Høringssvar fra Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning

Fafos innspill til revisjon av Langtidsplan for forskning og høyere utdanning

Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning takker for muligheten til å komme med innspill til revisjon av Langtidsplan for forskning og høyere utdanning. Vårt svar er organisert etter spørsmålene Kunnskapsdepartementet har stilt i sitt brev.

Hvilke endringer i samfunnet (eller i bestemte sektorer) gir behov for endringer eller forsterket innsats innenfor forskning og høyere utdanning i årene som kommer?
Det norske samfunnet står overfor store og komplekse endringer. Tunge trender som klimaendringer, teknologisk endring, migrasjon og flyktningkriser som følge av krig, konflikt, fattigdom eller miljøødeleggelser, aldring, økende ulikhet nasjonalt og globalt, samt europeisk integrasjon og globalisering vil påvirke oss. Disse endringsdriverne kan ikke ses isolert, men må håndteres koordinert. Forskningens betydning for innovasjonsevnen, for arbeidet med å videreutvikle et konkurransedyktig og bærekraftig næringsliv med gode lønns- og arbeidsvilkår, for en effektiv og velfungerende offentlig sektor, for politikkutforming, og for samfunns- og kulturforståelse kan vanskelig overdrives. En langtidsplan med klare ambisjoner om å se drivere og utfordringer i sammenheng vil kunne bidra til å koordinere innsatsen for å løse gjenstridige problemer knyttet til klima, demografi og teknologiske endringer i en stadig mer globalisert verden.

En slik langtidsplan krever tverrfaglighet og tverrsektorielt samarbeid. Dette kommer tydelig til uttrykk i forslag til revisjonen av LTP. Det som vies mindre oppmerksomhet er hvordan dette skal kobles til bærekraftsmålene, som er en annen sentral dimensjon i LTP. Etter Fafos mening bør det rettes oppmerksomhet mot de mulige spenningene og motsetningene som ligger innbakt i bærekraftsmålene. Hvordan oppnåelse av ett mål skal nås uten at det går ut over måloppnåelse av et annet er i liten grad problematisert. Hvordan skal vi eksempelvis få til økonomisk vekst og samtidig sikre ansvarlig forbruk? Hvordan skal vi sikre sysselsetting og samtidig stoppe klimaendringene? Slik vi ser det kan forskning på gjennomføring av målene gjerne løftes fram som et sentralt forskningstema.

Fafo vil trekke fram to samfunnsendringer som vi ikke kan se er tilstrekkelig diskutert i LTP og som vi mener krever forsterket forskningsinnsats.

Ulikhet og utenforskap: Utenforskap er en trussel for det norske samfunnets samholdskraft, for velferdsstatens bærekraft og for enkeltindividers livskvalitet. Utenforskap fører også til ulikhet. Det er behov for en kraftfull og samordnet forskningsinnsats for å forstå årsakene til, konsekvensene av og virkemidlene mot utenforskap. Hva driver utviklingen i retning av større ulikhet i utdanning, sysselsetting, inntekt og levekår i Norge og internasjonalt? Hvilke konsekvenser får økt ulikhet langs forskjellige dimensjoner for deltakelse, tillit til hverandre og til sentrale institusjoner og for demokratiets stilling? Hvilke forutsetninger må være tilstede for at tiltak mot utenforskap og ulikhet skal fungere?

Demografiske endringer: Vestlige velferdssamfunn står overfor store utfordringer med aldrende befolkning og brist på arbeidskraft. Det å møte disse utfordringene forutsetter bl.a. fortsatt investering i befolkningens formelle kompetanse, bedre bruk av kompetent arbeidskraft, økt innvandring, brukermedvirkning og bruk av ny teknologi. Instituttsektoren spiller en vesentlig rolle, selvstendig og i samarbeid med relevante samfunnsaktører, for å utvikle løsninger som setter samfunnet i stand til å møte disse utfordringene.

Er det konkrete hindringer i det norske kunnskapssystemet som svekker måloppnåelsen for langtidsplanen, og hva kan i så fall gjøres?
Tverrsektoriell forskning
Av punktet over følger at Fafo mener det er viktig at det norske kunnskapssystemet evner å se utfordringene vi står overfor i sammenheng. Det må i enda større grad enn i dag legges til rette for tverrfaglig forskning. Det må sikres gode rammevilkår for både grunnforskning og anvendt forskning og det må sikres at instituttsektorens rammevilkår muliggjør deltakelse på internasjonale konkurransearenaer.

Balansen i forskningssystemet
De siste årene har det vært en betydelig vekst i forskerstillinger i UH-sektoren. Bevilgningene til UH-sektoren som andel av Forskningsrådets bevilgninger har også økt, mens instituttsektorens har blitt redusert. Instituttsektoren har særlige fortrinn ved å omstille sin innsats raskt og forske på anvendte problemstillinger. En nedprioritering av instituttsektoren vil derfor svekke muligheten for å nå målene i langtidsplanen. Fafo FFAs anbefaling om å analysere systemet som et økosystem og evaluere om balansen i systemet er hensiktsmessig for å møte samfunnets behov.

Systemets evne til langsiktighet i forskningsinvesteringene
God forskning skal bygge videre på foreliggende kunnskap. Det krever tid og investeringer både å etablere og å vedlikeholde vitale, innovative og faglig robuste forskningsmiljøer. I dag varierer muligheten til å jobbe langsiktig varierer mellom forskningsinstitusjonene og norsk instituttsektor har her en særlig utsatt stilling. Ifølge OECD er grunnfinansieringen av norske forskningsinstitutter så lav at det begrenser instituttenes mulighet til å initiere forskning, bygge langsiktig kompetanse og realisere sitt potensiale for å bidra fullt ut til nødvendig innovasjon om omstilling. For å ta ut potensialet i instituttsektoren må instituttenes resultatbaserte grunnfinansiering økes slik at de får en finansiering som er på linje med instituttene i Europa. Fafo støtter FFAs og Forskningsrådets forslag om en opptrappingsplan for grunnbevilgningen.

Behovet for koordinering av departementenes forskningsstrategier
Fafo støtter FFAs anbefaling om at det etableres en bedre koordinering av arbeidet med forsknings- og innovasjonsstrategier mellom departementene. Det er behov for en økt koordinering, samfinansiering og felles dimensjonering av forskning mellom departementene.

Hva bør videreføres og hva bør endres ved målene i gjeldende langtidsplan?
De tre hovedmålene i dagens langtidsplan er gode og Fafo støtter at disse videreføres.

Hva bør videreføres og hva bør endres ved prioriteringene i gjeldende langtidsplan?
Etter Fafos vurdering er de langsiktige tematiske prioriteringene i dagens langtidsplan viktige. Det bør imidlertid beskrives tydeligere hva det innebærer at noen tema/samfunnsutfordringer prioriteres i langtidsplanen. I dag er det for eksempel ikke åpenbart at de områdene som er prioritert i langtidsplanen også har vært prioritert økonomisk. Det bør knyttes økonomiske forpliktelser til de tematiske prioriteringene.

Utvidelse av tematisk satsing: Offentlig sektor og velferdssamfunnets strukturer og forutsetninger
Fafo mener at dagens tematiske prioritering av Fornyelse i offentlig sektor og bedre offentlige tjenester bør utvides slik at det favner bredere enn dagens innretting mot tjenesteutvikling, innovasjon og kunnskapsutvikling knyttet til tjenestene. De nevnte temaene er sentrale og bør fortsatt prioriteres. Fafo mener likevel at perspektivet kan utvides slik at det inkluderer forskning med et mer helhetlig blikk på velferdssamfunnets organisering, virkemåter og forutsetninger. Dette krever detaljert kunnskap om komplekse sammenhenger som strekker seg ut over et mer avgrenset perspektiv på selve tjenesteutviklingen.

Utvidelse av tematisk satsing: Muliggjørende teknologier
Fafo mener at LTPs satsing på muliggjørende teknologier kan styrkes gjennom å anlegge et bredere og tverrfaglig perspektiv. Hvorvidt Norge skal klare å løse de store samfunnsordningene vi står ovenfor gjennom muliggjørende teknologier, avhenger ikke bare av teknologiene i seg selv, men også om institusjonelle faktorer ligger til rette for å utvikle og implementere slike teknologier, sentralt og lokalt. Dette innebærer at samfunnsvitenskapelige og juridiske perspektiver bør vies plass sammen med de teknologiske.

Strukturelle endringer i samfunnet vil utfordre vår evne til å utvikle og ta i bruk ny teknologi. Mangel på arbeidskraft med riktig kompetanse, og som er tilgjengelig der den etterspørres, er en sentral utfordring for private og offentlige virksomheter. Uten effektive institusjonelle ordninger som bidrar til omstilling og mobilitet, vil vi ikke kunne ta i bruk de muligheter teknologisk utvikling byr på. Det vil også kunne påvirke sysselsettingen i negativ retning og dermed også påvirke velferdsstatens bærekraft.

I Norge har man gjennom trepartssamarbeidet gjennomført kompetansehevende tiltak. Spørsmålet er om vi også i framtiden vil ha en situasjon der en koordinert lønnsdannelse og dertil sammenpresset lønnsstruktur gjør det lønnsomt for virksomhetene å investere i kompetansen til kortutdannede samtidig som det gir insentiver til å etterspørre høy kompetanse. Denne todelte kompetansestrategien har vært med på å forhindre dualisering i arbeidslivet. Den har også bidratt til flat struktur og stimulert til samarbeid og deling av kunnskap på virksomhetsnivå. Samarbeid og deling av kunnskap fører til at mange arbeidstakere raskt får erfaring med og videreutvikler og eller tilpasser ny teknologi til lokale forhold. Dette kommer virksomhetene og samfunnet til gode, og er viktige elementer når muliggjørende teknologier skal analyseres og forstås.

Utvidelse av tematisk satsing: Samfunnssikkerhet og samhørighet i en globalisert verden
Fafo mener langtidsplanens prioritering av samfunnssikkerhet og samhørighet i en globalisert verden bør videreføres og styrkes. Vi vil samtidig understreke at løsningene på de utfordringene vi står overfor må finnes globalt, noe som understreker behov for forskning på internasjonale systemer og strukturer, samarbeid over landegrenser og globale drivere for endring i samfunnssikkerhet og samhørighet.

Hva slags opptrappingsplaner bør den nye langtidsplanen ha, og hvordan og på hvilke områder bør de innrettes?
Fafo støtter FFAs påpekning av at de prioriterte satsingsområdene i langtidsplanen mangler forpliktende og tydelig definerte opptrappingsplaner. Dette skaper tvil om hvorvidt de i realiteten vil bli prioritert og derved kan gjennomføres.

Lav grunnbevilgning i instituttsektoren er en utfordring for langsiktigheten i forskningssystemet. Fafo støtter Forskningsrådet og FFA i at det bør være en opptrappingsplan for instituttenes grunnbevilgning.

Er det områder som kan prioriteres ned eller mulige effektiviseringstiltak som kan iverksettes for å sikre handlingsrom til prioriterte opptrappinger?
Norge har i dag en svært omfattende SkatteFUNN-ordning. I en evaluering fra Technopolis/SØA beskrives ordningen som overdimensjonert og OECD STI 2021 anbefaler at man toner ned bruken av skatteinsentiver for forskning. Fafo støtter FFAs forslag om å nedskalere SkatteFUNN-ordningen og at den målrettes bedre.

Hvis det skal utvikles virkemidler for samfunnsoppdrag/"missions" i Norge, hvordan bør de være innrettet, og på hvilke områder er samfunnsoppdrag særlig aktuelt?
Fafo mener at samfunnsoppdrag (missions) er et interessant grep for å sikre en tverrfaglig innsats for å løse de store samfunnsutfordringene som påpekes i Langtidsplanen. For å lykkes med dette må hele bredden av norsk forskning samarbeide, både UH-sektoren og instituttsektoren. Det må også legges til rette for samarbeid mellom forskningsaktører, virksomheter, organisasjoner og andre sentrale samfunnsaktører. Skal forskningen bidra til å løse klimautfordringene, omstille næringslivet, redusere ulikhet, bevare demokratiet og opprettholde en bærekraftig velferdsstat trenger vi både grunnforskning og empirinær, anvendt forskning.

Fafo mener, i likhet med mange av de andre samfunnsvitenskapelige forskningsinstituttene, at det å hindre utenforskap er en så viktig samfunnsutfordring at det taler for at det utvikles en mission på dette området.

Mission: Motvirke utenforskap

Samfunnsutfordring
Konsekvenser av utenforskap er store både for den enkelte og for samfunnet. På individnivå påvirker utenforskap levekår og livskvalitet. På samfunnsnivå er utenforskap kostbart, det medfører ulikhet og det kan redusere samfunnets samholdskraft.

Norge skal de nærmeste årene gjennom store omstillinger. Vi skal ut av oljeøkonomien og gjennom en digital transformasjon med økt globalisering. Skal omstillingene være bærekraftig også i sosial forstand må vi klare omstillingene uten økning i ulikhet og uten at grupper faller utenfor arbeidsliv og andre fellesskap. Sterke velferdsordninger bidrar i dag til å redusere forskjeller og kombinasjonen av velferds- og kompetansepolitikk styrker omstillingsevnen. Perspektivmeldinga peker imidlertid på at offentlige utgifter vil vokse mer enn inntektene i tida framover. Dette betyr at velferdsstaten må omstilles samtidig som økonomien omstilles, og høy deltakelse i arbeidslivet er avgjørende for velferdsstatens bærekraft.

Den politiske utviklingen i flere land tyder på økende mistillit mellom befolkningsgrupper. Økende ulikhet, både mellom individer, klasser, aldersgrupper, og regioner, antas å være en viktig årsak til det. Norge skiller seg ut i internasjonal sammenheng med høye tillitsnivåer. Verdien av dette har vi blant annet sett under pandemien. Norge bør derfor ha en ekstra sterk interesse i å unngå at utenforskap bidrar til økende ulikhet og lavere tillitsnivåer.

Innsatsen må være kunnskapsbasert
Årsakene til utenforskap er mange og ofte sammensatte. Skal man lykkes i å motvirke utenforskap kreves innsats fra myndighetene, fra velferdsstatens etater, fra aktørene i arbeidslivet, fra frivilligheten – og fra forskning. For å finne de riktige virkemidlene for å redusere utenforskap må innsatsen være kunnskapsbasert. God forskning på årsaker til utenforskap og strategier for å motvirke dette vil være avgjørende for å lykkes. Norge har sterke forskningsmiljøer med faglige forutsetninger og internasjonale nettverk som kan bidra til å møte et slikt samfunnsoppdrag. I tillegg til de nasjonale interessene knyttet til forskning for å motvirke utenforskap, er dette temaet av stor internasjonal relevans. Mange land har langt større utenforskapsproblemer enn Norge, og forskning på forutsetningene for Norges, relativt sett, gunstige posisjon er etterspurt.

Sentrale tema
I et samfunn i sterk omstilling trenger vi å vite mer om hva som påvirker risiko for utenforskap for ulike grupper? Hvilken kompetanse kreves for å ta del i endringene, hvem blir stående utenfor i overgangen til et grønt og digitalt samfunn? For å belyse dette trenger vi mer kunnskap om hvordan ulike risikofaktorer, i kombinasjon eller alene, påvirker utenforskapsrisikoen. Dette kan både være individuelle risikofaktorer (som oppvekstforhold, familiebakgrunn, landbakgrunn, psykisk og fysisk helse, utdanning, digital kompetanse), og strukturelle faktorer (som nabolag, sosialt miljø, migrasjon, arbeidsmarked eller skolens innretning). Vi trenger også mer kunnskap om hvilke virkemidler som bidrar til å fremme inkludering. Hvilke offentlige, private og frivillige tiltak er tilgjengelige og hvordan fungerer de for hvem? Og hvilke forutsetninger som må være tilstede for at virkemidlene skal ha effekt.

Mulige indikatorer
Eksempler på mulige indikatorer kan være andelen som fullfører grunnutdanning og videregående utdanning, andelen som er inkludert i arbeidslivet, andel som deltar i ulike former for etter- og videreutdanning, andelen som aldri stemmer ved valg, indikatorer på digital kompetanse, sosial ulikhet, tillit i befolkninga, integrering av innvandrere, opplevelse av sosial tilhørighet, deltakelse i fritidsaktiviteter, og andre indikatorer på deltakelse i formelle og uformelle sosiale fora m.m

Hva er det viktigste som kan gjøres for å sikre høy tillit til forskningsbasert kunnskap i befolkningen?
Tilliten til forskning er i utgangspunktet høy i Norge. For å sikre at denne tilliten bevares, må man ha forskning av høy kvalitet og relevans. Dette fordrer forutsigbar og tilstrekkelig forskningsfinansiering. Forskningens kvalitet må sikres gjennom interne kvalitetssikringssystemer i institusjonene og refereeprosesser i tidsskrifter og redaksjoner. Kvaliteten sikres også gjennom aktiv forskningsmidling som sikrer at forskningens resultater blir diskutert og ved behov blir korrigert.

Høy tillit til forskningsbasert kunnskap fordrer også at forskerne er åpne om begrensninger og forbehold/usikkerhet i sin forskning. Det må være rom for å formidle nyanser, noe som også setter krav til de som bruker forskningen. Journalister, myndigheter og politikere må behandle forskning seriøst . Videre må forskerne ta et selvstendig ansvar for å korrigere misvisende bruk av forskning i offentligheten.

Endelig avhenger tilliten til forskning av at det forskes på temaer som anses som relevante og nyttige i samfunnet.