Høringssvar fra Finans Norge – Finansdepartementets høring om foreldelsesfristen i hvitvaskingsloven

Innledning

Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 05.01.2021 og Finanstilsynets høringsnotat av 17.12.2020.

Rapporteringspliktige finansforetak utgjør den største gruppen av rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Det brukes store ressurser og er gjennomført omfattende tiltak i næringen for å styrke etterlevelsen av plikter som følger av hvitvaskingsloven. Arbeidet for å forhindre at det finansielle system misbrukes for kriminelle formål er en viktig del av finansnæringens samfunnsansvar.

Høringsuttalelsen er utarbeidet i samarbeid med medlemsforetak i Finans Norge.

Kort om bakgrunn for gjeldende regler om foreldelse av overtredelsesgebyr og innholdet i Finanstilsynets forslag til forlengelse av foreldelsesfrist.

Någjeldende hvitvaskingslov trådte i kraft 15.10.2018. Hvitvaskingsloven av 2018 introduserte lovhjemler for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på særskilte bestemmelser i hvitvaskingsloven. I tråd med Finansdepartementets eget forslag i Prop. 40 L vedtok Stortinget at foreldelsesfristen for ileggelse av overtredelsesgebyr skal være to år etter at overtredelsen har opphørt, jf. hvitvaskingsloven § 49 (7). Foreldelse avbrytes ved at tilsynsmyndigheten sender forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr. Utformingen av reglene ble ansett å være en delvis gjennomføring av fjerde hvitvaskingsdirektiv art. 58 og 59, samt FATF anbefaling nr. 35.

I Hvitvaskingslovsutvalgets utredning NOU 2016: 27, ble det foreslått en foreldelsesfrist på fem år for overtredelsesgebyr. Samtidig foreslo utvalget at straffehjemmelen i hvitvaskingsloven ikke skulle videreføres. Finansdepartementet foreslo imidlertid at foreldelsesfristen i stedet skulle settes til to år i Prop.40 L (2017–2018) punkt 10.7.10. Departementet foreslo også å videreføre straffehjemmelen, jf. lovens § 51. Begrunnelsen for den foreslåtte foreldelsesfrist var at tilsvarende straffansvar foreldes etter to år, jf. hvitvaskingsloven § 51 og straffeloven §§ 86 og 89. Departementet viste også til at foreldelsesfristen for overtredelsesgebyr i verdipapirfondloven er to år. Finansdepartementets forslag ble som nevnt vedtatt ved stortingsbehandlingen.

Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet av 17. 12.2020 at foreldelsesfristen for ileggelse av overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven § 49, syvende ledd utvides fra to til fem år under henvisning til Finanstilsynets erfaringer med håndheving av loven, Nordisk harmonisering, internasjonale føringer og sammenlignbart regelverk i norsk rett.

Finans Norges hovedsynspunkter

Finans Norge mener dagens foreldelsesregel i hvitvaskingsloven av 2018, § 49 (7) ivaretar hensynene til rettsikkerhet og effektivitet på en balansert og hensiktsmessig måte. Forholdet mellom foreldelsesfristene for administrative sanksjoner og straff fremstår som riktig og proporsjonalt.

Det kan ikke ses at Finanstilsynets høringsnotat underbygger at den rettslige eller faktiske situasjon etter hvitvaskingslovens ikrafttredelse 15.10.2018 har endret seg på en slik måte at det gir grunnlag for en forlengelse av foreldelsesfristen i hvitvaskingsloven § 49 (7).

Finans Norge støtter ikke Finanstilsynets forslag til forlengelse av foreldelsesfristen i hvitvaskingsloven § 49 (7).

Nærmere kommentarer og begrunnelse for Finans Norges syn

I høringsnotatet skriver Finanstilsynet: «..for at overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven skal være en tilstrekkelig effektiv sanksjon er Norge forpliktet til å påse at rapporteringspliktige holdes ansvarlige for brudd på hvitvaskingsregelverket, og sanksjonene som iverksettes må være effektive, proporsjonale og avskrekkende, jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 58 og FATFs anbefaling nr. 35. Det er gode grunner til å vurdere om en lengre foreldelsesfrist vil utgjøre en bedre og mer lojal implementering av overnasjonalt regel- og normverk, sett hen til at dagens korte foreldelsesfrist kan ha en direkte negativ virkning for de administrative sanksjoners effektivitet.»

Så langt Finans Norge er kjent med har det fra EU-hold ikke kommet reaksjoner fra EU på utformingen av hvitvaskingsloven § 49 (7). FATF på sin side anser at Norge fullt ut fyller kravene til teknisk gjennomføring av anbefaling 35, jf. oppfølgingsrapport fra FATF av desember 2019. På denne bakgrunn er det vanskelig å se at Finanstilsynets henvisning til «overnasjonalt regel- og normverk» isolert sett kan tillegges noen vekt i denne sammenheng. Det fremkommer ikke opplysninger i høringsnotatet som tilsier at det er særnorske forhold som tilsier en revisjon av foreldelsesreglene på grunnlag av «overnasjonalt regel- og normverk» på dette tidspunkt.

Når det gjelder forholdet til EUs regulering på hvitvaskingsområdet, er det tvert imot grunn til å avvente justeringer i det nasjonale regelverket til det er klarere hva de endringer EU har varslet vil innebære. EUs nye «AML-package» som er varslet fremlagt i første kvartal 2021 må forventes å innebære til dels betydelige endringer i anti-hvitvaskingsregelverket i EU. En hovedmålsetting er å effektivisere kampen mot hvitvasking og terrorfinansiering, blant annet gjennom større grad av harmonisering. Deler av EU reguleringen er varslet omgjort fra direktiv til forordning. Det er også forventet nye regler og tiltak for å sikre et mer robust europeisk tilsynsregime.

Finanstilsynet henviser i sitt høringsnotat videre til at det er uheldig med vesentlig kortere foreldelsesfrister enn i Norden for øvrig. Utgangspunktet her må være at det på hvitvaskingsområdet generelt er liten grad av systematisk harmonisering i Nordisk sammenheng. Også i forhold til andre bestemmelser er det til dels betydelige forskjeller i den rettslige reguleringen på området i de Nordiske land. Generelt er Finans Norge av den oppfatning at en større grad av harmonisering av hvitvaskingsreglene hadde vært ønskelig i Nordisk/europeisk sammenheng. Det pekes imidlertid ikke på at det er noen konkret foranledning i de Nordiske relasjoner til å forlenge foreldelsesfristen i norsk rett.

Harmonisering av regelverket for å oppnå større effektivitet står sentralt i den varslede reform av EU-regelverket. Utredning og endringer i det norske hvitvaskingsregelverket for å oppnå nødvendig harmonisering og etterlevelse bør etter Finans Norges oppfatning utstå til nye EU-regler er på plass. Det foreligger ingen påviste særnorske mangler eller svakheter i forhold til EU-regelverket/FATF med hensyn til overtredelsgebyr som tilsier en ny regulering av foreldlesefristen nå. Etter Finans Norges skjønn bør spørsmålet om harmonisering tas opp bredere i forbindelse med den varslede EU-reformen. (da kan man også adressere andre områder hvor Norge har egne og strengere regler enn andre EU-land)

Det er døyt to år siden nåværende hvitvaskingslov trådte i kraft. Finansdepartementet foreslo i proposisjonen til Stortinget en foreldelesefrist på to år. Det heter i prop. 40 L: «Departementet foreslår at foreldelsesfristen settes til to år, ikke fem år slik utvalget har foreslått. Departementet viser til at hovedregelen i strafferetten er at straffansvaret foreldes etter to år for overtredelser der strafferammen er bøter eller fengsel i inntil ett år. To år er også foreldelsesfrister i nye regler om overtredelsesgebyr i verdipapirfondloven.» Dette er etter Finans Norges oppfatning den beste rettslige løsning. I denne sammenheng påpekes det også at overtredelsesgebyr etter EMK er å anse som straff. Det har som konsekvens at EMK artikkel 6 kommer til anvendelse. Det kan ikke ses at Finanstilsynet har drøftet forholdet til EMK. At overtredelser av hvitvaskingsloven som er å anse som så alvorlige at de kan straffes med fengsel har en kortere foreldelsesfrist enn overtredelsesgebyr, fremstår som svært uheldig og det kan ikke ses at det gis noen overbevisende begrunnelse i høringsnotatet for hvorfor dette anses å være en nødvendig løsning.

Finanstilsynet legger i høringsnotatet til grunn at overtredelsesgebyr er mindre inngripende enn straff. Finans Norge er enig i at det noen tilfeller kan være det og dette er også et alminnelig prinsipp som iakttas ved valg av reaksjonsform ved overtredelser. Straff skal være forbeholdt overtredelser av en viss grovhet. For hvitvaskingslovens bestemmelse om overtredelsesgebyr er Finanstilsynets betraktningsmåte etter Finans Norges skjønn lite treffende. Vilkårene for overtredelsesgebyr er i stor grad sammenfallende med vilkårene for straff etter hvitvaskingsloven § 51. Den tydeligste forskjellen mellom reglene er beviskrav og prosess. Overtredelsesgebyr vil etter Finans Norges syn i realiteten kunne oppleves like inngripende som bøtestraff.

Den økende adgangen til å gi overtredelsesgebyr er generelt utfordrende fra et rettsikkerhetsperspektiv, ettersom rettsikkerheten ikke er like godt ivaretatt ved overtredelsesgebyr, som ved reglene som gjelder for straff i straffeloven og straffeprosessloven. Både beviskrav og saksbehandlingsregler er vesensforskjellige. I strafferetten er det krav om at det bevises utover enhver rimelig tvil at tiltalte har forholdt seg på en måte som innebærer overtredelse av det aktuelle straffebud. Ved overtredelsesgebyr er beviskravet klar sannsynlighetsovervekt. Ved straffansvar vil først straffansvaret bli endelig fastslått ved rettskraftig dom (med mindre siktede vedtar et forelegg), mens ved overtredelsesgebyr vil gebyret bli ilagt ved et vedtak som i ettertid eventuelt må prøves for domstolene i en sivil sak. Behandlingsmåten for avgjørelsen er også vesensforskjellig. Ved overtredelsesgebyr er det skriftlig behandling av et forvaltningsorgan, mens det i straffeprosessen må gjennomføres muntlig forhandling for en rett bestående av både fagdommer(e) og legdommere. Risikoen for materielt uriktige avgjørelser er dermed større ved skriftlig behandling for et forvaltningsorgan, enn ved en rettskraftig dom i en straffesak. Risikoen for at feil faktum legges til grunn øker også med tiden, noe som er en viktig begrunnelse for regler om foreldelse. Denne risikoen tilsier også at foreldlesefristen ikke bør være for lang. Etter Finans Norges syn er denne risikoen ivaretatt på en balansert måte med dagens foreldelsesfrist.

Argumentet om at det kan ta langt tid å avdekke hvitvasking kan ikke tillegges avgjørende vekt ved vurderingen av foreldelsesfristen etter hvitvaskingsloven. Grunnleggende forpliktelser i hvitvaskingsloven er løpende forpliktelser, for eksempel plikten til løpende oppfølging av kunder. Det er heller ikke gitt at et rapporteringspliktig foretak har brutt noen av hvitvaskingslovens bestemmelser selv om ikke en hvitvaskingshandling er avdekket eller rapportert. Eventuell svikt i den løpende oppfølgingen av kunden kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr ved et tilsyn uavhengig av hvor lenge det er siden den aktuelle kunden eventuelt var involvert i hvitvasking. Foreldelsesfristen løper ikke før forholdets opphør. For Finanstilsynet vil det være mulig å avdekke brudd på hvitvaskingsregelverket ved stedlige tilsyn som gjennomføres rutinemessig. På denne bakgrunn er det vanskelig å se at effektiviteten i dagens sanksjonsregler svekkes vesentlig ved den gjeldende foreldelsesfrist på to år.

Finans Norge vil også påpeke, slik også NOU 2016: 27, at det ved grovere overtredelser av hvitvaskingsregelverket etter omstendighetene vil kunne foreligge grunnlag for å forfølge både rapporteringspliktige, og fysiske personer ansatt hos rapporteringspliktige, for medvirkning til grovt heleri eller grov hvitvasking. Ved både heleri og hvitvasking er uaktsomme overtredelser straffbare. I disse tilfellene er det tale om strengere strafferammer og lengre foreldelsesfrister. Dermed har det offentlige et ytterligere strafferettslig virkemiddel for å kunne straffe visse grove relaterte overtredelser av straffeloven.»

Med vennlig hilsen

Finans Norge

(sign.) (sign.)

Nils Henrik Heen Atle Roaldsøy

Advokat/Juridisk direktør Advokat/fagdirektør