfordringer og bidra til å etablere helhetlige tjenestetilbud»

Slik kommunen forstår det er denne presiseringen og tydeliggjøringen med på å utvide tjenestenes samfunnsoppdrag, til ikke utelukkende å ligge i egen linje og innenfor eget tjenestes satsingsområder. Slik Fredrikstad kommune ser det er dette et premiss som har avgjørende betydning for å bedre grunnvilkårene for samarbeid og samordning. Blant annet områdene poengtert i punktet ovenfor.

Fredrikstad kommune støtter og følger argumentasjonen knyttet til at ansvarsplasseringen legges i det enkelte lovverk. Slik Fredrikstad kommune ser det er det et viktig signal om at samarbeid og samordning ikke er en tilleggsaktivitet, men en integrert del av det å gi tjenester med høy kvalitet. Det anses allikevel som viktig at det overordnede ansvaret for samarbeidet og samordningen ligger til Kommunedirektør, eller den det er delegert til. Slik at det ikke blir opp til hver enkelt velferdstjeneste å tolke innenfor sin forståelsesramme, noe som i praksis vil kunne føre til at forslagene ikke fører til nødvendig endring.

Direkte spørsmål i høringen; barns medvirkning

Det er i høringen blitt bedt spesifikt om innspill om avveiningen mellom barnets ønske om å kunne forholde seg til få personer opp mot behovet for at velferdstjenestene samarbeider på tvers. Fredrikstad kommune er glad for at denne potensielle motsetningen og vanskelige avveiningen synliggjøres og bes om innspill til. Fredrikstad kommune har ingen klare tilrådninger, men vil reflektere litt over ulike momenter som kan være sentrale for problemstillingen.

Barn og unges rett til å bli sett, hørt og medvirke i eget liv er udiskutabelt og viktig, det bør gjenspeile seg i alle tjenester rettet mot barn og unge. «Barnets beste» er, og skal være styrende for valgene som blir tatt. Hvem definerer hva som er barnets beste? Erfaring tilsier at hva som definerer barnets beste kan være avhengig av den du spør, foreldre, lærer, ansatt i barnevernet eller legen, selv om alle disse har grunnleggende kunnskap om barn og barns behov. Hvem er det eventuelt som «vinner» definisjonsmakten? Som grunnpremiss kan vi være enige i at barn og unge bør medvirke bedre og mer rundt tiltak som gjelder dem. Kan det bli en belastning for barn å medvirke? Kan det å skulle mene noe, få presentert valg og dermed ta ansvar for løsninger, noen ganger ikke være barnets beste? Hvem definerer i tilfelle det? Det er lagd flere ordninger for å sikre barns medvirkning, blant annet barnets talsperson i Fylkesnemnda for barnevernssaker. Intensjonen bak tiltaket er god, men i praksis er det ikke alltid en god løsning. Tenker vi at en person barnet ikke kjenner er den rette til å kunne snakke med barn, og innhente deres mening om krevende tema?

Dersom intensjonen er at barn og unge skal medvirke mer og bedre i oppfølgingen av tiltakene rundt dem, vil det stille flere og andre krav enn regelverksendringer for at behovene skal bli ivaretatt. Slik Fredrikstad kommune ser det, er det viktig at begrepet «barnets beste» er på dagsorden. At alle ansatte som jobber med barn og unge jobber med en felles forståelse av hva dette innebærer og at det gjøres refleksjoner og avveininger rundt hva som legges til grunn i det enkelte tilfelle.

Slik Fredrikstad kommune ser det vil dette også gjelde rundt avveining mellom barnets behov/ønske om å forholde seg til få personer opp mot behovet for å samarbeide. Dersom samarbeidsmøtet hvor barnet deltar skal bestå av få personer er det viktig at de andre tjenestene er samordnet uten å måtte sitte sammen i hvert enkelt møte. Dette vil igjen betinge at en felles forståelse av samarbeide og samordning er implementert, og blir forstått på samme måte.

Direkte spørsmål i høringen; Bør det gis ytterligere regulering av innholdet i samarbeidsplikten i forskrift og hva som eventuelt bør forskriftsreguleres?

Som tidligere nevnt mener Fredrikstad kommune at det ikke er regelverksendringer og forskrifter alene som gir endring i praksis. Dersom de foreslåtte endringene skal virke etter intensjonen må arbeidet forankres og implementeres i kommunene på en slik måte at kompetanse, holdninger og kultur leder mot en felles praksis.

Fredrikstad kommune er ikke negative til ytterligere regulering innenfor et krevende felt, så lenge kommunens handlingsrom ivaretas.

Kapittel 7. Lovpålagte samarbeidsavtaler

Fredrikstad kommune har erfaring med samarbeidsavtaler med spesialisthelsetjenesten og har gjennom dette arbeidet faste samarbeidsmøter. Samarbeidsavtaler anses hensiktsmessige for å sette ulike tema på dagsorden og for å få eventuelle «hull» i tjenestetilbudet og uenigheter synliggjort. På bakgrunn av dette anser Fredrikstad kommune det som hensiktsmessig at samarbeidsavtaler mellom spesialisthelsetjenesten og kommunen for barn og unge lovpålegges.

Deler av dette behovet anses dekket gjennom innføring av pakkeforløp for barn og unge innenfor psykisk helse. Her er samarbeidet mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten satt på dagsorden og Fredrikstad kommune anser at dette har ført til bedre samarbeid.

Som tidligere nevnt er kommunen opptatt av at samarbeid ikke utelukkende kan reguleres og stimuleres ved lov, de utfordringene vi opplever innad i kommunen blir enda større i møte med andre forvaltningsnivåer. Forholdet mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten oppleves i mange tilfeller som lite likeverdig, et samarbeid hvor spesialisthelsetjenesten setter premissene. Det er slik Fredrikstad kommune ser det et krevende utgangspunkt for et godt samarbeid, og det rammer potensielt sårbare barn og unge.

Fredrikstad kommune støtter høringen når den vurderer de administrative omkostningene til for store i forhold til gevinsten, når det gjelder innføring av lovpålagte samarbeidsavtaler for andre velferdsområder.

Kapittel 8 Samordning av tjenestetilbudet til barn og unge

Overordnede tilbakemeldinger til forslagene i kapittelet

Fredrikstad kommune mener at disse forslagene er de viktigste og potensielt de som vil føre til mest endring i praksis. Som tidligere nevnt mener Fredrikstad kommune at nye plikter og regler ikke nødvendigvis fører til de ønskede endringene. Innenfor et så komplekst felt som samarbeid og samordning er det mer som skal til.

Forslag om en tydeligere og sterkere samordningsplikt

Fredrikstad kommune anser forslaget om en sterkere samordningsplikt som et viktig bidrag i arbeidet med mer og bedre samordning i kommunene. Dette tydeliggjør et krav om samordning som tidligere har vært forbeholdt når kravene til koordinator i henhold til Lov om helse- og omsorgstjenester har vært oppfylt.

Dette har slik Fredrikstad kommune vurderer det trolig ført til at kommunen har tolket regelverket på en slik måte at behovet for koordinator etter helse- og omsorgstjenesteloven har vært stort.

I vår kommune, i likhet med mange andre, har det vært uavklarte krav og forventninger knyttet til hvem som skal påta seg koordinatoroppdrag og hvordan kommunen kan pålegge ansatte/tjenester å gjøre dette. Utfordringen har vært tydeligst der barn og unge får sin hovedtyngde av tjenester i et ofte tilrettelagt barnehage- og skoletilbud, men hvor barnehage- og skoleansatte i liten grad har ansett det som sin oppgave å koordinere et arbeid forankret i et annet lovverk (Helse- og omsorgstjenesteloven) enn det de utøver sitt daglige virke under (Barnehageloven og Opplæringsloven).

Slik Fredrikstad kommune vurderer høringen i dag, er det mulig at forslaget om en samordningsplikt på et lavere nivå, som er likeverdig forankret i all særlovgivningen vil bidra til å løse denne konflikten. Igjen, er det viktig for kommunen å presisere at dette ikke vil skje av seg selv gjennom en samordningsplikt. Det vil kreve et omfattende arbeid i kommunen gjennom forankring i felles mål, kompetanse, holdninger og kultur, i tillegg til en likeverdig samordningsplikt i særlovginingen.

Dersom samordningsplikten innføres uten at kommunen gjør et tilstrekkelig arbeid med forankring og implementering vil dette trolig føre til at samarbeidet fortsetter som i dag. Et samarbeid som er forankret i barnets beste sett i lys av hver enkelt virksomhet, ikke i en helhet. Uten felles mål vil man ikke få effekt av samarbeidet, alle parter vil oppleve det som lite konstruktivt, og behovet for å skyve på ansvar vil gjøre seg gjeldene også her.

Fredrikstad kommune er helt enige i vurderingene som er gjort knyttet til å ikke opprette en egen enhet for samordning. Slik Fredrikstad kommune ser det ville dette brutt mot intensjonen om at samarbeid og samordning skal være en integrert del av det ordinære tjenestetilbudet. En slik løsning vil slik kommunen ser det gitt tjenestene en mulighet til å skyve samordningsutfordringene til denne enheten, selv om utfordringene må løses i praksis, der barna og ungdommene er. Implementeringen av endringene i hver enkelt tjeneste vil, slik Fredrikstad kommune ser det være mer krevende uten en slik enhet, men som tidligere nevnt vil en krevende implementeringsprosess være nødvendig dersom intensjonen bak forslagene skal nås.

Som under tidligere punkt støtter Fredrikstad kommune at samordningsplikten reguleres i de enkelte særlovene, og begrunnelsen som ligger for dette.

Direkte spørsmål i høringen; Er det behov for ytterligere regulering av kommunens samordningsansvar i forskrift, eventuelt hva?

Fredrikstad kommune svarer det samme til det spørsmålet som under tilsvarende spørsmål i kapittel 6.

Som tidligere nevnt mener Fredrikstad kommune at det ikke er regelverksendringer og forskrifter alene som gir endring i praksis. Dersom de foreslåtte endringene skal virke etter intensjonen må arbeidet forankres og implementeres i kommunene på en slik måte at kompetanse, holdninger og kultur leder mot en felles praksis.

Fredrikstad kommune er ikke negative til ytterligere regulering innenfor et krevende felt, så lenge kommunens handlingsrom ivaretas.

Barnekoordinator

Fredrikstad kommune anerkjenner belastningen foreldre og vordende foreldre til barn med store utfordringer står i, og at familiene har stort behov for et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Fredrikstad kommune er enige i at disse behovene ikke dekkes på en tilfredsstillende måte i dag. Frem til dette punktet i høringen anser Fredrikstad kommune at kommunen har funnet en sammenheng mellom forslagene til endringer og hva som ønskes oppnådd med dem. Under de videre punktene og barnekoordinator og koordinator er Fredrikstad kommune usikker på om kommunen forstår forslagene riktig og opplever en mer uklar sammenheng mellom forslag til endring og intensjon. Som tidligere nevnt er Fredrikstad kommune opptatt av hvordan dette skal omsettes til en god praksis.

Når det gjelder barnekoordinatorordning legges det vekt på i høringen at det ikke er diagnosen i seg selv, men funksjonsnivå og behov som skal utløse rett til barnekoordinator. I mange tilfeller er dette umulig å forutsi før en tid etter fødsel. Kan man komme i en situasjon hvor tildelt koordinator blir trukket tilbake? Vil ikke dette være å bruke unødige ressurser?

Kommunenes erfaringer i dag viser at familiens behov blir meldt til kommunen så fort spesialisthelsetjenesten har oversikt over kommende behov, og at disse familiene får koordinator i kommunen i løpet av kort tid. De fleste av disse familiene har tett oppfølging av spesialisthelsetjenesten den første tiden og deres behov for tjenester i kommunen kommer etter noe tid. I mange tilfeller har barna uklar prognose, i noen tilfeller hvor barna er alvorlig syke og dør etter kort tid, er det bare spesialisthelsetjenesten som har hatt kontakt med barnet og familien. I disse tilfellene mener Fredrikstad kommune at det er uheldig dersom en kommunal koordinator skal ha ansvaret for en oppfølging som i hovedsak skjer i spesialisthelsetjenesten. Det er uheldig for familien som har en kontaktperson i sykehuset, og det er en krevende rolle for en kommunal koordinator å skulle ha oversikt over tilbud og tjenester utenfor eget forvaltningsnivå, i et slikt omfang.

Fredrikstad kommune er enig i at det er viktig å ivareta og prioritere både foreldre og barn i disse sakene, men er usikker på om innføringen av barnekoordinator på de foreslåtte premissene er riktig vei å gå? Kan behovene ivaretas på andre måter? Kan vi sikre prioritet for denne gruppen foreldre og barn i kommunale tjenester uten at det oppnevnes barnekoordinator? Kan premissene som er foreslått i barnekoordinatorordningen legges til den ordinære koordinatorordningen?

Forholdet mellom barnekoordinator og koordinator etter ordinær ordning er uklar for Fredrikstad kommune Slik kommunen ser det, og som også er påpekt i høringen vil barn som har en alvorlig, vedvarende sykdom eller funksjonsnedsettelse og som har behov for langvarige og koordinerte tjenester alltid ha behov for tilrettelagt tilbud i barnehage og SFO (minst en velferdstjeneste). Det vil si at vilkårene for innvilgelse av barnekoordinator alltid vil være tilstede når vi snakker om barn og unge? Når vil et barn da ha rett på koordinator etter ordinær ordning? Fredrikstad kommune er bekymret for å innføre nye ordninger dersom det er uklart hvilken ordning som gjelder når.

Slik kommunen oppfatter forslaget vil individuell plan og koordinator fra NAV eller barneverntjeneste være «ordinære» koordinatorer. Fredrikstad kommune har vanskelig for å se at etablering av flere koordinatorordninger skaper mer helhet og sammenheng.

Fredrikstad kommune har mange erfaringer fra arbeidet med koordinatorer og individuell plan. I mange tilfeller fungerer det som et godt samordningsverktøy med brukeren i sentrum. I andre tilfeller må brukere vente lenge på en koordinator og brukerne får i liten grad påvirke valget av koordinator, da mange tjenester har reservert seg fra å ta oppdrag som koordinatorer. Det fører til at koordinator i mange tilfeller ikke kjenner barnet eller familien fra før, og at de i mange tilfeller ikke er en del av tiltakene rundt barnet utover å være koordinator. Slike «eksterne» koordinatorer kan være en styrke i de mest komplekse sakene, men det ivaretar ikke hensynet til at koordinator skal ha nærhet til barnet/familien og koordineringen ligger utenfor tiltakene. Dette er ressurskrevende.

Fredrikstad kommune anser utfordringene rundt individuell plan og hvem som skal være koordinator som kompleks. Hvor noe handler om ulikt lovverk og forståelse av samfunnsoppdrag og noe om at individuell plan (IP) og koordinator som samordningsstrategi i mange tilfeller ikke er tilstrekkelig for at tjenestene blir samordnet og koordinert. Slik Fredrikstad kommune ser det er det grunn til å tro at i flere saker vil hverken barnet eller familien oppleve at ansvarsgruppen eller koordineringen fører til bedre kvalitet eller effekt av tjenestene. Som tidligere påpekt vil ikke samordningsstrategiene virke etter hensikten før aktørene jobber etter et helhetlig og overordnet mål, ikke etter virksomhetsstyrte mål. I dette perspektivet blir IP, koordinator og ansvarsgruppemøter noe vi gjør for å «ha ryggen fri» ikke for å skape helhet og sammenheng i tjenestetilbudet. Dette henger tydelig sammen med utfordringene rundt samarbeid som høringen legger til grunn, nemlig at;

«Organiseringen gjør at de ansatte i velferdstjenestene arbeider ut fra ulike samfunnsoppdrag og prioriteringer. Sektorene og velferdstjenestene har forskjellig historie, kompetanse og kultur. De er organisert forskjellig, med ulike systemer for finansiering og juridisk rammeverk. Ansvar kan oppleves uklart, oppgaver overlapper hverandre, og kjennskapen til hverandre er for liten».

Som tidligere nevnt mener Fredrikstad kommune at de foreslåtte regelverksendringene kan være med på å endre disse grunnleggende tersklen for samarbeid og samordning, men det kreves et større implementeringsarbeid lokalt for dette.

Direkte spørsmål i høringen; Bør det innføres unntak for hovedregelen om at kommunen har samordningsansvaret, i tilfeller der barn og unge mottar tjenester primært fra andre enn kommunen?

Fredrikstad kommune anser det som lite hensiktsmessig og ressurskrevende at kommunen har koordineringsansvaret i de sakene hvor tjenesten i all hovedsak gis av noen andre, for eksempel spesialisthelsetjenesten.

Kapittel 9 Lovregulering av Individuell plan

Fredrikstad kommune støtter en harmonisering av lovverket som tydeliggjør medvirknings- plikten i arbeidet med individuell plan. Videre anser Fredrikstad kommune at en felles forskrift om individuell plan er et viktig virkemiddel for en felles forståelse og gjennom dette grunnlag for felles praksis.

Kapittel 11 Tilsyn

Fredrikstad kommune anser at tilsyn med kommunens etterlevelse av plikter knyttet til samarbeid og samordning er et viktig styringsverktøy, som vil påvirke hvor viktig dette arbeidet oppleves i kommunene. Fredrikstad kommune ønsker derfor tilsyn innenfor dette feltet velkommen.

Kommunen vil bemerke at det er svært viktig at tilsynet innrettes på en slik måte at kvaliteten på, og effekten av samarbeidet og samordningen er i fokus. Det er helt sentralt at tilsynet legges opp på en måte som gjør at det er fokus på økt kvalitet på tjenestene samlet sett, men også hver for seg. Og at vi hindrer et fokus på «ryggen-fri-praksis», hvor systemene viser godt tilrettelagt samarbeid, men den jobben som er nødvendig utover systemene ikke blir gjort. I disse tilfelle vil man ikke oppnå effekt av samordningen, men det kan ved tilsyn se ut som det fungerer bra.

Det kommer ikke frem i høringsnotatet hvilket departement som vil få ansvaret for tilsynet. Fredrikstad kommune vil oppfordre til å tenke nytt når det gjelder tilsyn. Slik kommunen ser det bør tilsynsmyndigheten ligge på tvers av departementene.

På bakgrunn av kommunens fremheving av muligheten for lokal tilpasning og betydningen dette har for implementeringsarbeidet, anser Fredrikstad kommune det som viktig at tilsynet ikke føres på en måte som innskrenker kommunens handlingsrom på en uhensiktsmessig måte.

Flere virksomheter i Fredrikstad kommune har erfaring med «lærende tilsyn» eller «egenevaluering». Slik Fredrikstad kommune ser det kan det være mulige tilsynsformer som vil ha betydning for kommunenes implementeringsprosess og som vil kunne stimulere til ønsket effekt av de foreslåtte endringene.

Andre innspill

Fredrikstad kommune savner noen aktører i denne høringen som omfatter flere fagområder. Både politi og fritidsklubbansatte er aktører som Fredrikstad kommune anser som viktige i arbeid med deler av denne målgruppen. I Fredrikstad kommune er fritidsklubbene i all hovedsak en kommunal aktør, slik kommunen ser det er det fullt mulig å inkludere fritidsklubbene i arbeidet. Kommunen har tidligere i høringsuttalelsen lagt vekt på at det å inkluderes på regelverksnivå gir en legitimitet til alle viktige «brikker» rundt et barn og er usikker på effekten av å ikke nevnes.

Når det gjelder samarbeid med politiet er dette mer komplekst da det er et annet forvaltningsnivå, men Fredrikstad kommune anser samarbeidet her som særlig viktig opp mot deler av målgruppen.

Økonomiske og administrative konsekvenser:

Fredrikstad kommune forstår og er enig i at høringen og endringsforslagene i hovedsak er en tydeliggjøring og harmonisering av en samarbeidsplikt som allerede finnes. Videre er kommunen enig i at mer og bedre samarbeid og samordning, trolig vil gi bedre kvalitet på tjenestene, som igjen gjør at tiltakene har bedre effekt. I tillegg vil et samordnet og felles fokus på tidlig innsats gjøre at kommunen blir i bedre i stand til å møte lokale samfunns- utfordringer.. Dersom kommunen får til dette er den potensielle menneskelige og samfunnsøkonomiske gevinsten stor. Fredrikstad kommune er enig i at forslagene samlet sett, og i et langsiktig perspektiv anses som samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Høringen anerkjenner at samarbeid er krevende og krever ressurser. Selv om det i hovedsak er en tydeliggjøring av en plikt som kommunen allerede har, springer arbeidet som har ledet frem til dette forslaget, ut av en erkjennelse av manglende samarbeid og samordning i kommunene. Dermed er manglende helhet og kvalitet i tjenestene en stor utfordringer i de fleste kommuner i dag. Som Fredrikstad kommune har lagt til grunn tidligere i høringsuttalelsen er forslagene til regelverksendringer i denne høringen en enkel, men viktig ting på papiret, men den store utfordringen er implementeringen til felles praksis. Slik Fredrikstad kommune ser det, er det en implementeringsprosess som må gå over tid. Regelverksendringene må være tydelig kommunisert og forankret i kommunens toppledelse, så vel som hos den enkelte ansatte i tjenestene. Det må etableres en felles forståelse og kompetanse på tvers av seksjoner og virksomhetsområder. Det vil være rom for å forstå de ulike forslagene ulikt, en viktig del av arbeidet i kommunene vil være å finne den praksisen som passer vår kommune, som hele kommunen er enige om og lojale til. Dette nødvendige implementeringsarbeidet vil være ressurskrevende for kommunen, særlig i en overgangsperiode. Selv om ansvaret ligger til kommunen i dag, anses det som nødvendig at det følger med ressurser til implementeringsprosessen dersom man vil oppnå høringens intensjon.

I høringen følger et forslag om krav til samordnede tjenester på et «lavere» innslagsnivå enn tidligere koordinatorordning. I tillegg innlemmes flere tjenester i plikten til samarbeid. Det betyr at alle velferdstjenestene trolig vil delta på et vesentlig høyere antall samarbeidsmøter enn i dag. Deltakelse i samarbeidsmøter krever ressurser. For enkelte aktører, særlig de som står i daglig kontakt med barn og unge, som barnehageansatte, ansatte i skole og sfo og ansatte i boliger og avlastningstilbud, er bemanningssituasjonen i liten grad tilrettelagt for møtedeltagelse. Dette vil potensielt føre til behov for strukturelle endringer innenfor tilbudene, noe som igjen vil kreve ressurser.

Det er sagt at deltagelse i samarbeid ikke skal gå ut over det ordinære tjenestetilbudet, Fredrikstad kommune kan ikke se hvordan dette er mulig i en allerede presset ressurssituasjon for tjenestene. Fredrikstad kommune er enig i at det ligger en potensiell ressursbesparelse i godt samarbeid, men denne besparelsen vil først realiseres når samarbeidet fungerer etter intensjonen.

Fredrikstad kommune er opptatt av og anerkjenner medvirkningsperspektivet som et sentralt perspektiv både i hvordan tjenestetilbudet uformes til den enkelte, men også for den overordnede tjenesteutviklingen. Medvirkning fra barn og unge er like viktig som medvirkning for voksne. Å sikre gode medvirkningsprosesser med barn kan være krevende og det kan være motstridende interesser mellom partene. Det krever mye å tilrettelegge for stemmen til et barn, som kan være fanget mellom lojalitet på flere kanter, og kanskje kan vi komme i situasjoner hvor medvirkning ikke er barns beste. For at en kommune skal ha gode rutiner, som blir til god praksis, må også dette arbeidet implementeres i hele organisasjonen. Implementeringen må inneholde både felles kompetanse, holdninger og kultur om hva dette betyr for oss. Dette arbeidet vil kreve ressurser hvis det skal bli gjort på en god måte.

Dersom regelverksendringene ikke følges opp med ressurser til kommunene er Fredrikstad kommune redd for at kommunene blir stående med de samme utfordringene som tidligere, der fokuset først og fremst er på egen virksomhets måloppnåelse, «ryggen fri» og «skyving» av ansvar.

Slik Fredrikstad kommune ser det er det av avgjørende betydning at hovedvekten av ressursene som følger dette arbeidet går direkte til kommunene og til deres arbeid med lokal tilpasning og implementering.

Oppsummerende kommentarer

Fredrikstad kommune har i stor grad tiltro til at de foreslåtte endringene vil kunne bidra til å oppnå intensjonen bak høringen. Hvis intensjonen skal oppnås er det helt vesentlig at endringene forankres og implementeres i kommunen på en slik måte at forslagene blir til endring, og bedre tjenester i praksis.

Det er så stort trykk på den kommunale tjenesteytingen pr i dag, så Fredrikstad kommune kan ikke se at det er mulig å gjøre denne jobben på en tilstrekkelig måte uten at det tilføres ressurser. Dette til tross for at det i all hovedsak er et ansvar som allerede ligger til kommunen.

Når det gjelder ordningen med barnekoordinator og koordinator er Fredrikstad kommune både usikker på hvordan forslagene skal forstås, men også om de vil bidra til det som er intensjonen.

Fredrikstad kommune anser tilsyn som et statlig styringssignal som er med på betone hva som er viktig. På bakgrunn av dette ønsker kommunen tilsyn innenfor dette området velkommen. Videre anser kommunen det som viktig at tilsynet er innrettet på en måte som støtter lokale utviklingsprosesser. Fredrikstad kommune vil utfordre statlige myndigheter til å legge tilsynsmyndigheten på tvers av fagområdene og at tilsynsformen tilpasses hensikten.

En av hovedutfordringene som legges til grunn for samarbeid og samordning er at de ulike fagområdene har ulike satsingsområder og prioriteringer. Fredrikstad kommune vil utfordre statlige myndigheter til i større grad ha felles satsingsområder der det er mulig, og i større utstrekning henvise til hverandre og hverandres perspektiver. Det vil være et viktig bidrag til praksisendring i kommunene.

Med hilsen

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur

Jon-Ivar Nygård

ordfører