Høringssvar fra Oslo kommune

Høringssvar fra Oslo kommune

Byrådet avgir i henhold til delegert fullmakt følgende høringsuttalelse til Kommunal- og moderniseringsdepartementet til NOU 2020:15 Det handler om Norge – Bærekraft i hele landet. Utredningen om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene:

Oslo kommune vil takke for anledningen til å gi innspill på utvalgets rapport om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene. Oslo er opptatt av en bærekraftig framtid for hele landet og mener flere av utfordringene som tas opp i rapporten gjelder for både by og land. Høringssvaret er i hovedsak knyttet til tre temaer, som vi anser som de mest sentrale, men tar også opp enkelte andre elementer. De tre temaene er helse og omsorg, klima og miljø, og inntektssystemet. Avslutningsvis følger kortere innspill til andre tema i utredningen.

Helse og omsorg

Utredningen tar opp mange viktige utfordringer vedrørende økt behov for helse- og omsorgstjenester som følge av veksten i eldrebefolkningen framover. Oslo kommune vil fremheve at disse utfordringene ikke utelukkende gjelder distriktskommunene, selv om små distriktskommuner kanskje vil rammes hardest.

I Oslo kommune forventes det en dobling av antallet eldre 80 år og over fram mot 2040. Oslo kommune er dermed opptatt av å sikre tilstrekkelig tilgang på kvalifisert helsepersonell framover. Et viktig tiltak er å utvide antallet studieplasser og praksisplasser innenfor helsefag, både på videregående, høgskole og masternivå. Mer fleksible utdanningstilbud for videreutdanning og læring hele livet bør også utvikles. Deltidsstudier vil gi mulighet for voksne i arbeid til å kunne gjennomføre en utdanning innen helsefag. Nettbaserte læringsplattformer bør også i større grad tilbys som en del av utdanningstilbudet. Samtidig som det er viktig å utdanne langt flere innenfor helsefagene vil det også være nødvendig å innrette tjenestene slik at behovet for tradisjonelle tjenester med tilstedeværende personell reduseres.

Forebyggende og helsefremmende arbeid er et viktig satsningsområde for å bidra til bedre helse i befolkningen. Å prioritere opp dette arbeidet vil kunne gi store gevinster til den enkelte innbygger og samtidig også å redusere behovet for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Andre ting som kan bidra til å redusere hjelpebehovet og mer omfattende tjenester er god tilgang på ergoterapitjenester og hjelpemidler, bistand til tilrettelegging av egen bolig eller tilbud om tilrettelagt bolig fra kommunen, tilbud om fysioterapitjenester samt satsing på rehabilitering og habilitering.

Tjenesteinnovasjon og -utvikling gjennom bruk av ny teknologi, nye metoder og bedre oppgavefordeling kan bidra til å øke både produktiviteten og kvaliteten i omsorgstjenestene. Nye måter å utføre tjenester på vil også kunne medføre behov for nye og ulike typer kompetanse i omsorgstjenestene. Husbankens tilskuddsordninger er viktige for å sikre utbygging av tilrettelagte botilbud for personer med hjelpebehov.

Husbankens krav bør i større grad tilpasses kommunens behov, blant annet for rehabilitering av eksisterende bygg. For å møte framtidens utfordringer er det også viktig at Husbanken i større grad bidrar til at innbyggerne gis mulighet til å bli boende i eget private hjem gjennom tilskuddsordninger for tilpasninger av boligen. Arenaer for kommunalt samarbeid, deling og formidling av gode løsninger for framtidens helse- og omsorgstjenester vil være viktig hjelp og inspirasjon for kommunene. Det er også av 4 Saksnr:: 20/8329 -6 betydning at tjenestene utvikles etter de enkelte kommuners behov, i samarbeid med innbyggerne og etter de enkelte brukeres ønsker og behov. Uhensiktsmessig statlig detaljstyring bør derfor unngås.

Klima og miljø

En overordnet kommentar er at klimaendringer og klimaomstilling ikke er berørt i utredningen, og ikke ser ut til å ha vært grunnlag for utvalgets forståelse av hva som er bærekraftige samfunn. Oslo kommune er overrasket over dette og mener det er en svakhet ved rapporten og noe som bør adresseres videre i prosessen med å følge opp utvalgets arbeid. Klimaendringene vil i høy grad påvirke hele landet fremover, og omstilling til et mer bærekraftig samfunn samt tilpasning til klimaendringer er helt nødvendig, både i distriktene og i større byer.

Utvalget mener at det bør utvikles et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune, innen flere tjenesteområder. Samarbeidet bør være rettet mot å utarbeide felles strategier og prioriteringer for viktige samfunnsfunksjoner i hver enkelt region. Oslo kommune vil påpeke at et slikt samarbeid også bør inkludere strategier og prioriteringer for overgang til et lavutslippssamfunn.

Et mer strukturert regionalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og kommune bør bygge på de nasjonale klimamålene. I dette ligger målsetninger om reduserte utslipp, noe som ikke kan nås uten at omstilling til lavutslipp også er et premiss for distriktspolitikken. Samtidig er konsekvensene av klimaendringer allerede merkbare og vil bli forsterket. Utvalget har ingen analyse av disse problemstillingene, samtidig som det er et område med behov for mer kunnskap og innsikt i barrierer og muligheter. For kommuner og fylkeskommuner, som mange steder har begrenset kapasitet og andre typer barrierer mot klimaomstilling enn byene, kan et sterkere regionalt samarbeid gi et bedre faglig og strategisk grunnlag for omstilling til lavutslippsløsninger. For at det skal skje, må initiativ til et sterkere regionalt samarbeid inkludere klimaomstilling som et premiss. I utvalgets forslag til program for utprøving av nye løsninger og tiltak i distriktene, er det heller ikke foreslått noen tiltak som kan bidra til klimaomstilling i distriktene.

Fra nasjonalt nivå må barrierer og muligheter i distrikts-Norge inkluderes i strategier og satsinger for nye grønne løsninger, slik som en mer sirkulær økonomi - sirkulær avfallshåndtering, tjenesteproduksjon og tilrettelegging for sirkulære produkter og tjenester. Lavutslippsløsninger og tilhørende infrastruktur for transport og energi, slik som utbygging av ladeinfrastruktur for vegtransport, nye drivstoff som hydrogen og ammoniakk i skipsfart, muligheten for bruk av biogass m.m. kan gi muligheter for bedre lokalsamfunn og økt aktivitet i distrikts-Norge, men det er også mer krevende pga. lav befolkningstetthet og større avstander.

Det legges til grunn at lokalsamfunn i distriktene må være basert på privatbil og motorisert transport for å være livskraftige, men det er ingen problematisering av hvordan vi kan sørge for at transport i distriktene samtidig kan bli utslippsfri. Disse spørsmålene bør belyses nærmere i regjeringens oppfølging av NOUen. I tillegg til klimavennlig transport bør fremtidige lokalsamfunn også tilrettelegge for minst mulig biltrafikk. By- og distriktsutviklingspolitikken må ta utgangspunkt i å minimere transportbehovet gjennom arealeffektiv utbygging. Med en stadig aldrende befolkning blir det enda viktigere å bygge tett og kompakt slik at man kan bli mindre avhengig av bil.

Inntektssystemet og finansiering av kommunesektoren

Utvalget viser til inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner i flere sammenhenger. Utvalget kommer ikke med konkrete forslag til endringer i inntektssystemet, men viser til at det er nedsatt et eget utvalg som skal se på inntektssystemet for kommuner og ber dem vurdere ulike problemstillinger. Oslo kommune vil avgi høringssvar når inntektssystemutvalgets rapport blir sendt på høring.

Inntektssystemet er et rent omfordelingssystem mellom kommunene. Å flytte penger mellom kommunene kan ikke løse utfordringene i distriktene. Det ville ikke være bærekraftig, og byrden for de kommunene som hadde fått trukket midler ville ha blitt for stor. Aldringen skjer i hele landet og vil sette offentlige finanser under press både nasjonalt og lokalt. Inntektssystemet har allerede mekanismer som sørger for å utjevne forskjeller i utgiftsbehov som skyldes ulik alderssammensetning, og den forventede utviklingen med en økt andel eldre i distriktene vil automatisk øke denne omfordelingen. Videre har andre kommuner enn distriktskommunene andre typer utfordringer. For eksempel har storbyene egne utfordringer knyttet til levekårsproblemer og urbanitet. Det er derfor viktig at man ikke hjelper distriktskommunene ved å svekke øvrige kommuner med allerede trange kommunebudsjetter.

Ivaretakelsen av kraftfulle byer og regionssentre som kan drive fram utviklingsarbeid og innovasjon kommer hele landet til gode. Eksempler på dette fra Oslo kommunes eget arbeid er satsingen på digitalisering av innbyggertjenester eller utviklingen av et rammeverk for seriøsitetskrav ved anskaffelser gjennom Oslomodellen, men også rammeverk for utvikling av kommunale klimabudsjett. Disse løsningene kan andre kommuner dra nytte av, og hadde ikke vært mulige å drive fram hvis Oslo kommunes ressurser hadde vært knappere enn de allerede er.

I stedet for mer omfordeling gjennom inntektssystemet må det andre typer nasjonale virkemidler til. En godt kommuneopplegg i de årlige statsbudsjettene med en vekst i frie inntekter som sikrer kommunene et reelt økonomisk handlingsrom, er fortsatt den enkleste og mest målrettede måten å sette kommunene over hele landet i stand til å gi gode og likeverdige tjenester på. Midlene som gis til kommunesektoren på denne måten er allerede gjenstand for en betydelig omfordeling gjennom skatteutjevning, utgiftsutjevning og distriktstilskudd. Løsningen på distriktsutfordringene er ikke å vri ytterliggere på denne fordelingen, men å sørge for at kaken som fordeles er stor nok. Det gjør det også viktig å holde fast ved praksisen med full demografikompensasjon gjennom veksten i frie inntekter og at alle nye oppgaver og oppgaveendringer fullfinansieres. Utfordringsbildet som utvalget tegner gjør prinsippet om rammefinansiering viktigere enn noen gang. En høy andel frie inntekter må fortsatt være normen, slik at kommunene selv kan foreta lokale prioriteringer og møte sine særegne utfordringer på en best mulig måte.

Det er også viktig at kommunene fortsatt får handlingsrom til å sørge for egne inntekter når de frie inntektene blir for knappe, blant annet gjennom lokal skattelegging, som eiendomsskatten. Dette rommet for skattlegging bør derfor ikke begrenses mer enn det allerede er gjort de siste årene. Det bør også utredes videre hvilke muligheter det skal være lokalt for å skattlegge ny energiproduksjon og innføring av grunnrente eller en form for naturbruksskatt på f.eks. havbruksnæringen, vindkraft m.v. Dette vil både kunne skape ekstra lokale inntekter i distriktene og lokal forankring for nye utviklingsprosjekt.

Innspill knyttet til andre tema i utredningen

Tiltak for å få et velfungerende boligmarked i distriktene

Utvalget mener det er påfallende at en så liten andel av lån fra Husbanken brukes i distriktskommuner, ettersom grunnlånet både har som formål å gi flere boliger med livsløpskvaliteter og at det særlig skal brukes i områder med lav annenhåndsverdi på boliger. Husbanken har generelt lave tap på sine utlån, men tapstallene kan stige dersom de låner ut mer i områder med lave annenhåndsverdier. Det kan likevel antas at andelen av grunnlånet som blir brukt i distriktskommuner, kan økes betraktelig ved å utvide tapsavsetningene med 5– 10 millioner kroner på årsbasis. En slik økning bør i tilfellet kombineres med økt utlånsramme for grunnlån. I motsatt tilfelle vil byer og regioner med et initielt underskudd på boliger kunne bli rammet. Det bør vises varsomhet knyttet til gjennomføring av tiltak som kan dempe boligbyggingen og forsterke prispress i disse områdene.

Forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke familieetablering i og tilflytting til distriktskommuner

Utvalget foreslår at det gjennomføres forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke familieetablering i og tilflytting til distriktskommuner. Etter utvalgets vurdering vil en avvikling av kontantstøtte og barnetrygd i kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6 omtrent kunne finansiere gratis barnehage og SFO i de samme kommunene. Dersom utvalgets forslag til finansiering ikke er nok, er det risiko for at slike midler ev. tas fra sentrale bykommuner, noe som vil være uheldig. Oslo kommune har allerede startet innføring av gratis SFO/AKS og 17 500 barn omfattes nå av ordningen. Innføringen har blant annet ført til økt deltakelse i SFO/AKS. Oslo kommune har finansiert dette tiltaket selv, blant annet gjennom eiendomsskatt. Eventuell finansiering av forsøk foreslått av utvalget bør derfor ikke gå utover andre kommuner.

Forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å oppnå økt statlig sysselsetting i distriktene

Utvalget foreslår at det gjennomføres forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å oppnå økt statlig sysselsetting i distriktene. Dette forslaget vil fort kunne medføre utflytting av eksisterende statlige arbeidsplasser, og frarådes på grunn av de store belastningene for de berørte arbeidstakerne av slike utflyttinger. Oslo kommune har lav andel sysselsatte i offentlig forvaltning og høy andel sysselsatte i privat sektor. Arbeidsplassene i privat sektor er i større grad utsatt for konjunktursvingninger, en reduksjon av offentlige arbeidsplasser vil derfor kunne forsterke eventuelle kriser, noe som raskt vil få en dominoeffekt til resten av landet. Et forslag som er mer hensiktsmessig er at ved opprettelsen av nye statlige arbeidsplasser kan lokalisering i distriktene vurderes dersom det er hensiktsmessig.

Mange kommuner i distriktene har svært få ansatte til å jobbe med planlegging og samfunnsutvikling

Det er behov for utdanning av flere samfunnsplanleggere og organisering av faglig samarbeid, generelt og særlig i områder med få innbyggere. En mulig løsning for å styrke planleggingskapasitet og kompetanse er etablering av en hospiteringsordning og/eller veksling mellom byplanleggere fra storbyregioner og distriktsregioner. Oslo kommune ser det som naturlig at staten bidrar med å legge til rette med finansiering for gode hospiteringsordninger.

Infrastruktur og mobilitet

Utvalget er opptatt av å utvide bo- og arbeidsmarkedsregioner ved å bygge bedre infrastruktur og stiller spørsmål ved om bompengefinansiering er klokt, all den tid at formålet med investeringene i infrastruktur, altså økt mobilitet, undergraves ved at kostnadene for trafikantene øker med bompenger.

Oslo kommune er av den oppfatning at motorveier som øker trafikken og/eller medfører økte klimagassutslipp bør unngås, også i distriktene, for at vi skal nå klimamålene. Samtidig er bompenger et av de viktigste verktøyene vi har for å nå klimamålene i transportsektoren samt de nasjonale målene om nullvekst i biltrafikken i de store byene. Bompengefinansiering gir rom til å øke de totale investeringene i veginfrastruktur og kollektivtrafikk. Redusert bompengefinansiering vil dermed redusere de tilgjengelige midlene til investeringer i samferdsel, særlig helt nødvendige investeringer i kollektivtrafikk samt løsninger for sykkel og gange. I de store byområdene, og særlig i Osloområdet, er det stort behov for økt statlig investering i kollektivtransporten. Det er også i dette området arbeidsreisene er lengst. Vi kan ikke løse transportbehovet i og rundt de store byene uten større investeringer i kollektivtransportens infrastruktur. Redusert bruk av bompenger for å finansiere vegutbygging i distriktene, kan derfor ikke gå på bekostning av investeringer i kollektivtransporten og gang og sykkelveger i og rundt de store byene.

Infrastruktur er viktig for styrking av vekst i regionsentre langs de kollektive transportårene. Flerkjernestrukturen på Østlandet har vært gjeldende politikk i flere tiår, med bl.a. Lillehammer og Hamar som viktige stasjonsbyer for framtidig vekst. En styrking av regionsentre vil også være en fordel for mindre distriktskommuner i områder rundt disse regionbyene. På denne måten bør samspill og gjensidig avhengighet mellom storbyområder og distriktskommuner komme bedre til uttrykk i konklusjonene som en del av løsning for de mer perifere områdene, med bærekraftig transportkorridorer og sterke regionale byer som en omforent hovedstrategi for å oppnå dette.

Mer vei i distriktene fører til mer bilkjøring og bidrar også til å øke biltrafikken inn til de største byene. Det blir mer fordelaktig å benytte bil framfor andre framkomstmidler, og ofte blir resultatet dårligere vilkår for kollektivtilbudet. I tillegg vil trafikkvekst fra distriktene og inn til byene samt generell trafikkvekst i distriktene gi dårligere og mer utrygge bomiljøer, og kreve betydelige arealinngrep. Nøkkelen ligger ikke i mer vei, men i arealpolitikk og utbygging som er mest mulig arealeffektiv og genererer lite transport.

I byområdene er det poeng å øke bevegelsesfriheten og samtidig begrense biltrafikken av hensyn til arealbruk, framkommelighet, miljø og klima. Bompenger benyttes i stor grad til å finansiere kollektivtrafikk og til å regulere trafikken. I flere distrikter er kundegrunnlaget til kollektivtrafikken for lav. Ny teknologi må derfor tas i bruk for å kunne tilby fleksible transportløsninger til grupper som ikke kan eller vil kjøre egen bil. I utredningen vises det til flere forsøk med bestillingstransport. Noen av disse, blant annet erfaringen fra Østfold kollektivtrafikk, kan det være nyttig å se nærmere på for å sikre et godt mobilitetstilbud også i distriktene.

Digital infrastruktur er viktig ved at det binder sammen nettverk og arbeidsplasser, både i distriktskommuner med regionsentre. Med dagens nyvunnede erfaring under pandemien, ser vi at det er mulig å utføre mange tjenesteoppgaver i sentrale områder fra steder med god 8 Saksnr:: 20/8329 -6 digitale forbindelser som ligger langt unna, hvis blant annet bredbåndsbredden til den enkelte og den nasjonale bredbåndsutbyggingen er god nok. Derfor må nye strategier for styrking av distriktskommuner legge betydelig større vekt enn tidligere på mulighetene som ligger i digital kommunikasjon. Utredningen er basert på forutsetninger om høy mobilitet, blant annet med fly, og store reiselivsmarkeder, noe som i stor grad også gjelder for storbyene. Som en følge av pandemien er det usikkerhet rundt disse premissene nå. Konklusjonene bør på denne bakgrunn justeres/videreutvikles for å gjenspeile nye, usikre og kanskje langvarige endringer i forutsetningen som er knyttet særlig til transport, reiselivet og andre næringer som er berørt av Covid-19.

Demografi og forutsetninger for befolkningsframskrivingene

Utvalget legger hovedalternativet i SSBs regionale framskrivinger til grunn. Den sier at distriktenes befolkning i 2040 vil være omtrent på samme nivå som i dag, men at aldring blir en større utfordring enn før. Men det forutsetter at den demografisk flytteadferden holder seg stabil. I tillegg må alle andre stabiliserende krefter virke slik at folketallet ikke skal bli redusert.

Ettersom det er knyttet stor usikkerhet til disse antakelsene og at det ikke er rimelig å regne med at demografien vil holde seg stabil i 20-30 år framover. Når utvalget også trekker fram gode argumenter for at SSBs framskrivning er svært usikker og at utviklingen kan bli langt mindre positivt for distriktene, burde utvalget vurdert å vise andre alternativer fra SSBs framskrivning og hvilken betydning dette vil hatt for befolkningsutviklingen i distriktene. Spesielt relevant ville det også ha vært å se hvordan en framskriving med et høyere innvandringsnivå til Norge ville slått ut for distriktskommunene. Innvandringsnivået er trolig det mest usikre av samtlige forutsetninger som legges til grunn i SSBs framskriving, både som følge av potensielt stort volum og som følge av følsomhet for politiske endringer.

Byrådet, den 18.03.2021 Lan Marie Berg