Forsiden

Høringssvar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet

Dato: 01.11.2020

Bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud

Innledende kommentar

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, inkludert at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1 i loven. Bestemmelsen sier videre at loven skal videre bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, og bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer.

For å oppnå lovens formål er samarbeid med andre deler av forvaltningen en forutsetning. Innledningsvis så vil Arbeids- og velferdsdirektoratet vise til at det allerede i dag er regler om samarbeid med andre deler av forvaltningen i sosialtjenesteloven § 13 e. Denne bestemmelsen gjelder både samarbeid i enkeltsaker og samarbeid utover oppfølgingen av konkrete personer.

Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-kontoret) skal medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer som har betydning for at formålet med loven blir oppnådd. NAV-kontoret skal videre samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene som kontoret er pålagt etter loven. NAV-kontoret skal gi uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganer som blir opprettet, jf. bestemmelsens andre ledd siste punktum. Dersom det blir påvist mangler ved de velferdstjenestene som andre deler av forvaltningen skal yte til personer med særskilt hjelpebehov, skal NAV-kontoret om nødvendig ta opp saken med rette vedkommende, jf. sosialtjenesteloven § 13 tredje ledd. Er det uklarhet eller uenighet om hvor ansvaret ligger, skal NAV-kontoret søke å klargjøre forholdet.

Vi vet imidlertid at det i mange saker likevel ikke samarbeides godt nok. I praksis er det mange som er usikre på hvor grensene for samhandling går, og hvilke begrensninger som følger av taushetsplikten.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er derfor positiv til en harmonisering og styrking av velferdstjenestenes plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester. Det er også positivt at kommunen skal ha en tydelig plikt til å avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet. Dette vil imidlertid ikke avhjelpe mulige utfordringer knyttet til taushetsplikt og forståelsen av hvordan den skal praktiseres, noe vi vil komme nærmere tilbake til.

Det er ikke foreslått endringer i retten til medvirkning for tjenestemottakere. Da målgruppen for forslaget er barn og unge, er det likevel en styrke i høringsnotatet at det fremhever barns rett til å få tilstrekkelig informasjon, bli hørt og si sin mening i saker som angår dem.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i det følgende en oppsummering av hovedpunkter, før det følger mer utdypende kommentarer til det foreliggende forslaget.

Oppsummering av hovedpunkter

- Arbeids- og velferdsdirektoratet er i utgangspunktet positiv til en harmonisering og styrking av velferdstjenestenes plikt til å samhandle med andre velferdstjenester.

- Når det gjelder målgruppen for samhandlingsplikten så stiller Arbeids- og velferdsdirektoratet spørsmål ved om det er hensiktsmessig å sette en aldersgrense på brukere under 25 år. Dette blant annet fordi det ikke samsvarer med det som er definert som «unge» brukere i NAV, og fordi det er en risiko for at vi da ikke treffer med samhandlingsplikten når det gjelder barnefamilier.

- Arbeids- og velferdsdirektoratet har vist til at det finnes noen utfordringer når det gjelder regler for taushetsplikt, informasjonsinnhenting og brukermedvirkning.

- Høringsnotatet beskriver liten grad av skriftliggjøring av samhandling. Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved hva det vil betyr for brukers rettssikkerhet, rett til innsyn og medvirkning i egen sak, sporbarhet og mulighet til å utføre tilsyn på samhandlingsplikten.

- Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om tilsynshjemmel til Fylkesmannen, men peker samtidig på at tverrsektorielle tilsyn kan være ressurskrevende for Fylkesmannen.

- Arbeids- og velferdsdirektoratet mener på et overordnet nivå at det er et riktig grep med en felles forskrift om individuell plan.

- Når det gjelder barns rett til å komme med egne synspunkter, så viser Arbeids- og velferdsdirektoratet til at dette i dag som hovedregel blir gjort gjennom dialog med foreldrene. Familiens helhetlige situasjon skal vurderes, men det er foreldrene som er tjenestemottaker. Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved om foreslått bestemmelse i forskrift om individuell plan legger til grunne en annen forståelse.

- Når det gjelder koordinerende enhet mener Arbeids- og velferdsdirektoratet det er behov for å tydeliggjøre koordinerende enhets rolle og funksjon knyttet til individuell plane som er hjemlet i lovverket til de øvrige velferdstjenestene.

- Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at en styrket samhandlingsplikt vil kunne føre til en økt ressursbruk for NAV-kontoret.

Målgruppe/alder

Det fremgår at samordningsplikten som gjelder arbeids- og velferdsforvaltningen skal begrenses med en målgruppe på unge under 25 år. Dette for å sikre at det blir prioritert et særlig vern for barn og unge. Videre blir det lagt til grunn at dette sammenfaller med nytt forslag til ettervern i barnevernet, som er frem til 25 år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved denne aldersgrensen.

Når det gjelder helse- og omsorgstjenesteloven så fremgår det av forslaget at det som taler mot å avgrense harmoniseringen og styrkingen av samarbeidsreglene til en bestemt aldersgruppe, er at denne typen samarbeid vil kunne bidra til bedre tjenester til den enkelte. Dette er i seg selv et gode som ikke bør avhenge av den enkeltes alder. I tillegg vil en slik avgrensning bryte med strukturen i loven. Den kommunale helse- og omsorgstjenesten skal tilby nødvendige og forsvarlige helse og omsorgstjenester uavhengig av den enkeltes alder og utvikling. På bakgrunn av dette mener departementene at endringene i samarbeidsreglene innenfor helse og omsorg ikke bør begrenses til å kun gjelde samarbeid om tjenester til barn og unge.

Arbeids- og velferdsdirektoratet forstår at intensjonen er et særlig vern for barn og unge, men mener likevel at hensynene som er tatt når det gjelder helse- og omsorg i stor grad også gjelder arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener derfor prinsipalt at det ikke burde være en øvre aldersgrense for samhandlingsplikt. Sekundært mener Arbeids- og velferdsdirektoratet at en mer naturlig målgruppe vil være unge under 30 år. Det vil sammenfalle med vurderingen av «unge» som er gjort i forbindelse med vilkår om aktivitet for personer under 30 år, jf. sosialtjenesteloven § 20. Tilsvarende vil det favne målgruppen for ungdomsinnsatsen og den forsterkede oppfølgingen av unge på AAP.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har forståelse for at det er et ønske med harmonisering mellom velferdstjenestene, og at det derfor er foreslått lik målgruppe som for barnevernloven. Det er imidlertid viktig å understreke at de risikofaktorene som kjennetegner flere unge som mottar tjenester etter sosialtjenesteloven, som sosial arv, lite ressurser, bakgrunn fra barnefattigdom, erfaring med utenforskap og manglende skolegang bidrar til at den sårbare fasen som ung og uetablert kan tenkes å vare noe utover 25 år.

Videre så stiller vi spørsmål ved om en aldersgrense på 25 år på samhandlingsplikt for mottakere av sosiale tjenester, vil kunne ramme oppfølging av barnefamilier. Dette fordi det er foreldrene som er tjenestemottakere. Med det foreliggende forslaget forstår vi det slik at alderen på foreldrene er avgjørende for samhandlingsplikten, og at det videre vil kunne utgjøre en mulig begrensning av den helhetlige oppfølgingen av barna i familien.

Taushetsplikt, innhenting av opplysninger fra andre og samtykke

Når det gjelder taushetsplikten så er det ikke foreslått endringer i regelverket i forbindelse med samhandlingsplikten. Det innebærer at samhandlingsplikten må foregå innenfor rammene av dagens regelverk.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil peke på at forståelsen av taushetsplikten, mulighetene og begrensningene den setter, er utfordrende for de som arbeider med sosialtjenesteloven i dag. Et viktig spørsmål er hva som kan gjøres for å sikre forståelsen av taushetspliktreglene i forvaltningen. Det er avgjørende for god samhandling mellom velferdstjenestene at handlingsrommet i regelverket blir synliggjort og forstått hos de som skal praktisere samhandlingsplikten.

Taushetsplikten etter sosialtjenesteloven er strengere enn etter forvaltningsloven. Sosialtjenesteloven § 13 åpner opp for samarbeid med andre deler av forvaltningen, både i enkeltsaker og samarbeid utover oppfølgingen av konkrete personer. Men selv om § 13 oppfordrer til samarbeid, så gir ikke bestemmelsen unntak fra den særlig strenge taushetsplikten. Det som er vanlig i dag er at tjenestemottaker selv samtykker til at NAV-kontoret kontakter andre instanser og/eller at saken drøftes i ansvarsgrupper eller lignende. Slik forslaget er utformet, er det naturlig å forstå det slik at samtykke fortsatt vil være hovedregelen.

Når det gjelder innhenting av opplysninger fra andre, så er dette regulert i sosialtjenesteloven § 43. Utgangspunktet er at bruker selv skal innhente de opplysningene som er nødvendige for den individuelle behovsvurderingen. Dette henger sammen med at brukermedvirkning er et sentralt prinsipp i sosialt arbeid. Hvis NAV-kontoret skal innhente opplysningene, skal dette som hovedregel skje etter samtykke fra vedkommende. NAV-kontoret kan bare unntaksvis innhente uten samtykke, og hvis dette gjøres skal bruker ha kjennskap til innhentingen. Sosialtjenesteloven § 43 gir dermed ikke NAV-kontoret en generell hjemmel til å innhente opplysninger, og taushetspliktreglene setter begrensninger for hvilke opplysninger som kan innhentes og hvor de kan hentes fra

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil etter dette peke på at NAV-kontoret er en viktig part for god samhandling innenfor de ulike velferdstjenestene, men at det finnes noen utfordringer når det gjelder informasjonsinnhenting og taushetsplikt på sosialtjenestelovens område. Dette utfordringsbildet har nyanser, da de samme reglene bidrar til å bygge tillitt mellom tjenestemottaker og NAV-kontoret.

Departementene legger til grunn at det er barnet eller ungdommens behov som bør være avgjørende for om velferdstjenestene har plikt til å samarbeide. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at det er en god og viktig presisering. Det er avgjørende for tillitten til velferdstjenestene at det er tjenestemottakers behov som er styrende for samhandlingen, og ikke forvaltningens behov for effektivitet eller forenkling av prosesser.

Forholdet mellom byråkratisering og rettssikkerhet

Det fremgår av forslag til ny § 13 a i sosialtjenesteloven og ny § 15 a i nav-loven at det skal være en plikt til å samarbeide om brukere under 25 år, også for at andre velferdstjenester skal kunne utføre sine oppgaver.

Arbeids- og velferdsdirektoratet forstår det slik at det er et ønske at økt samhandling ikke skal føre til økt byråkratisering. Dette, i tillegg til manglende hjemmel for oppretting av eget samhandlingsregister, gjør at mye av samhandlingen vil basere seg på muntlig informasjonsutveksling. Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved denne innrettingen, og hvordan tjenestemottakers rettssikkerhet, mulighet til innsyn i egen sak, mulighet til kontradiksjon og aktiv deltakelse i egen sak skal ivaretas. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det vil innebære en risiko for at brudd på taushetsplikt og at manglende brukermedvirkning kan foregå uten at det vil bli dokumentert og avdekket gjennom tilsyn. Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved om denne løsningen i tilstrekkelig grad ivaretar tjenestemottakers behov, og om den er egnet til å bygge og ivareta nødvendig tillitt til NAV-kontoret. På systemnivå er spørsmålet hvordan samhandling skal spores og hvordan eventuelt tilsyn på området skal gjennomføres.

Tilsyn

Departementene foreslår at det gis hjemmel for tilsyn med de nye bestemmelsene om samarbeid og samordningsplikten i sosialtjenesteloven, fordi det er en risiko for at plikten ikke etterleves. Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i at det er større sannsynlighet for svikt når kvaliteten på tjenesten avhenger av bidrag fra flere velferdstjenester. Fylkesmannen har allerede tilsyn med det berørte lovverket, og Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i at en utvidelse av tilsynshjemmelen i sosialtjenesteloven, introduksjonsloven og familievernkontorloven legger godt til rette for tverrsektorielle tilsyn.

Arbeids- og velferdsdirektoratet antar at det er grunn til å undersøke om slike tverrsektorielle tilsyn vil være ressurskrevende for Fylkesmannen, utover de ressursene som brukes på tilsyn per i dag.

Felles forskrift om individuell plan

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener på et overordnet nivå at det er et riktig grep å samordne bestemmelsene om individuell plan (IP). Samtidig så er det utfordringer med IP som gjør det vanskelig for tjenesteytere å skjønne hensikten med ordningen og hvordan ordningen skal praktiseres for å gi nytteverdi. Disse utfordringene kan bidra til at samordningen ikke gir forventet gevinst.

Eksempler på utfordringer:

Det finnes andre arbeids- og aktivitetsplaner som også inneholder beskrivelser av samarbeid omkring brukeren. Det kan være vanskelig å forstå hvorfor det skal lages en IP når samarbeidet rundt brukeren allerede er nedfelt i annen avtale.

Mange jobber allerede i ansvarsgrupper eller liknende som dekker en del av de funksjonene IP er ment å dekke. Forholdet mellom ansvarsgrupper og IP kan være utfordrende å håndtere i praksis, og bør tydeliggjøres.

Det er en oppfatning av at koordinatorrollen er uklar, og at den fører til merarbeid som går ut over de ordinære arbeidsoppgavene.

Mangel på et godt, felles verktøy gjør det vanskelig å jobbe fleksibelt i henhold til intensjonen med IP.

Mangel på sammenfall mellom antallet registrerte planer i fagsystemer og antallet planer vi har fått tilgang på gjennom forespørsel til NAV-kontor, kan tyde på at mange av de individuelle planene ikke brukes som aktive dokumenter. Det er registrert ganske mange planer (blant annet i KOSTRA), men forespørsel gjort direkte til noen NAV-kontor og gjennom et par fylkesmannsembeter om å få tilsendt eksempler på planer har ikke gitt uttelling.

Et nytt og samordnet regelverk vil kunne gjøre rammene for ordningen med IP tydeligere og lettere å forstå. Hvorvidt det vil redusere usikkerhet omkring praktisering av ordningen og føre til økt bruk vil blant annet avhenge av at hensikten med ordningen kommuniseres tydelig, og at de som skal jobbe med IP opplever at ordningen er nyttig og hensiktsmessig. Det igjen betyr at det må tilrettelegges for at nytteverdien oppleves som større enn merarbeidet. Det er et inntrykk at mange nok opplever at det ikke er tilfellet i dag.

Særlig kommentar til barns rett til informasjon, medvirkning og rett til å få egne synspunkter vektlagt

I forslaget til felles forskrift om individuell plan, §4, 3. ledd, forslås det å legge inn en egen bestemmelse om barns rett til informasjon, medvirkning og rett til å få sine synspunkter vektlagt. Det står blant annet at barnet skal gis mulighet til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter.

En slik bestemmelse vil være vanskelig å praktisere uten at det samtidig gis føringer for hvordan barnas synspunkter skal innhentes. I dag er det slik i NAV-kontoret at det er foreldrene som i hovedsak skal høres ved kartlegging av barns behov, jamfør punkt 5.42.2 i rundskrivet til sosialtjenesteloven: «Hvis barn er berørte av tjenestetilbudet, skal deres behov og eventuelle synspunkter som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte». Familiens helhetlige situasjon skal vurderes, men det er foreldrene som er tjenestemottaker.

Vi stiller spørsmål ved om den foreslåtte bestemmelsen i forskriften gir utrykk for en annen forståelse enn den Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt til grunn i lovtolkning av sosialtjenesteloven.

Særlig om koordinerende enhet:

I høringsuttalelsen står det blant annet følgende om koordinerende enhet:

Enheten har i tillegg et overordnet ansvar for arbeidet med individuell plan og for oppnevning, opplæring og veiledning av koordinator.

Loven § 2-5 b pålegger helseforetaket å ha en koordinerende enhet for habilitering- og rehabiliteringstiltak i helseregionen. Denne enheten skal blant annet ha "overordnet ansvar for arbeidet med individuell plan og for oppnevning, opplæring og veiledning av koordinatorer (…)."

På Veiviseren.no står det at erfaringer peker på flere betingelser som bidrar til at koordinerende enhet skal kunne ivareta sin funksjon på en god måte:

God administrativ forankring

Tydelig ansvarsfordeling

Synlighet i organisasjonen

Nedfelte prosedyrer og rutiner

Samarbeid med spesialisthelsetjenesten

Kompetanse

Formalisert samarbeid med andre sektorer

Koordinerende enhet har en tydelig rolle i helsetjenesten i kommunen. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er behov for å tydeliggjøre koordinerende enhets rolle og funksjon knyttet til individuell planer som er hjemlet i lovverket til de øvrige velferdstjenestene. Vi stiller for eksempel spørsmål ved hva det innebærer at koordinerende enhet har «et overordnet ansvar», og om det betyr at koordinerende enhet også har et ansvar for alle individuelle planer i kommunen. Dersom koordinerende enhet også skal få ansvaret for barnekoordinatoren vil behovet for en tydelig innramming bli enda større.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener det er positivt at velferdstjenestene skal samarbeide ikke bare for å utføre egne oppgaver, men også for at de andre velferdstjenestene skal få utført sine oppgaver. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener også at kommunene selv bør ha frihet til å beslutte hvordan dette arbeidet skal organiseres.

Arbeids- og velferdsdirektoratet ser at det i høringen er lag til grunn at dette er en ordning som på sikt vil føre til effektivisering og mindre ressursbruk. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil i den forbindelse peke på at en fremtidig effektivisering ikke avhjelper risikoen for at samhandlingsplikten på andre velferdstjenesters oppgaver vil kunne føre til en økt ressursbruk for NAV-kontoret i en periode fremover.