Høringssvar fra Advokat Kjersti Patricia Amundsen

HØRINGSUTTALELSE TIL ENDRINGER I SMITTEVERNLOVEN (ISOLERING OM SMITTEKARANTENE) OG HELSEBEREDSKAPSLOVEN (MEDISINSK UTSTYR)

Av Advokat Kjersti Patricia Amundsen

Mitt høringsinnspill begrenser seg til å omhandle forslag til ny § 4-3 a om isolering, karantene og andre begrensninger i bevegelsesfriheten.

Forslaget til ny § 4-3a i smittevernloven er en svært vid fullmaktshjemmel til å gi forskrifter om:

1. Isolering for smittede personer

2. Smittekarantene for personer som har økt risiko for den allmennfarlige smittsomme sykdommen etter nærkontakt med en smittet eller antatt smittet person, eller annen smittekilde.

3. «Andre begrensninger i bevegelsesfriheten for personer omfattet av første ledd.....».

for å

«forebygge eller motvirke overføring av en allmennfarlig smittsom sykdom»

Kompetansen er i forslaget lagt til «Kongen», hvilket innebærer at den kan delegeres til departementet, og videre Helsedirektoratet. Beslutningen om å lage en forskrift og vedta den kan altså delegeres til et nivå unntatt fra konstitusjonelt ansvar.

Det innebærer at dersom Helsedirektoratet fastsetter en forskrift f eks om karantene, er hverken statsråden eller regjeringen ansvarlig for innholdet eller hva det fører til. Derfor bør myndigheten til å vedta en slik forskrift legges til «Kongen i Statsråd».

Kort om hovedinnvendingene mot forslaget

I henhold til den fullmaktshjemmelen vi allerede har i § 7-12 i eksisterende smittevernlov kan Stortinget oppheve en forskrift fastsatt med grunnlag i denne bestemmelsen. Det følger av henvisningen i siste ledd til beredskapsloven §§ 3 og 4.

I den midlertidige koronaloven (som nå er opphevet) § 2 var forskriftskompetansen lagt til «Kongen i Statsråd» dvs at hver forskrift som ble vedtatt med hjemmel i loven måtte vedtas av regjerningen. I Koronalovens § 5 var Stortingets kontroll sikret ved at 1/3 av Stortingets medlemmer kunne kreve en forskrift gitt med hjemmel i denne bestemmelsen opphevet.

Ingen av disse sikkerhetsventilene/kontrollmulighetene for Stortinget er videreført i forslaget til ny § 4-3 a. Det foreslås heller ikke noen annen kontrollmekanisme eller annen måte å involvere Stortinget i arbeidet med forskrift om isolasjon eller smittekarantene. I realiteten innebærer forslaget derfor at makt og kompetanse til å beslutte inngripende restriksjoner overføres fra Stortinget til byråkrater i Helsedirektoratet, uten annen «retrettmulighet» enn en ny lov, som må vedtas av Stortinget.

Forslaget fremstår unødvendig. Høringsnotatet gir svært sparsomme og overfladiske vurderinger av sentrale rettslige problemstiller knyttet til både statsforfatningsrett/maktfordeling, menneskerettigheter og internasjonale forpliktelser. Forslaget burde behandlet disse problemstillingene langt grundigere, spesielt fordi det gir vidtgående hjemler.

Forslaget til § 4-3 a har berøringspunkter mot sentrale deler av forhandlinger som nå pågår i World Health Organisation (WHO) om ny pandemitraktat, og tilknyttet forslag til endringer i International Health Regulations (IHR). Disse forhandlingene, og det som der blir vedtatt, får betydning for fremtidig smittevern og pandemihåndtering i Norge. Departementet burde derfor redegjøre for sammenhengen mellom lovforslaget og traktatforhandlingene.

Forslaget til ny § 4-3 a fremmes mot råd fra FHI, som er faginstansen på området. FHI skriver i sitt høringsinnspill av 21. november 2022 at behovet for en varig og generisk variant av smittevernloven § 4-3 a ikke er tilstrekkelig godtgjort. (Gjengitt i departementets høringsnotat side 16). Det savnes en begrunnelse for at faginstansens råd ikke følges.

Trenger vi en ny fullmaktshjemmel nå?

Smittevernloven § 7-12 gir hjemmel for «Kongen» til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold. Bestemmelsen lyder:

«Når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen, og for at det kan settes inn tiltak til vern om befolkningen. Om nødvendig kan Kongen gjøre avvik fra gjeldende lovgivning. Lov av 15 desember 1950 om særlige rådegjerde under krig, krigsfare og liknende forhold §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende». (beredskapsloven)

Beredskapsloven § 3, lyder:

«...........Bestemmelser gitt av Kongen med hjemmel i denne paragraf skal snarest mulig meddeles Stortinget. Er Stortinget ikke samlet når bestemmelsen gis, skal det øyeblikkelig sammenkalles. Bestemmelsen kan oppheves av Kongen eller Stortinget. Såfremt bestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges frem som lovforslag»

Henvisningen i § 7-12 til beredskapsloven gjør kort sagt at bestemmelser som fattes kan oppheves av Kongen eller Stortinget. Dette er en vesensforskjell i forhold til forslaget til ny § 4-3 a.

Hvorfor den sikkerhetsventilen som ligger i siste ledd, eller den kontrollmekanismen som fulgte av koronaloven, ikke også skal gjelde etter ny § 4-3 a er ikke forklart. Konsekvensen er at reell lovgivningsmakt flyttes fra Stortinget til helsebyråkratiet.

Departementets begrunnelse for ikke å legge opp til planlagt bruk av § 71-12 (se side 4 tredje avsnitt) er at det:

[…] etter departementets mening ikke er noen god løsning. Bestemmelsen gir Kongen vide fullmakter, som til dels gjør unntak fra grunnleggende demokratiske prosesser. Dette gjør bestemmelsen mindre egnet til å ivareta det aktuelle formålet. Det er etter departementets vurdering derfor viktig og nødvendig at Stortinget får vurdert og behandlet disse forslagene til lovendringer.

Det er uforståelig hvordan departementet kan mene at det gir en bedre demokratisk prosess at Stortinget fratas den kontrollmulighet de ellers har etter § 7-12, slik resultatet blir dersom forslaget til en ny bestemmelse i § 4-3a vedtas i sin nåværende form.

Sammenheng i regelverket

Forslaget er i stor grad overlappende med allerede eksisterende § 7-12.

Slik forslaget nå ligger kan Helsedirektoratet velge å forankre forskrifter i § 4-3 a, og slik sørge for at Stortinget ikke har mulighet til å gripe inn.

Det fremstår også litt rotete å vedta en lovendring nå, når man allerede vet at det skal foretas en revisjon av hele lovverket knyttet til smittevern og helseberedskap (Se høringsnotatet side 3). Man vet også at det pågår forhandlinger om ny pandemitraktat i WHO, og det forhandles om en rekke forslag til endringer i International Health Regulations IHR, som- om de blir vedtatt – vil medføre behov for endringer i Smittevernloven.

Forhandlingene i WHO om pandemitraktat og endringer i IHR

Generaldirektøren har i dag rett til å bestemme hva som skal klassifiseres som en «public health emergency of international concern”. Han kan ut fra det gi medlemslandene «Recommendations» som strengt fortolket ikke er rettslig bindende per i dag. Det foreslås en endring i ordlyden, som fjerner ordene «ikke - bindende» fra bestemmelsen som handler om «Recommendations i teksten. Parallelt foreslås endringer i IHR, som pålegger medlemslandene å ha et forvaltningsorgan med ansvaret for å gjennomføre enhver anbefaling fra Generalsekretæren uten forsinkelse. Forslaget innebærer at medlemslandene blir forpliktet til å innføre vide og generelle fullmakter til forvaltningsorganet med ansvar for å gjennomføre Generaldirektørens anbefalinger.

Forslaget til endringer i IHR, slik det foreligger i dag, vil komme til å innebære overføring av mye myndighet til WHOs Generaldirektør, hvis det blir enighet hos to tredjedeler av medlemslandene i WHO.

Vi har allerede sett Generalsekretæren alene erklære Monkeypox som allmennfarlig smittsom sykdom, i strid med flertallet i det rådgivende organet (9 mot 6 stemmer).

Departementets forslag til ny § 4-3 a kan se ut til å rede grunnen for implementering av traktatendringer som er under utarbeidelse, men ikke enda besluttet.

Departementet bør redegjøre for forholdet til WHO og det pågående arbeidet der, og hvorvidt det har påvirket forslaget.

Forholdet til Grunnloven/Legalitetsprinsippet

Grunnloven § 113 lyder:

«Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov.»

Både isolasjon og karantene er betydelige inngrep i den enkeltes frihet, og i kjerneområdet for legalitetsprinsippet. Brudd på bestemmelser, som følger av forskrifter med hjemmel i smittevernloven, er også straffesanksjonert (jfr § 8-1). Lovskravet i strafferetten underbygger viktigheten av at lovgrunnlaget må være klart.

Departementets utredning av dette på side 8 farer lett over problemstillingen knyttet til legalitetsprinsippet, når det hevdes at fullmaktsloven ikke trenger å være klar, så lenge forskriften er det. Hensikten med legalitetsprinsippet er at Regjeringen skal være utøver at det som Stortinget har bestemt, ikke at Stortinget skal avstå sin lovgivningskompetanse. Dersom ikke fullmaktsloven er tilstrekkelig klar og konkret settes ikke de nødvendige rammene for fullmakten.

Oppsummering

På samme måte som FHI konkluderer er det ikke behov for en ny hjemmel for isolasjon og smittekarantene nå. Smittevernloven § 7-12 dekker behovet inntil en fullstendig gjennomgang av lovgivningen på smittevernområdet finner sted.

Foreliggende forslag bryter med legalitetsprinsippet.

Dersom det skal innføres en ny forskriftshjemmel i § 4-3 a bør det skje etter mønster fra den midlertidige koronaloven, dvs at forskriftene må vedtas av Kongen i Statsråd, og at Stortinget har mulighet til å kreve en forskrift opphevet. Departementet må begrunne hvorfor Stortingets kontrollfunksjon er fjernet.

Forskriftshjemmelen må være langt mer presis og forarbeidene mye mer utdypende.

Forholdet til menneskerettighetene må behandles langt grundigere.

Departementet må redegjøre for forslaget i lys av pågående traktatsforhandlinger i WHO.

Oslo den 10.04.2023