Høringssvar fra Utdanningsforbundet Nordland

Høringssvar - NOU 2020:15

Det handler om Norge - Bærekraft i hele landet
Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene.

Hvordan rekruttere nye og beholde innbyggere i distriktskommunene?

Utdanningsforbundet Nordland ønsker med dette å takke for en fin utredning og ønsker å komme med innspill til høringen, der vi særlig ønsker å belyse og kommentere utfordringer i eget fylke. Nordland fylke består av svært mange kommuner i sentraliseringsklasse 5 og 6, og har kun Bodø kommune definert som over middels sentral kommune jamfør SSBs sentralitetsindeks utvalget legger til grunn for rapporten. Utdanningsforbundet Nordland er opptatt av hvilke strategier/tiltak man kan ta i bruk for å påvirke tilflytting og for å få folk til å bli boende. Gode utdanningsmuligheter på alle nivå er nødvendige for å sikre attraktive distrikt, og kan virke mot økende sentralisering. Utdanning er en grunnleggende rettighet, som står sentralt for den enkeltes mulighet inn i arbeidsmarkedet. Utdanning er en forutsetning for økonomisk og sosial utvikling, og er ment for å virke utjevnende. FNs bærekraftsmål nr. 4 peker blant annet på at utdanning ikke bare omhandler retten til skolegang, men også at en får gode lærere og kvalitet i undervisningen – hele veien fra barneskolen til universitetet. https://www.fn.no/om-fn/fns-baerekraftsmaal/god-utdanning

Utdanning er en velferdsordning, men utdanning er dog ikke et velferdstilbud som opptrer i et vakuum alene. I Norge har vi utviklet en sosialdemokratisk velferdsmodell, og en velferdspolitikk der sosiale tjenester står i sammenheng med mer generell økonomisk politikk, boligpolitikk og arbeidslivspolitikk. Det handler om Norge, og det handler om fremtiden, også for distriktene som er vurdert med lav sentralitet. Selv om utdanning står sentralt i utviklingen av bærekraftige lokalsamfunn, vil ikke utdanning alene være løsningen på å møte utfordringene demografiutvalget peker på, og en helhetlig distriktspolitisk satsning må til for å snu denne utviklingen. Vi ønsker altså å stille spørsmål om det er politisk vilje til å sette inn tiltak som monner, og som kan snu den negative spiralen vi har sett utvikle seg i et samfunn som er i stadig endring.

Befolkningsflukten fra Nordland er dramatisk og SSB har ikke sett lignende på 20 år. Det har blitt dramatisk færre innbyggere i Nord-Norges største fylke i løpet av årets 3. kvartal. I løpet av juli, august og september sank innbyggertallet i Nordland med 702 personer. Samtidig er det blitt 11.200 flere innbyggere i Norge, viser tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). NOU:2020 har det klingende navnet «Det handler om Norge», og er svært interessant å se i sammenheng med SSBs publikasjon «Dette er Norge 2020- tall som forteller». Skal disse tallene danne fortellingen om Norge fremover, eller kan utredningen og statistikk brukes til å endre dette narrativ?

Tallene fra SSB er skremmende lesning for innbyggere i Nordland. At 36 av fylkets 44 kommuner mister innbyggere, er et så alvorlig symptom at det trengs politiske tiltak for å snu tendensen. Thomas Norvoll, leder av fylkesrådet i Nordland fylkeskommune, har i et intervju uttalt at tallene kan forklares ved at det er lite innvandring i form av flyktninger til Norge. Dermed kan innvandring tidligere ha skjult den underliggende utviklingen. I tillegg er mange av industriarbeidsplassene i Nordland sysselsatt via import av midlertidig arbeidskraft, selv om arbeidsinnvandring nå er den vanligste innvandringsgrunnen. I «Dette er Norge 2020» pekes det på at flyktningestrømmen i 2015-16 markerte et unntak fra dette bildet, men at arbeidsinnvandring siden 2004 i stor grad har vært hovedårsak til befolkningsvekst bunnet i innvandring. For å motvirke en økende befolkningsnedgang i Nordland, vil både økt bosetting av flyktninger og arbeidstakere være en mulighet til å bekjempe befolkningsnedgangen, og kan utjevne aldersgruppene som utvalget peker på «blir igjen». Eldrebølgen og lavere fødselstall svekker kommuner med lav sentralitet i større grad enn kommuner definert med middels eller høy sentralitet, og vi trenger rett og slett import av flere kvinner i fertil alder. I tillegg bør virkemidler for å bevare flere av fylkets egne innbyggere settes inn, og her er gode og desentraliserte utdanningstilbud på alle nivå en av flere nøkkelfaktorer for å snu trenden.

I Nordland har vi mye arbeidsinnvandring, mens bosettingsmønsteret ikke står i samsvar. Næringslivets behov for arbeidskraft burde jo korrelere bedre med innbyggertall. Koronakrisen har for eksempel vist at mye importsmitte i eget fylke oppsto som følge av innreisende arbeidstakere, som ikke bosetter seg i Norge, dette har sammenheng med prosjektrelaterte korttidskontrakter som produserer pendlere mellom arbeidstakerens hjemland og Nordland fylke. Bygg- og anleggsbransjen, fiskeindustrien og øvrige næringsaktører har hatt store utfordringer med å holde hjulene gående etter at innreisereglene ble strammet inn i forhold til pandemien, slik at dette perspektivet er lett å lese som en tendens. Indeks Nordland har i en rapport vist at lønnsomheten i Nordland falt kraftig i møte med pandemien, og peker på en del årsaksfaktorer som vil være relevant å se i sammenheng med demografiutvalgets utredning. https://indeksnordland.no/indeks-nordland-2018/lonnsomhet/

Det finnes mange rapporter som belyser problemer, og det finnes mange rapporter med gode forslag til tiltak. Spørsmålet er om det er politisk vilje til å sette tiltak ut i livet? Her må man virkelig sette inn et økonomisk krafttak der en bedre kommuneøkonomi kan være et sterkt insentiv for å motvirke avfolkninga av ungdom/unge voksne og dempe eldrebølgen som fremskrives fylker preget av kommuner med lav sentralitet.

Fra pressemeldingen ad NOU 2020:15 kan vi lese:

«Det er mulig å stabilisere folketallet i distriktene i årene som kommer, men det vil kreve en aktiv distriktspolitisk innsats. Det er en av konklusjonene til demografiutvalget. Utvalget mener det er viktig for Norge at befolkningen i distriktene opprettholdes. Men det vil kreve en aktiv innsats fra både enkeltkommuner og fra staten. Utvalget mener et bredt spekter av tiltak må til, blant annet innenfor samferdsel, helsetjenester, utdanning og boligmarkedet. De foreslår også et program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken, der tiltakene blir evaluert før de eventuelt innføres i stor skala.»

En rapport fra Distriktssenteret peker på at kommuner og regioner i begrenset grad kan påvirke netto befolkningsutvikling, men de kan i noen grad påvirke indirekte, gjennom innsats rettet mot å styrke attraktiviteten til kommunen/regionen. Det handler om innsats rettet mot arbeidsmarked og næringsutvikling, boliger og bomiljø, stedskvaliteter, gode kommunale tjenester, involvering av innbyggere mm. Notat_tilflytting_rekruttering_versjon 2 (regjeringen.no)

Utdanningsforbundet er opptatt av bolyst og bærekraftig distriktsutvikling, og leser at Distriktssenteret opererer med nøkkelfaktorer rundt hvordan man kan skape trivsel og stedsidentitet. Kommunene kan ikke alene gjøre denne jobben. De kommunene som lykkes samarbeider med næringslivet, stimulerer til frivillighet og satser på sine innbyggere. Suksessfaktorer involverer målgruppen (tilflyttere) og jobber på tvers av sektorer og organisasjoner. For tilflyttere med svak stedstilhørighet er det ekstra viktig å jobbe for at de skal få et nettverk og bli en del av lokalsamfunnet. Tilhørighet og medvirkning kan bidra til at ungdom og unge voksne i etableringsfasen ønsker å bosette seg i distriktskommuner, og slik NOU 2020:15 påpeker i kapittel 8 viser forskning at de viktigste kjennetegnene ved personer med høyere utdanning som jobber i distriktsområder, er enten at de kommer fra distriktskommuner selv («rural origin»), eller at de har erfaring fra arbeid i distriktsområder gjennom utdanningen («rural exposure»).

Kommunene bør involvere barn og unge, slik at de får en reell mulighet til å påvirke lokalsamfunnets utvikling. Utgangspunktet bør være at tilflyttere skal ha en jobb i bo- og arbeidsmarkedsregionen og et lokalsamfunn de trives med. Arbeid er den viktigste årsaken til at folk flytter, men kvaliteter ved stedet, familie og nettverk har i tillegg betydning for både flyttebeslutninger og beslutninger om å bli boende. Fra Brukerundersøkelsen om Distriktssenteret i 2019 finner vi at rekruttering er det temaet som flest av de kommunale respondentene opplever som det vanskeligste temaet å jobbe med. (Notat_tilflytting_rekruttering_versjon 2 (regjeringen.no)

Demografiutvalget peker som nevnt på at samtidig som vi blir færre, så blir vi også eldre. Når snittalderen går opp, blir det og færre sysselsatte. I kap. 6 beskrives konsekvensene av demografisk utvikling i forhold til sysselsetting: «Lavere fødselstall, kombinert med lavere innvandring, gjør at mange kommuner kan forvente en nedgang i antall barn og unge. Dette vil igjen redusere behovet for sysselsatte i grunnskole- og barnehagesektoren. For distriktskommuner på sentralitet 6 er denne reduksjonen beregnet til om lag 1 300 sysselsatte, eller om lag 10–15 prosent av de sysselsatte i sektoren i disse kommunene.» Utdanningsforbundet Nordland har i denne sammenhengen registrert at statsrådene Guri Melby og Henrik Asheim allerede har tatt disse framskrivningene inn i debatten rundt mangelen på kvalifiserte lærere. Leder av Utdanningsforbundet, Steffen Handal, har uttalt seg i den pågående debatten:

«–Jeg vil si at dette i så fall representerer en oppsiktsvekkende mangel på politiske ambisjoner. Det er helt uforståelig dersom regjeringen setter seg på sidelinjen og venter på at antall ansatte uten lærerutdanning halveres fram mot 2040. Vi synes det er et merkelig signal fra en regjering som sier at de er opptatt av lærerkompetanse, sier Handal, og viser her til minister for høyere utdanning (…). (https://www.utdanningsforbundet.no/nyheter/2021/-ingen-grunn-til-a-avblase-larermangelkrisen/)

Utdanningsforbundet Nordland støtter Handals syn i denne saken, og i forhold til KS sitt notat om kompetanseutfordringer for Nordland og Trøndelag frem til 2025, finner vi et akutt behov for barnehagelærere og lærere som må tas på alvor. (Vedlegg: KS notat) Tallene viser at behovet for kvalifiserte pedagoger er større enn rekrutteringen og kandidatproduksjonen av grunnskolelærere, aller størst er utfordringene i grunnskolelærerutdanningene for 1-7, men notatet viser at dette er tall som må tas på alvor i alle lærerutdanningsløpene. Utdanningsforbundet Nordland reagerer sterkt på at en varslet lærerkrise avblåses tett før søkerfristen til høyere utdanning utgår, slik at dette kan påvirke søkertrenden ytterligere etter en nasjonal nedgang i søkertrenden i 2020 på lærerutdanningene, dette i et år der rekordmange søkte høyere utdanning. Nord-Norge og Nordland trenger økt rekruttering og satsning på lærerutdanningene, og vi er bekymret for at en utdanningspolitisk debatt om overskudd av lærere ytterligere vil påvirke søkinga negativt inneværende år.

Utdanningspolitikken og utdanningstilbudet en sterk effekt på flyttemønsteret der utdanningsinstitusjoner i distriktene spiller en vesentlig rolle. Nordland har etter fusjonen mellom Universitetet i Nordland, Høgskolen i Nesna og Høgskolen i Nord-Trøndelag opplevd en sterkt svekket rekruttering til lærerutdanningene i eget fylke, samt at nedlegginga av Campus Nesna har skapt store utdanningspolitiske utfordringer. I NOU 2020:15 påpekes nettopp behovet for tilgang til høyere utdanning med geografisk nærhet som en essensiell faktor for å motvirke fraflytting: «Geografisk nærhet til studiestedet har hatt svært stor eller nokså stor betydning for halvparten av studentene. Geografisk nærhet har hatt særlig stor betydning for det vi kan kalle etablerte studenter, det vil si eldre studenter, gifte eller samboende og de som har barn. Men også blant de aller yngste studentene, som kanskje fremdeles bor hjemme, betyr geografisk nærhet mye. Studenter fra lavere sosiale lag legger også større vekt på geografisk nærhet enn andre.» Utvalget påpeker også at desentraliserte utdanninger har en uklar plass i strukturreformen som lå til grunn for fusjoneringsbølgen innen høyere utdanning: «Desentraliserte utdanninger er ikke omtalt spesielt i strukturreformen for forskning og høyere utdanning, men et av målene for reformen er god tilgang til utdanning og kompetanse over hele landet.» En evaluering av strukturreformen er på vei, men konsekvensene er allerede sterke i form av et mer sentralisert utdanningsmiljø, der Nordland særlig har blitt trukket fram som et eksempel som kan skape presedens for flere distriktskommuner.

For å summere opp noen av utfordringene i Nordland, vil det være viktig å sette inn politiske tiltak som bremser utviklingen demografiutvalget peker på. Insentiver for desentraliserte utdanninger bør styrkes, og det bør satses mer på å få studenter ut i praksis i distriktskolene for å øke mekanismene med «rural eksponering». Utdanningsforbundet Nordland er som fagforening opptatt av elevers rett til kvalifiserte lærere og barnehagelærere. I «Vi utdanner Norge 2020-2023» er Utdanningsforbundets politikk formulert, og vi krever blant annet at «Alle barn, unge og voksne skal ha rett til kvalifiserte lærere, uavhengig av hvor de bor, hvilket morsmål de har, eller hvor i utdanningsløpet de er.» Dette kravet henger naturlig sammen med høyere utdanning: «Utdanningsforbundet vil arbeide for å sikre tilbud om lærerutdanning i hele landet, at fagtilbudet er bredt og holder høy kvalitet. Desentraliserte utdanningstilbud med geografisk spredning er nødvendig for å bygge kompetanse i regionene, øke rekrutteringen til yrket og for å hindre lærermangel.»

https://www.utdanningsforbundet.no/var-politikk/publikasjoner/2020/vi-utdanner-norge-20202023/

Utdanningsforbundet Nordland ønsker å kjempe for å motvirke SSBs framskrivninger, der attraktive og bærekraftige lokalsamfunn er avhengig av en helhetlig politisk satsning for å bremse den negative utviklingen. Nedgang i fødselstallene har allerede hatt konsekvenser for tilbudsstrukturen i videregående skoler, og fådelt-skoler i distriktene er utrydningstruet. Skal kommuner med lav sentralitet bare dø ut, eller finnes det politisk vilje og drivkraft til å snu utviklingen? For å kunne skape bolyst og skape attraktive lokalsamfunn, er det som allerede nevnt mange faktorer som må være på plass, og flere kunne vært nevnt. Infrastruktur og helsetilbud, forvaltning av naturressurser og andre trekk ved samfunnsutviklingen henger klart sammen med bolyst, og Utdanningsforbundet Nordland kan derfor ikke bare fokusere på krav om desentraliserte lærerutdanningstilbud og krav om kvalifiserte lærere alene. I et distriktspolitisk perspektiv henger alt sammen, slik Distriktssenterets rapport viser.

Utdanningsforbundet Nordland støtter utvalgets strategier i utdanningspolitiske målsettinger som kan ha en motvirkende effekt på demografisk utvikling:

- Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet i styringen av universitets- og høyskolesektoren må sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdanningstilbud og praksisarbeid i distriktskommuner.

- Praksisplasser i distriktene kan spille en viktig rolle for å sikre rural eksponering, selv om selve studiestedet ligger i en by. KS mener for eksempel at «kommunesektoren i større grad må benyttes som praksisarena (…)

- Mange av distriktskommunene har store rekrutteringsutfordringer, og å ta imot studenter i veiledet praksis på en god måte, øker sannsynligheten for senere rekruttering

For å nå våre mål om at alle barn skal ha rett til kvalifiserte lærere uavhengig av bosted, må det legges til rette for gode utdanningstilbud på alle nivå. Nordland har som påpekt allerede en nedgang i verdiskapning som ikke vil være gunstig for Norges Bruttonasjonalprodukt på sikt, slik at en helhetlig strategi må til for å vende fremtidens bilde. Det er kostbart å holde distriktene i drift, men spørsmålet er hva kostnadene blir om vi ikke lykkes i å ha levende og bærekraftige lokalsamfunn i fremtidens Norge?

Norge som land har virkemidlene og økonomiske muskler. Vi har en velferdsmodell vi er stolte av, og den må kunne bidra til å sikre utvikling også i distriktene med lav sentralitet. Dette handler om politisk prioritering og om en er villig til å ta ulike virkemidler i bruk. Politisk handlekraft og vilje må til - det holder ikke bare med ord og gode intensjoner. Vi mener også at endring av inntektssystemet her må bli et viktig tiltak. Inntektssystemet har som overordnet formål å bidra til et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Spørsmålet er da om dette fungerer i praksis, og om likeverdige velferdstilbud er mulige å ivareta uavhengig av hvor man bor i dette landet? Utdanningsforbundet Nordland ønsker en politikk som kan komme distriktene til bedre gode, og da er utdanningspolitikk et ledd i en helhetlig satsning som må til for å endre fortellingen om Nordland.

Vedlegg: KS notat.

Undervisningspersonale i Nordland og Trøndelag – utfordringsbilde 2021