Høringssvar fra Kragerø kommune

Etter vedtak i sak 35/21 i Kragerø kommunes kommunestyre 11. mars 2021 ønsker Kragerø kommune å gi følgende høringssvar:

Kragerø kommune støtter Regjeringens ønske om levende lokalsamfunn og vekst i hele landet. For å kunne legge til rette for at flere skal kunne leve gode liv i en distriktskommune som Kragerø, ønsker vi å kommentere demografiutvalgets forslag som grunnlag for utforming av en ny distriktspolitikk. Innledningsvis vil vi komme med noen betraktninger rundt dagens distriktspolitikk og hvordan denne treffer vår kommune, med den hensikt å øke forståelsen av våre innspill.

Iht. SSBs sentralitetsindeks er Kragerø i sentralitetsklasse 4. Kommunen har 10 416 innbyggere ved utgangen av 2020. Av landets 73 kommuner med 5 000 - 15 000 innbyggere er Kragerø en av fem kommuner med som ligger i sentralitetsklasse 4[1] (de andre 68 ligger i sentralitetsklasse 5 og 6). Det er 71 kommuner i sentralitetsklasse 4, alle utover de fem kommunene med 5 000 – 15 000 innbyggere har flere enn 15 000 innbyggere. Sammen med kommuner i sentralitetsklassene 5 og 6 (minst sentrale), er vi definert som distrikt av utvalget. Innbyggerne i vår kommune opplever mange av de samme utfordringene som de minst sentrale kommunene, som eksempelvis:

• Ungdommene våre må reise ut av/bosette seg utenfor kommunen for å kunne ta høyere utdanning (med noen få unntak ved at enkelte fag kan tas ved kommunens studiesenter, Kragerø Læringssenter, men få bachelor- og masterprogram tilbys i sin helhet).
• Den videregående skolen i kommunen er under kontinuerlig press når det gjelder bredden av studietilbudet som kan tilbys iht. elevtallsituasjonen, til tross for at ungdom fra nabokommuner også rekrutteres til skolen. Per i dag tilbys idrettslinje, helse- og oppvekstfag, teknikk- og industriell produksjon (TIP), bygg- og anleggsteknikk i tillegg til studiespesialisering. Skolen har også en avdeling for særskilt tilrettelagt opplæring. Skolen har tidligere tilbudt salg- og service, elektrofag, tegning, form og farge og restaurant- og matfag. Synkende elevtall ved skolen påvirker også bredden av det faglige tilbudet som kan tilbys ved hver av studieretningene/linjene.
• Eksisterende skolestruktur for grunnskolen er også under sterkt press som følge av folketallsframskrivningene. Kragerø kommune har en pågående sak om skolestruktur våren 2021.
• Stor avstand til «sentrum»: Kragerø ligger i randsonen til mellomstore byer som Porsgrunn/Skien og Arendal, men det er forholdsvis lang avstand å pendle til omkringliggende større bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner). I tid tar det ca. 60 min med privatbil til byer som Skien eller sørover til Arendal, og kommunen utgjør en egen BA-region. Kollektivtransport, i den grad det finnes pendlevennlige ruter, tar betydelig lenger tid. At kommunen utgjør sin egen BA-region preger også mediedekningen slik at kommunen i liten grad dekkes av regional medier, og avstanden kan også oppleves å være stor til vårt fylkessentrum. Rent geografisk utgjør Kragerø «utkant», til tross for at E18 går gjennom øvre deler av kommunen.
• Svakt kollektivtransporttilbud: Kragerø kommune opplever stor satsing på utbygging av veinettet ved at det skal bygges ny E18 gjennom (øvre del av) kommunen innen kort tid. Dette vil forkorte reiseavstanden til større BA-regioner nor. Kollektivtransporttilbudet trekkes imidlertid fram som en av de største svakhetene ved å bo i Kragerø[2]. Dette rammer både skoleelever som ønsker et annet tilbud enn det som tilbys ved Kragerø videregående skole, pendlere og andre som har behov for transport til de større byene. Ekspressbussene til/fra Oslo, og sørover til Kristiansand, framstår som betydelig mer tilgjengelige og effektive enn å ta seg til større bysentra som ligger i nærmere avstand. Kollektivtilbud og muligheten til å reise til/fra Kragerø mer miljøvennlig, har også stor betydning for Kragerø som reisemål. Kommunen har i samarbeid med reiselivsaktører nylig igangsatt en prosess der målet er å kvalifisere Kragerø til merket for bærekraftig reisemål innen 1. halvår 2022, der bl.a. muligheten til å reise mer miljøvennlig til/fra destinasjonen Kragerø er et tema. Når det gjelder tog, var Kragerø stasjon i sin tid endestasjon på Sørlandsbanen da den ble bygget. Toglinjen ned til Kragerø sentrum ble imidlertid lagt ned på slutten av 1980-tallet, og kommunen har ingen stasjon tilknyttet nåværende Sørlandsbane. Kollektivtilbudet til de nærmeste togstasjonene er også svakt.
• Befolkningsgrunnlaget i egen kommune og omkringliggende omland er for svakt for å ha et godt grunnlag for urbane kvaliteter som handel- og servicenæring og et mangfold av møteplasser. Til tross for dette har kommunen visse urbane kvaliteter å tilby befolkningen. Mangel på møteplasser oppfattes ikke å være et savn i kommunen, jf. undersøkelsen blant unge voksne som ble gjennomført i 2020[3]. Tilbudet ville imidlertid vært betydelig svekket uten vårt store antall deltidsinnbyggere som bor på hyttene sine i sommerhalvåret[4].
• Svak demografisk profil: Kragerø har en dårligere demografisk profil enn fylkesgjennomsnittet (16. plass blant fylkets 23 kommuner) og havner i kategorien nest dårligst på variabelen demografi i NHOs kommune-NM, og på 238. plass (basert på 2019-tall) blant landets 356 kommuner.
• Lite arbeidsmarked og få kompetansearbeidsplasser: Kragerø har god næringsvariasjon[5] og en høy grad av nyetableringer/gründerkultur sammenliknet med mange distriktskommuner, men mangel på arbeidsplasser er det som trekkes fram som hovedgrunn for mangel på tilflytting til kommunen[6]. Når det gjelder virkemidler innen næringsutvikling, er det en stor fordel at kommunens næringsliv kvalifiserer til Innovasjon Norges distriktsvirkemidler (der bl.a. kravene til prosjektenes innovasjonshøyde er noe lavere) og andre regionale/lokale ordninger for næringsutvikling. I denne sammenheng fikk bl.a. kommunen omstillingsstatus i 2017, med bakgrunn i store strukturelle endringer i næringslivet og bl.a. et betydelig fall i antall arbeidsplasser over tid. Dagens næringsliv kjennetegnes ved få virksomheter med mer enn 30 sysselsatte, og mange små håndverks-virksomheter og enkeltpersonforetak. Strategisk utviklingsanalyse for Kragerø[7] som ligger til grunn for omstillingsplanen bekrefter dette bildet, men viser også til konkurransefortrinn som vår unike skjærgård, et sjarmerende bysentrum med godt handels- og servicetilbud, god forsyning av rent vann og kraft (som bl.a. har vært utgangspunkt for våre industribedrifter), god bostedsattraktivitet samt nærhet til kontinentet via Sandefjord, Kristiansand og Langesund. Det vises for øvrig til styret i Kragerøs omstillingsprogram sitt høringssvar til distriktsnæringsutvalget (jf. vedlegg) for nærmere omtale av virkemidlene for næringsutvikling i distriktene.
• Statlig tilbaketrekning fra distriktene: Kragerø kommune kjenner seg dessverre godt igjen i utvalgets beskrivelse av at endringer i statlig virksomhet i mange distriktsområder har ført til uro og en følelse av at staten trekker seg tilbake fra distriktene. Kragerø har over de siste årene vært betydelig rammet av nedleggelse av ulike statlige arbeidsplasser i kommunen, som lokalt skattekontor, ligningskontor, og passkontor på politistasjonen. Når også tilbudet innen helsetjenester er under press, som legevakttilbudet m.m., øker dette uroen. Det føles langt å kjøre til Sykehuset i Telemark, avd. Skien når det er behov for røntgenbilde av barn som har slått seg etter kl 14.30 på hverdager (stengetid for det lokale røntgentilbudet).
• Videre er Kragerø en øykommune langs kysten, med fast bosetting på flere av kommunens øyer. Fergeselskapet som trafikkerer skjærgården hele året, har også en stram økonomi som fører til at rutetilbudet er under press hvert år. Fergerutene i Kragerøskjærgården er ikke en del av riks- og fylkesveinettet, som gjør opprettholdelsen av fergetilbudet mer kostbart for kommunen og befolkningen som er fastboende på øyene. Kragerøs skjærgård trekkes fram som et av kommunens største fortrinn i flere undersøkelser, både blant innbyggere og besøkende. Et kollektivtilbud/infrastruktur som også muliggjør å ta seg fram i skjærgården hele året, er krevende å opprettholde med et tynt befolkningsgrunnlag deler av året. Det er likevel helt sentralt både for Kragerøs bosteds- og næringsattraktivitet, men også for Kragerøs reiselivssatsing mot å bli en helårsdestinasjon innen 2030.

Vi kjenner oss igjen i følgende beskrivelse i utvalgets rapport; «Lite folk og lang reisetid gjør at arbeidsmarkedene er små, og at omfanget av tjenester er mindre i distriktene» (NOU 2020:15, s. 27).

Til tross for kommunens «distriktsutfordringer» beskrevet ovenfor oppleves det som at en del situasjonsbeskrivelse av distrikt, og virkemidler tilpasset distrikt, ikke treffer vår kommune. Vi vil trekke fram følgende beskrivelser av distrikt og enkelte virkemidler som ikke treffer Kragerø kommune i like stor grad:

• Kragerø har ikke gode naturgitte forutsetninger for jordbruksdrift, og oppfattes dermed ikke som en rural kommune. Historisk la skogen som naturressurs, sammen med beliggenheten ved kysten, grunnlaget for handel med utlandet – og byens eksistens, og Kragerø fikk bystatus allerede i 1666. Utvalgets beskrivelse av at distriktene bl.a. kjennetegnes av få folk på store arealer (lav befolkningstetthet) treffer Kragerø i mindre grad. Kragerø kommune oppfattes altså ikke som ruralt distrikt, men som en småby med urbane kvaliteter – i utkanten. Vi har et godt tilbud av urbane kvaliteter, og bl.a. et visst tilbud av møteplasser for kommunens innbyggere som kan opprettholdes i stor grad som følge av bidraget fra våre deltidsinnbyggere i sommermånedene. Dermed oppleves ikke spesielt mangel på møteplasser, som mange andre distriktskommuner, men tilbudet er kontinuerlig under press.
• Kragerø er en kystkommune, men den økonomiske betydningen av fiskeri langs vår kyst er ikke i samme skala som på Vestlandet og i Nord-Norge. Havet som ressurs gir ikke grunnlag for så mange arbeidsplasser langs vår kystlinje, og lønnsomheten i det tradisjonelle kystfisket langs Skagerrakkysten har i mange år vært svak. Fritidsfisket har imidlertid betydning for kommunens bostedsattraktivitet, og potensial for besøksnæring og opplevelsesproduksjon.
• Kommunen kvalifiserer dessverre ikke til å ha lavere sats for arbeidsgiveravgift, som en del andre distriktskommuner (bl.a. nabokommuner som Drangedal, Gjerstad og Risør kommune) har, slik dagens kriterier for ordningen er utformet. Kragerø kommune befinner seg i dag i en sone med full arbeidsgiveravgift.
• Vi har ikke en ensidig næringsstruktur, men god næringsvariasjon som beskrevet ovenfor.
• Vi har et relativt velfungerende boligmarked for kjøp/salg av eiendom, med høyere boligpriser enn større byer i vår randsone og godt antall enheter som legges ut for salg[8]. Dette oppfattes dermed ikke å være til hinder for tilflytting, som kan være tilfellet i andre distriktskommuner. Utleiemarkedet kan imidlertid oppleves som vanskeligere, med høye utleiepriser og lite tilgang på utleieboliger.
• Kragerø kommune opplever ikke å være et «av-og-på-samfunn», bebodd i enkelte perioder av året, praktisk talt ubebodd i andre, som utredningen beskriver i sammendragets kap. 1.4.4 Uttynningssamfunnets utfordringer (s.22). Likevel får vi en voldsom tilflytting til fritidsboligene i sommersesongen, som ofte starter til påske og varer til skoleferien er over i august. Ifølge en økonomisk analyse av reiselivet i Kragerø, gjennomført av Menon Economics per oktober 2020[9], er Kragerø med sine 4000 hytter definert som den største hyttekommunen langs kysten. I høysesong mer enn firedobles kommunens innbyggertall. Dette gir både utfordringer og fordeler for kommunen. Det er en annen puls i kommunen i høysesong, men kommunen framstår ikke som ubebodd eller «død» utenom høysesong. Selv om mange ressurssterke hytteeiere vedlikeholder hyttene sine godt, er det nok noe mindre potensial for at hyttene i Kragerø kan tas i bruk hele året sammenliknet med hyttekommunene på fjellet. Infrastrukturen i skjærgården er en viktig faktor her.

I kap. 10 i utvalgets utredning (s.181-182), skisseres tre scenarioer eller ambisjonsnivå for distriktene og distriktspolitikken framover. De beskrives som:

1. «Et godt og vakkert gamlehjem» (betraktes som et minimum av hva som må legges av innsats i distriktspolitikken framover, basert på SSBs befolkningsframskrivinger),
2. «Velfungerende distriktsbyer med uttynnet omland» (skape større regional balanse gjennom satsing på velfungerende distriktsbyer med lokalisering av kunnskapsintensiv virksomhet, en kraftig opptrapping av god lokal infrastruktur og aktiv satsing på utdannelses-, helse-, kultur-, og offentlige jobbtilbud i distriktsbyene) og
3. «Levende deler av et større norsk mangfold» (distriktspolitisk innsats som videreutvikler særpregene og forskjellene mellom storby og småsamfunn og småsamfunnene imellom, med mål om det gode samfunn framfor mål om vekst).

Utvalget har valgt seg siste scenario/ambisjonsnivå for framtidig distriktspolitikk, og mener dette bl.a. «(…) krever utvikling og testing av helt nye typer virkemidler og politikk som ikke nødvendigvis handler om økte ressurser, men om et bredt ordskifte og praktisk uttesting av nye typer virkemidler» (NOU 2020:15, s 181-182). På denne bakgrunn foreslås bl.a. et program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken. Programmet inneholder følgende forslag til tiltak som kan utprøves:

• Forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke familieetablering i og tilflytting til distriktskommuner: Kragerø kommune er svært positive til tiltaket. Utvalget foreslår at tiltaket utprøves i et utvalg av distriktskommuner i sentralitetsklassene 5 og 6, og finansieres ved en avvikling av kontantstøtte og barnetrygd i de samme kommunene. Kragerø kommune ønsker at de 5 kommunene med inntil 15 000 innbyggere i sentralitetsklasse 4 også kunne vurderes omfattet av forsøket.
• Forsøk med begrenset førerkort for 16-åringer for å gjøre ungdom i distriktene mer mobile: Kragerø kommune mener ordningen vil ha begrenset effekt i en kommune som Kragerø, der veistandard og trafikkbildet muligens ville gjøre dette vanskelig å prøve ut i de områdene det ville være størst behov for en slik ordning. En forsøksordning for en smart og innovativ måte å teste ut et bedre kollektivtilbud i distriktene ville etter vår oppfatning være mer relevant, da misnøye med kollektivtilbudet er selve bakgrunnen for forslaget om tiltak. Dette oppfattes også å være mer bærekraftig enn førerkort for 16-åringer.
• Forsøk med skattefritak for å stimulere markedet for utleieboliger i distriktene: Kragerø kommune er positive til tiltaket da dette kan stimulere til økt tilgang for utleieboliger ved at flere tomme hus/leiligheter tas i bruk som utleieboliger.
• Forsøk med saneringsstøtte mot fysisk forslumming: Dette oppfattes ikke å være så relevant for Kragerø kommune, da nivået på fysisk forfall og forslumming som følge av folketallsnedgang over tid ikke oppfattes å være påtakelig/truende.
• Forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å oppnå økt statlig sysselsetting i distriktene: Kragerø kommune er positive til tiltaket, og er enige med utvalget i at dette kan gi både flere interessante arbeidsplasser i mindre BA-regioner og mulige synergier på tvers av fagfelter. Kommunen ville stilt seg positive til å få være med å teste en slik ordning.

Utvalget ønsker at høringsrunden brukes som en virkemiddeldugnad, og oppfordrer til å komme med forslag til andre tiltak de ikke selv har vurdert. Kragerø kommune ønsker å spille inn følgende forslag til andre tiltak:

• Statlig-kommunalt samarbeid om etablering av hjemmekontor i boliger, og desentralisering av enkeltpersoner som kan utøve arbeid i statlige enheter hjemmefra. NB: Dette kan sees i sammenheng med et punkt som utvalget selv har foreslått "- Forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige virksomheter for å oppnå økt statlig sysselsetting i distriktene": Kragerø kommune er positive til tiltaket, og er enige med utvalget i at dette kan gi både flere interessante arbeidsplasser i mindre BA-regioner og mulige synergier på tvers av fagfelter. Kommunen ville stilt seg positive til å få være med å teste en slik ordning.
• Forsøk med et smart, innovativt kollektivtilbud i distriktene, slik at det åpner for større sammenhengende bo- og arbeidsregioner. Det bør vurderes om det kan legges til rette for å gjennomføre forsøket som en innovativ offentlig anskaffelse.
• Forsøk med tiltak som reduserer kostnader ved pendling til større BA-regioner med et bredere jobbtilbud. Dette kan være å bedre vilkårene for pendlerfradrag, men også eksempelvis kostnader knyttet til bompenger og parkering, for arbeidstakere som er bosatt i distriktskommuner med svakt kollektivtilbud som pendler til et nærliggende BA-område/omkringliggende kommuner.

Utover dette har Kragerø kommune også en kommentar knyttet til inntektssystemet[10]: Inntektssystemet til kommunene må i større grad gjøre det mulig å opprettholde god livskvalitet i distriktene, bl.a. ved å finansiere velferdstjenester og å legge til rette for næringsutvikling. Utvalget anerkjenner problemstillingen om at «Nasjonal politikk, forskning og kunnskapsoppbygging og medfølgende forventninger til kommunene har i stor grad har vært innrettet mot å stimulere til eller lykkes med vekst. Det har derimot vært lite oppmerksomhet om hvordan det kan planlegges for å sikre gode tjenester i områder med spredt bosetting, uavhengig av om man lykkes med befolkningsøkning eller ikke». (NOU 2020:15, s. 180). For skolesektoren vil vi spesielt fremheve at stykkprisfinansieringen i offentlig sektor innebærer en økonomisk modell som gjør det krevende å drive et godt offentlig skoletilbud der befolkningen bor spredt. Stykkprisfinansieringsmodellen gjør dette vanskelig fordi elevtallet i en distriktskommune i større grad varierer fra år til år. Når «pengene følger eleven» vil en endring på kun få elever utgjøre store summer for skolen/kommunen. Det økonomiske systemet er tilrettelagt for store enheter, store og fulle klasserom med ca. samme elevtall fra år til år.

Avslutningsvis ønsker vi å vise til at Kragerø kommune med sine ca. 10 400 innbyggere er en av fem kommuner med 5 000 – 15 000 innbyggere som ligger i sentralitetsklasse 4. De andre kommunene i denne sentralitetsklassen har mer enn 15 000 innbyggere. Når kommunen også har forholdsvis lav arbeidsmarkedsintegrasjon ved å utgjøre en egen BA-region (som oftest er tilfelle for kommuner i sentralitetsklasse 5 og 6)[11], øker dette behovet for distriktspolitisk innsats i vår kommune. Kragerø kommune er positive til et program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken, og ønsker at kommunene i sentralitetsklasse 4 med under 15 000 innbyggere og som utgjør sin egen BA-region kan inkluderes i utvalget kommuner som får prøve ut nye distriktspolitiske tiltak.

[1]Jf. tabell 9.1 i NOU 2020:15, s. 168

[2] Dette er en av hovedkonklusjonene i undersøkelsen «Unge voksnes oppfatning av å bo i Kragerø», per juni 2020.

[3] «Unge voksnes oppfatning av å bo i Kragerø», per juni 2020

[4] Dette utdypes i en økonomisk analyse av reiselivet i Kragerø, gjennomført av Menon Economics i 2020 (Menon-publikasjon nr. 102/2020).

[5] i NHOs kommune-NM scorer vi noe bedre enn lands- og fylkesgjennomsnittet på indikatoren næringsvariasjon, og kommer på 4. plass i fylket og 31. plass blant alle landets kommuner.

[6] Dette er en av hovedkonklusjonene i undersøkelsen «Unge voksnes oppfatning av å bo i Kragerø», per juni 2020.

[7] Strategisk utviklingsanalyse for Kragerø per februar 2017: https://www.kragero.kommune.no/_f/p-1/ib2726423-ad8d-45b6-9a0f-e8f43c861d27/strategisk-utviklingsanlayse-for-kragero-kommune.pdf

[8] Eiendom Norges boligprisstatistikk per 4.kvartal 2020 viser bl.a. at Kragerø har klart høyest prisutvikling av alle regioner i Vestfold og Telemark, inkludert de store byene i fylket.

[9] Menon-publikasjon nr. 102/2020

[10] Vi er kjent med at det er nedsatt et utvalg som skal levere en utredning om dette (inkl. inntektssystemets regionalpolitiske tilskudd) innen 1. juni 2022

[11] Som utvalget viser til på s. 166 i NOU 2020:15, består halvparten av landets BA-regioner av kun én kommune. Dette er i all hovedsak distriktskommuner på sentralitet 5 og 6, preget av store avstander og/eller øyer. Over halvparten av BA-regionene med kun én kommune ligger i Nord-Norge. Kommuner som er del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion, har per definisjon et større arbeidsmarked å rekruttere arbeidskraft fra enn kommuner som utgjør sin egen BA-region.