Høringssvar fra Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark

«Det handler om hele Norge» - høyringsinnspel til distriktsdemografiutvalet si utgreiing

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark er glad for at demografiutfordringane til distriktskommunane blir gitt merksemd. Vi finn at utvalet gir ei god skildring av utviklingstrekk og utfordringar i distrikta.

Vi har følgjande innspel til vurderingane og forslaga frå utvalet:

Kommunar som er i stand til å levera gode tenester og riktig utøving av mynde

Attraksjonskrafta til kvar og ein stad heng saman med tilgang til og kvalitet på private og offentlege tenester, og på offentleg utøving av mynde. Innbyggarane må vera sikre på at kommunen kan levera riktige vedtak, og tenester med høg kvalitet den dagen behovet er der. Eller som utvalet sjølv formulerer det: «Steder vil ikke kunne framstå som livskraftige og attraktive for større grupper uten god tilgang på et bredt spekter av tjenester, og kravene ser heller ut til å øke enn å avta.»

Utvalet skriv vidare: «Den mest akutte utfordringen handler om tilgangen til grunnleggende tjenester, og hvilke kvaliteter de har». Vi vil understreka at utfordringa er her allereie. Kommunar med få innbyggjarar har i mange år slite med å ha nødvendig kapasitet og kompetanse til å dekka opp alle fagområde. Utvalet har observert riktig når det påpeikar at «distriktskommuner har vedvarende utfordringer med å rekruttere arbeidskraft med høyere utdanning.»

Eit av svara til regjeringa på desse utfordringane var kommunereforma. Eit av dei fire måla for kommunereforma var nettopp å sikra gode og likeverdige tenester til innbyggarane.

Det kan framleis vera relevant å drøfta om kommunar med lågt innbyggartal er rusta til å møta utfordringane i framtida åleine, eller om dette betre kan skje saman med nabokommunar.

Demografiutviklinga og risiko og sårbarheit

Koronapandemien er ei ekstraordinær hending, men ho illustrerer éi av utfordringane kommunane både kan treffa på i dag, og i kjølvatnet av den demografiske utviklinga.

For kommunar med ei stor mengde fritidsbustader samanlikna med talet på fastbuande, kan det vera utfordrande å ha eit kommunalt tenestetilbod som òg tilfredsstiller behovet til hytteeigarane. Dette gjeld under normale forhold, men eskalerer når helsetenestene blir sette på ekstraordinær prøve under ein pandemi.

Det nasjonale forbodet mot opphald på hytter i andre kommunar enn bustadkommunen, var grunngitt med at små kommunar med mange fritidsbustader ikkje ville vera i stand til å handtera sjuke hyttegjester. Når kommunar seinare vedtok eigne innreiseforbod, var det framleis frykta for overbelastning av kommunehelsetenesta som var grunngivinga.

Dette illustrerer kva utfordringar kommunane vil møta òg i den ordinære situasjonen, utan pandemi, om få år. I tillegg vil evna til å handtera ekstraordinære hendingar vera ytterlegare pressa.

Forslaget frå utvalet om at inntektene i større grad skal følgja brukarane vil utvilsamt vera eit viktig bidrag i kommunar der kommuneøkonomien er ein avgjerande faktor, og vi støttar forslaget. Spørsmålet er likevel om kommunar med lågt innbyggartal faktisk kan rustast til å handtera slike utfordringane åleine, eller om dette må skje saman med nabokommunar. Opplevinga vår er at utfordringa vel så mykje er å rekruttera den nødvendige kompetansen.

Vi vil òg minna om at prehospitale akuttenester vil krevja ei betydeleg breibandutbygging i distrikta. Det same poenget kan seiast om heimebaserte tenester. Det vil derfor styrka beredskapsevna å gjera den digitale infrastrukturen meir robust i distrikta.

Eldre er ein spesielt risikoutsett gruppe. For gruppa over 70 år er sannsynet for å omkomma i brann nesten fem gonger høgare enn hos resten av befolkninga, på grunn av ein høgare risiko for branntilløp, og ei mindre evne til å oppdaga og evakuera. Òg denne utfordringa blir forsterka av at eldre i aukande grad bur i eigen heim eller i omsorgsbustader, noko som igjen understrekar auka behov for tilrettelegging, hjelp og tiltak i bustaden Demografiutviklinga og reformene innan nød- og beredskapsetatar bør derfor vurderast i samanheng.

Kommuneøkonomi

Utvalet skriv at «Det overordna formålet med inntektssystemet er å bidra til at kommunene og fylkeskommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne.» Videre skriv det at «Graden av skatteutjevning er et politisk spørsmål. Legger man vekt på hensynet til likeverdige tjenester mellom kommunene og stabile skatteinntekter til den enkelte kommune, kan det tilsi en høy skatteutjevningsgrad. Hensynet til at kommunene skal ha insentiver til å legge til rette for næringsaktivitet, kan derimot tilsi en lav skatteutjevningsgrad.»

Vi vil påpeke at det først og fremst er målsettinga, eller føremålet, med inntektssystemet som er eit politisk spørsmål. At inntektssystemet skal leggje til rette for likeverdige tenester har vore ei politisk målsetting i lang tid. Verkemidlet, eller utforminga av inntektssystemet, er i større grad eit fagleg spørsmål som skal sikre at inntektssystemet bygger opp under målsettinga. Gitt det uttalte føremålet med inntektssystemet synes det – frå eit fagleg ståstad – opplagt at det er viktig med ein «høy skatteutjevningsgrad».

Utvalet peikar på at mange distriktskommunar har høgare driftsutgifter, men samtidig lågare skatteinntekter, per innbyggar enn landsgjennomsnittet. Utgiftsutjamninga, skatteutjamninga, og dessutan regionalpolitiske verkemidlar medverkar likevel til at mange distriktskommunar har høgare utgiftskorrigerte frie inntekter per innbyggar enn landsgjennomsnittet. Det er likevel store forskjellar mellom distriktskommunane, som følgje av at nokre kommunar har store inntekter frå m.a. naturressursskatt (ein del av skatteutjamninga), havbruksfondet, heimfall og/eller konsesjonskraft.

Ei omlegging av inntektssystemet for å styrke distriktskommunane bør målrettast mot dei inntektssvake kommunane. Ei openberr løysing på dette vil vere auka grad av skatteutjamning. Dette vil òg verne låginntektskommunar i meir sentrale område, som i Grenland og i tidlegare Vestfold, mot å måtte bere byrden av ei slik omfordeling. I tillegg vil inntektssystemet i større grad enn i dag bygge opp under den overordna målsetjinga.

Skjønnsmiddel til fornyings- og innovasjonsprosjekt

Utvalet tilrår at statsforvaltarene sine skjønnsmiddel til fornying- og innovasjonsprosjekt blir reserverte for samarbeid mellom kommunar. Vi vil streka under at prosjekt som fleire kommunar samarbeider om, allereie i dag stiller sterkt ved tildeling av slike midlar. Vi vil likevel framhalda at også einskildkommunar med svakt inntektsgrunnlag kan ha behov for den risikoavlastinga som ligg i fornyingsmidlane, for å kunna realisera fornuftige og naudsynte prosjekt.

Statleg styring

Utvalet seier at «staten (må) ha en grunnleggende tillit til og forståelse av at kommunene ønsker og har ressurser til å ta hovedansvaret for å utvikle sitt lokalsamfunn. (…) Samtidig vil uhensiktsmessig statlig detaljstyring, som legger for sterke føringer på selve oppgaveløsningen og tjenesteproduksjonen, kunne gi for liten fleksibilitet i kommunene.»

Vi er ikkje usamd i at utstrekt lokalt sjølvstyre gir gode, lokalt tilpassa løysingar. Så lenge nasjonale interesser og rettane til innbyggarane ikkje blir utfordra, skal kommunane sjølv velja løysingar. Vi minner likevel om det utvalet sjølv skriv: «De mest marginale gruppene møter de største utfordringene, men roper ikke nødvendigvis høyest.» Det viser at statlege føringar kan være naudsynte, likeins tilsyn og kontroll på enkelte område - både når det gjeld tenestetilbodet til enkeltpersonar, og ivaretakinga av nasjonale interesser i arealforvaltninga.

Desentraliserte einingar i statlege verksemder

Utvalet viser til erfaringar frå pandemitida, og skriv at: «Ordningen med hjemmekontor har også vist at mange har faglige og sosiale behov for å jobbe sammen på en fysisk arbeidsplass, men at det ikke nødvendigvis er slik at veldig mange må jobbe på samme sted. Utvalget mener derfor at det bør etableres flere forsøk med desentraliserte enheter i statlige virksomheter.»

Å kunna jobba frå andre stader enn hovudkontoret for verksemda kan vera eit gode for den enkelte medarbeidaren. Det vil òg kunna utvida rekrutteringsgrunnlaget til statlege etatar. Det gir likevel fleire utfordringar. Erfaringa vår er at det fysiske kollegafellesskapet er byggande for institusjonen. Ei opning for at medarbeidarar i ei verksemd skal kunna arbeida frå ei rekke ulike kontorfellesskap, vil svekka oppfatninga av å tilhøyra eit lag. Når deltakarane på eit lag speler på kvar sin bane, vil laget gjerne oppnå svakare resultat. Nye idear blir skapte når ein er saman med andre, i same verksemd. Å spreia medarbeidarar i ei statleg verksemd på ei rekke lokasjonar, kan svekka effektiviteten, nyskapinga og institusjonen som normskapar. Det er ikkje i tråd med effektiviseringskrava som blir stilte til statsetatane. Å opna for at noko av arbeidet kan utførast frå andre stader enn hovudkontoret for verksemda, kan vera klokt. Hovudkontoret bør likevel vera utgangspunkt for dei fleste arbeidsdagar og dei fleste arbeidstakarar.

Samskapingskommunar

Utvalet strekar under at «kommunenes utviklingsaktiviteter har i lang tid vært knyttet til rollen kommunene har som myndighetsutøver og tjenesteleverandør til befolkningen. Aktivitetene har derfor i stor grad handlet om å utvikle for innbyggerne i den enkelte kommune, i liten grad med. … Samskapingskommunen kan forstås som en kommune der politikere og ansatte i størst mulig grad finner løsninger sammen med dem som løsningene handler om – enten det er enkeltpersoner, bygdelag, frivillige organisasjoner, næringsliv eller andre.»

Det å mobilisera heile lokalsamfunnet er utvilsamt viktig. Av omsyn til grunnleggande rettstryggingsprinsipp er likevel klarheit i rolleutøvinga viktig. Det er, og det skal vera, avstand mellom dei som styrer, og dei som blir styrte. Det skal vera avstand mellom dei som fattar vedtak og gir løyve, og dei som søkar om løyve. Dette vil òg vera avgjerande for den langsiktige attraksjonskrafta i kommunane.

Med helsing

Per Arne Olsen

statsforvalter i Vestfold og Telemark