Høringssvar fra Språkrådet

Dato: 11.11.2021

Forslag til endringer i samelovens språkregler

Høringssvar fra Språkrådet

Språkrådet har disse innspillene til Kommunal- og moderniseringsdepartementets endringsforslag:

  • Språkrådet støtter ideen om ulike kommunekategorier i forvaltningsområdet for samiske språk.
  • Språkrådet støtter forslaget om språklige rettigheter for samiske språkbrukere i byene.
  • Språkrådet støtter lovfesting av det offentliges ansvar for å oppfylle samiske språkrettigheter.
  • Språkrådet støtter lovfesting av offentlige organers plikt til å informere om retten til å bruke samiske språk i kontakten med organene.
  • Språkrådet støtter intensjonen om å harmonisere begrepsbruken på tvers av regelverk.
  • Språkrådet støtter endringa fra samisk språk til den tydeligere flertallsforma samiske språk.
  • Språkrådet støtter ikke den foreslåtte termen det samiske språkområdet.
  • Språkrådet mener det er viktig å se retten til å bruke samiske språk i kontakt med det offentlige og retten til opplæring i og på samiske språk i sammenheng.
  • Språkrådet mener at tiltak som skaper flere språkbrukere, er viktige for små språk.
  • Språkrådet mener at kulturkompetanse og regelkompetanse i offentlige organer bør styrkes.
  • Språkrådet er bekymra over at ressursmangel gjør at språklige rettigheter ikke ivaretas.

Vi går litt mer i dybden nedenfor.

Språklige rettigheter i to spor

Språkrådet oppfatter at arbeidet med å bruke, utvikle og styrke de samiske språkene i Norge i dag følger to hovedspor: Retten til å bruke de samiske språkene i kontakten med den offentlige forvaltninga er i hovedsak regulert i sameloven (lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold). Retten til opplæring i og på de samiske språkene er i hovedsak regulert i opplæringsloven (lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa) og barnehageloven (lov om barnehager). I skrivende stund (november 2021) er forslag til regelendringer i begge sporene ute til offentlig høring. Det er viktig at Stortinget og de ansvarlige departementene ser de to sporene i sammenheng i lovarbeidet og i utforminga av de praktiske tiltakene, slik at det ikke oppstår utilsikta virkninger som er negative for språkbrukerne eller i strid med den vedtatte språkpolitikken.

Det er ikke bare de språkbrukerne som allerede snakker samiske språk, som skal ivaretas av det offentlige gjennom lovfesta rettigheter. Språkrådet viser til Riksrevisjonens undersøkelse av samiske elevers rett til opplæring i og på samisk i 2019 og problembeskrivelsene der.

Nasjonale minoriteter

Språkrådet minner om at det i utforminga av en fornya samisk språkpolitikk er viktig å analysere konsekvensene for de nasjonale minoritetsspråkene i Norge.

Ressursmangel

Kommunal- og moderniseringsdepartementet peker i høringsnotatet på utfordringa med knappe samiskspråklige ressurser. Språkrådet vil kort peke på noen undertemaer:

Språkrådet er bekymra over at mangelen på lærere, tolker, oversettere og offentlig ansatte med tilstrekkelig kompetanse i de samiske språkene fører til at språkbrukernes rettigheter ikke ivaretas.

Endringer i samiskspråklige rettigheter kan føre til økt press på tolker og oversettere. Det er i så fall ikke et argument mot styrka samiskspråklige rettigheter, men et argument for styrka tolkings- og oversettelsesressurser. Språkrådet viser til den nye tolkeloven (lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv.) og de hensynene den skal ivareta.

I et sårbart fagmiljø i en liten kommune vil tapet av en avgjørende ressurs – for eksempel at en samiskspråklig lærer flytter fra kommunen – kunne gi en ødeleggende effekt som raskt sprer seg videre; snart flytter en lærerkollega etter, og i løpet av kort tid kan fagmiljøet rakne.

Det er behov for opplæringstiltak som skaper flere språkbrukere. Samtidig er det behov for språkressurser i den offentlige forvaltninga for å ivareta de eksisterende språkbrukernes rett til å bruke de samiske språkene i kontakten med forvaltninga. Er språkene små, kolliderer disse behovene når de samme menneskene med den samme kompetansen er etterspurt flere steder samtidig for å oppfylle ulike språkrettigheter. Språkrådet mener det er nødvendig med aktive og konkrete tiltak som skaper flere språkbrukere. Dette er særlig viktig for små språk som lulesamisk og sørsamisk.

Arbeidet med å bruke, utvikle og styrke de samiske språkene avhenger ikke bare av språkkompetanse i snever forstand. Kulturkompetanse og regelkompetanse i offentlige organer er også utvilsomt viktig for at borgerne skal få sine språklige rettigheter oppfylt. Et kjent problem som hindrer samiske språkbrukere i å få den språkopplæringa de har rett til, er at offentlige organer mangler kunnskap om skoleelevers rett til opplæring i og på samiske språk. En kommune som ikke kjenner skoleelevenes rettigheter, kan vanskelig realisere rettighetene.

Forvaltningsområdeordninga

Språkrådet støtter ideen om tre ulike kommunekategorier i forvaltningsområdet for samiske språk. Språkrådet har tro på at de differensierte kategoriene kan senke terskelen for lokalsamfunn der det er et ønske om å bruke, utvikle og styrke samiske språk, men der disse språkene er langt unna å ha en samfunnsbærende funksjon. Språkrådet støtter uforbeholdent forslaget om å sikre språklige rettigheter for det betydelige antallet samiske språkbrukere som er bosatt i større byer. Fra en rettssosiologisk synsvinkel er det grunn til å tro at ei regulering som tar høyde for og reflekterer de store variasjonene i de samiske språkenes vilkår i kommunene, kan øke forståelsen og respekten for språkrettighetene i sameloven.

Utilsikta, negative virkninger av reduserte plikter i kommunene må unngås. Man kan se for seg at en kommune i dagens forvaltningsområde som følge av ei ny kategorisering får færre forpliktelser enn i dag og prioriterer andre arbeidsområder. Det kan føre til tap av kompetanse og ressurser i kommunen og være svært uheldig for språkbrukerne.

Språkrådet antar at de foreslåtte endringene i forvaltningsområdeordninga ikke i seg selv vil endre situasjonen for samiske språkbrukere utenfor forvaltningsområdet. Der trengs andre tiltak for å sikre de samiske språkbrukernes rettigheter.

Språkrådet ser mulige prinsipielle betenkeligheter med at flertallet i kommunen skal avgjøre hvilke rettigheter en språklig og kulturell minoritet skal ha. Kommuner som har en samiskspråklig minoritet og vurderer å gå inn i forvaltningsområdet, bør få eksterne råd på ulike stadier i innlemmelsesprosessen.

Forslagene som er sendt til høring, legger opp til at kommunale organer i større grad enn fylkeskommunale og statlige organer skal kommunisere med innbyggerne på samiske språk. Det kan framstå som et paradoks i lys av at det er nettopp staten som er folkerettslig forplikta til å legge til rette for de samiske språkene.

Tydelig ansvar

Språkrådet støtter tanken om tydelig ansvarliggjøring som flere av endringsforslagene bygger på. Dette ser vi uttrykt i forslagets § 3-2 om offentlig informasjon som skal foreligge på samiske språk og norsk. (Ansvars)bevisstheten i vurderingene kan bli større når paragrafen slår fast organenes etatsansvar og sektoransvar og presiserer innholdet i ansvaret. Også forslagets § 3-3 siste ledd (i begge alternativer) om offentlige organer med landsomfattende funksjon legger opp til ei konkret vurdering av det enkelte organet og det enkelte fagfeltet. Språkrådet mener et tydelig plassert ansvar er av det gode. Slik blir det lettere å realisere formålet med reglene.

Språkrådet støtter den foreslåtte lovfestinga av offentlige organers plikt til å informere – aktivt og ved første kontakt – om borgernes rett til å benytte samiske språk i kontakten med organene. Vi tror en slik regel vil senke terskelen for å bruke de samiske språkene. Regelen vil sørge for verdifull veiledning når samiske språkrettigheter varierer fra kommune til kommune.

Terminologien i språkloven (lov om språk)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet varsler i høringsnotatet at departementet vil vurdere samelovens begrepsbruk og se på mulighetene for lik begrepsbruk for like forhold på tvers av regelverkene. Språkrådet støtter intensjonen.

Språkrådet støtter endringa fra samisk språk til den tydeligere flertallsforma samiske språk. Endringa reflekterer at det fins mange samiske språk, og at Norges folkerettslige forpliktelser omfatter flere av dem. Vi antar at endringa også vil bli gjort i kapitteloverskrifta i lovens kapittel 3.

Noen termer i sameloven og endringsforslaget har likhetstrekk med termer i målbruksforskrifta (forskrift om målbruk i offentleg teneste), målloven (lov om målbruk i offentleg teneste), språkloven og de øvrige forvaltningsrettslige særlovene. Språkrådet antar at disse kan være interessante i jakta på en mer samordna terminologi. Språkrådet antar at språklovens term allment tilgjengelege dokument kan være en interessant kandidat for endringsforslagets § 3-2 andre ledd (jf. kunngjøringer) og siste ledd (jf. informasjonen). Termen lokalt statsorgan går ut når målloven avløses av språkloven, mens det i endringsforslaget til sameloven er regionalt offentlig organ i forvaltningsområdet som går ut; her oppstår spørsmålet om hvor sammenlignbare disse termene er. Vi viser til terminologiomtalen i Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk (språklova) og NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov. Språkrådet viser til tabellen i vedlegget til denne høringsuttalelsen. Tabellen viser termer som, nyanseforskjeller til tross, kan ha overføringsverdi.

Språkrådet ser med skepsis på den foreslåtte termen det samiske språkområdet. Dagens term forvaltningsområdet for samisk språk er riktignok papirknitrende tørr, men den formidler i hvert fall at det er snakk om en administrativ angivelse av et område der særlige språklige rettigheter gjelder. Det samiske språkområdet gir inntrykk av å være noe annet og mer enn det er ment å være i samelovens forstand. Det fins flere mulige måter å forstå termen det samiske språkområdet på som er språklig naturlige og rimelige:

  • området i Norge hvor de samiske språkene tradisjonelt har vært utbredt
  • området i og utenfor Norge hvor de samiske språkene tradisjonelt har vært utbredt
  • alle steder i Norge hvor de samiske språkene brukes i dag
  • alle steder i og utenfor Norge hvor de samiske språkene brukes i dag

Men alle disse tolkningene er feil i sammenhengen. Potensialet for misforståelser er for stort. Språkrådet foreslår derfor å beholde termen forvaltningsområdet for samiske språk eller finne en ny som signaliserer det samme.

Endringsforslaget legger opp til en forståelse av offentlig organ og av skillelinjene mellom de ulike typene offentlige organer som er innfløkt og noen ganger direkte forvirrende. Etter definisjonen i § 3‑1 har et lokalt offentlig organ «en tjenestekrets som omfatter en kommune eller en del av en kommune». Men definisjonen er likevel ikke absolutt, for etter merknaden til § 3-1 i høringsnotatet kan lokalt også bety mer enn én kommune. I samme merknad er adjektivene lokalt og offentlig tilsynelatende framstilt som gjensidig utelukkende motsetninger. Dette er i beste fall uoversiktlig.

Retten til svar på samiske språk etter § 3-3 i forslaget framstår ved første øyekast som mer omfattende enn den egentlig er ment å være. Det er uheldig at ordlyden i en innledende hovedregel tilsynelatende lover vesentlig mer enn den kan holde. Unntaksregelen i siste ledd (i begge alternativ i endringsforslaget) begrenser hovedregelen i første ledd i så stor grad at Språkrådet mener det er grunn til å vurdere om termen offentlig organ i første ledd er misvisende. Forskriftshjemmelen i § 3-3 siste ledd siste punktum i forslaget (i begge alternativer) trenger en språklig gjennomgang.

Endringsforslaget lover definisjoner i § 3-1, men bokstavene b, c og d inneholder ingen definisjoner av de tre kommunekategoriene som er nevnt der. Det er vanskelig å forstå hvorfor definisjonene er utelatt.

Vedlegg