Høringssvar fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

1. Hvilke endringer i samfunnet (eller i bestemte sektorer) gir behov for endringer eller forsterket innsats innenfor forskning og høyere utdanning i årene som kommer?

I. Digitalisering av hverdagen

Den digitale revolusjonen har endret samfunnet vårt på mange måter. Barn og unge er storforbrukere av digitalt innhold, og samhandler i økende grad med andre gjennom sosiale medier og spill. Dette gjør det stadig viktigere å være til stede på de digitale flatene der jevnaldrende er. Digitale plattformer og digitale ferdigheter er viktige både i fritid og skolearbeid. Samtidig har digitaliseringen skapt nye arenaer for spredning av uønsket innhold. Digitale flater brukes til mobbing, diskriminering, overgrep og spredning av hat. Barn og unge blir også utsatt for innhold som de ikke er modne for å håndtere. Negative erfaringer på digitale flater kan ha langsiktige konsekvenser som bør følges nøye med på. Også digitalt utenforskap – når barn og unge ikke deltar digitalt på linje med jevnaldrende – kan ha skadelige konsekvenser både kortsiktig og i et livsløpsperspektiv. Forskning og annen kunnskapsinnhenting kan gi oss et bedre bilde av situasjonen, og kan også bidra til utvikling av tiltak som kan forsterke positive og begrense negative konsekvenser av digitaliseringen.

II. Digitaliseringens konsekvenser for likeverdige tjenester og diskriminering

Bufdir mener det er særlig behov for forskning som belyser hvordan overgangen til et digitalt samfunn påvirker utsatte gruppers muligheter til å være en del av samfunnet på linje med andre, samt forskning som bidrar til å utvikle tiltak/systemene slik at også utsatte grupper kan delta på linje med andre.

Digitaliseringen har gjort mange tjenester og tilbud mer tilgjengelige for befolkningen, men det har også ført til nye utfordringer. Noen digitale tjenester og tilbud er utilgjengelige for enkelte befolkningsgrupper. Personer med verge og personer uten norsk statsborgerskap har f.eks. ofte ikke BankID, og er dermed utestengt fra å benytte digitale tjenester der BankID brukes som innloggingsløsning. Andre har sensoriske, fysiske eller andre funksjonsnedsettelser som vanskeliggjør tilgangen til digitale tjenester.

Teknologi som benytter kunstig intelligens (KI) kan ha diskriminerende effekter, f.eks. ved å ikke være tilpasset hele befolkningsmangfoldet, ved å reprodusere stereotypier eller utnytte sårbarhet. Diskriminerende effekter ved bruk av ny teknologi er omtalt både av Europarådet (jf. https://rm.coe.int/cahai-2020-23-final-eng-feasibility-study-/1680a0c6da) og i EU-kommisjonens forslag til regulering av KI. Diskriminering er også aktualisert gjennom bruk av sensorteknologi og tingenes internett (IoT), som kan innebære nye former for tvang og overvåkning av diskriminerte grupper.

III. Mindre ressurser til velferdstjenestene

Perspektivmeldingen 2021 tyder på at det blir mindre handlingsrom i offentlige budsjetter i årene som kommer. Dette vil få konsekvenser for velferdstjenestene, og det må derfor legges langsiktige planer for et mer bærekraftig velferdssystem. Til dette trenger vi kunnskap, blant annet om hvordan tiltak og tjenester kan bli mer effektive og tilpasset brukernes behov.

Større reformer om ansvarsdeling, organisering av tjenester etc. har ofte effektivisering som et av målene. Et eksempel er Barnevernsreformen, som trer i kraft i 2022. Den skal gi mer ansvar til kommunene på barnevernsområdet, og styrke kommunenes forebyggende arbeid og tidlig innsats i hele oppvekstsektoren. Bakgrunnen for å flytte mer ansvar til kommunene på barnevernsområdet, er kommunenes nærhet til familiene og innsikten i barnas og foreldrenes behov. Reformen regulerer først og fremst barnevernet, men målene i reformen nås gjennom endringer i hele oppvekstsektoren i kommunene. Denne typen reformer må følges med forskning, slik at vi får kunnskap om hvorvidt målene nås og om sluttbrukerne får bedre tiltak og tjenester.

Et bærekraftig velferdssystem krever også at tjenestene har tilgjengelig en bred vifte av gode tiltak, slik at de kan møte behovene hos ulike brukergrupper. På barneverns- og foreldrestøttefeltet finnes det en rekke forskningsbaserte tiltak fra utlandet, men de må tilpasses en norsk kontekst. De må også evalueres for å få kunnskap om hvorvidt de er effektive og hensiktsmessige i den konteksten de brukes.

IV Marginalisering og utenforskap blant barn og unge

Antallet barn som vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt er økende. Mens vel 4 % bodde i familier med vedvarende lav inntekt i 1999, har denne andelen vokst til 11,7 % i 2019 (Bufdir.no). Dette innebærer en risiko for å oppleve negative konsekvenser av fattigdom for over 100 000 barn i Norge i dag.

En vanskelig økonomisk situasjon kan påvirke barn både på kort og lang sikt. Det kan skape følelse av utenforskap når barn f.eks. ikke har råd til å delta i fritidsaktiviteter. Å vokse opp i en familie med store levekårsutfordringer øker også sannsynligheten for varig utenforskap, og påvirker blant annet helse, skolegang, arbeidsliv og sosiale relasjoner.

Marginalisering kan også henge sammen med erfaringer med vold og overgrep, helseutfordringer, rus og omsorgssvikt. Ofte spiller disse faktorene sammen og forsterker hverandre. Vi vet at de barna som strever på flere livsområder, som trenger tiltak og tjenester fra flere instanser, er de som får minst hjelp. Dette er situasjonen for en del av barna i barnevernet. Det er behov for forskning som kan bidra til å utvikle tiltak og tjenester som møter disse utfordringene, og som kan forebygge varig utenforskap.

Utenforskap har store kostnader både for den enkelte og for samfunnet. Samfunnsøkonomiske analyser viser at det er stort potensiale for innsparing ved å forebygge utenforskap framfor å reparere. F.eks. koster et gjennomsnittlig hjelpetiltak for et barn i barnevernet ca. 100 000 i året, mens et omsorgstiltak i snitt koster ca. 1,5 millioner (jf. delrapporten om forskning til BU21-strategien (https://www.barnunge21.no/siteassets/bu21_forskning_trykk.pdf).

V. Konsekvenser av dommer i den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) - Barnevern

Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som gir føringer for norske velferdstjenester. EMD-dommene fra barnevernsfeltet de senere årene har f.eks. medført endringer både i regelverk og faglige føringer for praksis i barnevernet. Bufdir har allerede igangsatt noe forskning om hvilke endringer som skjer i praksis som følge av dommene. Det er viktig at denne typen endringer følges av forskning, slik at får kunnskap om hvilke konsekvenser de har for berørte tjenester, barn og foreldre.

VI. Langtidsvirkninger av koronautbruddet

Koronautbruddet og de innførte smitteverntiltakene har omfattende og sannsynligvis langvarige konsekvenser for sårbare barn, unge og deres familier, og for likestilling. Det er nødvendig å få mer kunnskap om disse konsekvensene. Det pågår en rekke forskningsaktiviteter der de fleste har et mer kortsiktig perspektiv. Bufdir har utlyst et større forskningsoppdrag, men dette er neppe tilstrekkelig for å følge med på hvordan det går med sårbare grupper og for å identifisere hvilke kompenserende tiltak som forskning viser virker.

2. Er det konkrete hindringer i det norske kunnskapssystemet som svekker måloppnåelsen for langtidsplanen, og hva kan i så fall gjøres?

En av de store samfunnsutfordringene som langtidsplanen beskriver, er knyttet til bærekraftig velferd (jf. også Perspektivmeldingen 2021). Vi trenger kunnskap for å videreutvikle velferdsordningene, slik at de kan bli mer effektive og blant annet forebygge varig utenforskap.

Bufdir vil peke på at det er en rekke utfordringer knyttet til tilgang på gode data om barn og unges vilkår og liv. Dette gjør forskning på registerdata vanskelig. Dette omtales også i BarnUnge21-strategien, som også har forslag til tiltak som kan bidra til å bedre situasjonen.

Sammenlignet med andre land har Norge gode registerdata på en rekke områder, og det finnes en stor mengde data og statistikk som er relevant for forskning på utsatte barn og unge. Imidlertid er mye av dette av praktiske og tidsmessige årsaker, samt på grunn av høye kostnader knyttet til kobling av data, lite tilgjengelige for mange forskere og forskningsmiljøer.

BarnUnge21-strategien viser her at en implikasjon av svak infrastruktur for registrering av data og tilgang til relevante data er at forskerne i større grad blir tvunget til følge data, heller enn problemstillinger.

For å møte disse utfordringene mener Bufdir at det blant annet er behov for endringer i systemet for å innhente tillatelser til empirisk forskning, og at det er behov for et mer samordnet og effektivt system for å vurdere forskningsetikk, personvernkonsekvenser, og barns rettigheter i forskningen.

3. Hva bør videreføres og hva bør endres ved målene i gjeldende langtidsplan?

Bufdir har ingen forslag til endring av målene.

4. Hva bør videreføres og hva bør endres ved prioriteringene i gjeldende langtidsplan?

Bufdir foreslår å endre formuleringen i prioritering 3 til «Fornyelse i offentlig sektor og bedre og mer likeverdige offentlige tjenester». Det offentlige har plikt til å sikre likeverdige offentlige tjenester til en mangfoldig befolkning, jf. likestillings- og diskrimineringsloven, bl.a. §§ 6, 18 og 24. Likeverdige offentlige tjenester er en viktig del av, og en forutsetning for et likestilt samfunn. At de offentlige tjenestene skal være likeverdige bør derfor gjenspeiles i prioriteringen.

For å sikre likestilling og inkludering, og forhindre diskriminering og utenforskap, bør likestillingsperspektiver også integreres i forsknings- og innovasjonsprosessene knyttet til de fem langsiktige prioriteringene. Dette er i tråd med innsatsområde 12 i forsknings- og innovasjonsprogrammet Horisont Europa, og innebærer å fremme kjønnslikestilling, mangfold og inkludering i vitenskap, forskning og innovasjon.

Videre mener Bufdir at Fornyelse av offentlig sektor er et område som trenger mer fokus. Særlig er det viktig å forbedre tilbudet til sårbare barn og unge for å forebygge utenforskap og få flere i utdanning og arbeid. BarnUnge21-strategien viser til at mange sårbare barn og unge befinner seg i en blindsone, der de er usynlige for tjenestene som skal fange dem opp. Det trengs bedre samordning og mer tverrfaglighet for å motvirke dette, men også mer kunnskap om hvordan dette best kan gjøres i praksis. Vi viser også til det vi har skrevet som svar på spørsmål 1 om marginalisering og mindre ressurser til velferdstjenestene.

5. Hva slags opptrappingsplaner bør den nye langtidsplanen ha, og hvordan og på hvilke områder bør de innrettes?

Bufdir foreslår at det lages en opptrappingsplan for forskningssvake områder. Dette er i tråd med den nåværende langtidsplanens føringer om å vektlegge forskningssvake områder som blant annet velferdstjenestene. Alle Bufdirs fagområder regnes som forskningssvake.

BarnUnge21-strategien tydeliggjør og aktualiserer behovet for økt innsats for denne gruppen. Den bygger på et omfattende kunnskapsgrunnlag, og slår fast at det fortsatt mangler mye forskning på utsatte barn og unge, og på tjenestene som de har behov for. Hvis vi skal kunne gi barn og unge en trygg og god oppvekst, trenger vi kunnskap om hva som skaper en god oppvekst, og hva som er virkningene av den innsatsen vi gjør for å gi dem det.

Den nye opptrappingsplanen bør derfor særlig innrettes mot utsatte barn og unge. Dette forskningsområdet har i dag vesentlige svakheter. Det er viktige kunnskapshull; mange små og fragmenterte forskningsmiljøer, lite grunnforskning, og generelt svært lite forskningsmidler (jf. delrapporten om forskning til BU21-strategien (https://www.barnunge21.no/siteassets/bu21_forskning_trykk.pdf). Dette står i kontrast til de alvorlige konsekvensene som vanskelige oppvekstvillkår kan ha, både for den enkelte og for samfunnet. Utenforskap har store kostnader.. Samfunnsøkonomiske analyser viser at det er stort potensiale for innsparing ved å forebygge utenforskap framfor å reparere. F.eks. koster et gjennomsnittlig hjelpetiltak for et barn i barnevernet ca. 100 000 i året, mens et omsorgstiltak i snitt koster ca. 1,5 millioner (jf. delrapporten om forskning til BU21-strategien (https://www.barnunge21.no/siteassets/bu21_forskning_trykk.pdf). I en framtid der det trolig blir mindre ressurser til velferdstjenestene, blir det enda viktigere at midlene brukes på tiltak og tjenester som er effektive og nyttige for sluttbrukerne. Da må tjenestene være samordnet og tiltakene basert på kunnskap om hva som virker. En av anbefalingene i BU21-strategien er at det opprettes et samordnet og langsiktig forsknings- og innovasjonsprogram på feltet. En opptrappingsplan for forskningssvake områder må ses i sammenheng med denne anbefalingen.

6. Er det områder som kan prioriteres ned eller mulige effektiviseringstiltak som kan iverksettes for å sikre handlingsrom til prioriterte opptrappinger?

Bufdir har ingen forslag.

7. Hvis det skal utvikles virkemidler for samfunnsoppdrag/"missions" i Norge, hvordan bør de være innrettet, og på hvilke områder er samfunnsoppdrag særlig aktuelt?

Bufdir har ingen forslag.

8. Hva er det viktigste som kan gjøres for å sikre høy tillit til forskningsbasert kunnskap i befolkningen?

Forskning er et viktig virkemiddel for å utvikle tiltak og tjenester i velferdssektoren. Samfunnsutviklingen tyder på at det blir mindre ressurser til velferd i fremtiden, og Bufdir mener at forskning er nødvendig for å legge til rette for en bærekraftig velferdsstat, fordi det kan bidra til mer effektive tjenester. For at forskningsbasert kunnskap skal ha tillit, mener Bufdir videre at det må legges til rette for relevant og praksisnær forskning, som oppleves nyttig av praktikere og brukere. Dette forutsetter dialog med praksisfeltet om både behov og virkemidler. Bufdir vil også trekke fram at brukermedvirkning i forskning i mange tilfeller kan være et viktig grep for å fremme både kvalitet, relevans og nytteverdi. Brukermedvirkning kan dermed også bidra til å øke tilliten til forskningen. Brukermedvirkning krever ofte tilrettelegging for at den skal være en reell mulighet. Særlig er det viktig å legge til rette for å ivareta barn og unges perspektiver i forskningsarbeid.

Det er også viktig for tilliten at forskningen har høy kvalitet. Derfor mener Bufdir at det må være gode betingelser for fri og uavhengig forskning. Sterke og uavhengige akademiske institusjoner er viktig for å sikre høy tillit til, og respekt for, forskning. Det tar lang tid å bygge opp solide kunnskapsmiljøer, og miljøene må derfor tilbys rammebetingelser som kan gi kontinuitet og stabilitet.

9. Andre innspill.

Bufdir har ingen andre innspill