Høringssvar fra Telenor Norge

Dato: 12.07.2021

Vår referanse 2021-590

Telenors svar - Høring om forslag til innkjøpsordning for å sikre funksjonell tilgang til internett og telefonitjeneste til alle

Innledning

Vi takker for muligheten til å gi innspill til forslag om innkjøpsordning for å sikre funksjonell tilgang til internett og telefontjeneste til alle.

Forslaget bygger på tidligere forslag til endringer i ekomloven og ekomforskriften om lovhjemmel for leveringsplikt for funksjonelt bredbånd. Telenor viser til høringssvar inngitt i den forbindelse, hvor vi støtter at det innføres en rettighet som gir alle forbrukere tilgang til tilstrekkelig bredbånds­tjeneste og talekommunikasjonstjeneste på et fast sted. Tilgang til internett blir stadig viktigere og er i praksis en nødvendighet for å kunne delta fullt ut i et stadig mer digitalisert samfunn.

Telenors synspunkter kan oppsummeres som følger:

  • Støtteordninger bør i størst mulig grad utformes slik at de fremmer en markedsdrevet utbygging.
  • Innkjøpsordningen bør utformes slik at internettjenesten som tilbys sluttkunde er den samme som tilbys kommersielt, altså med samme kvalitetsparametere, priser og vilkår.
  • I lys av utviklingen fremstår det unødvendig å etablere et eget spesialisert tilbud for ren taletelefoni
  • Ordningen bør utformes slik at tilbydere har minst mulig risiko, slik at dette ikke må innkalkuleres i støtten eller begrenser aktørenes mulighet til å besvare forespørsler. Avtalen om støtte bør inngås mellom tilbyder og det offentlige, og sluttkunden bør ikke være part i denne avtalen.
  • Beregningen av støttenivå og omfang av ordningen er basert på modellberegninger fra Analysys Mason. I Telenors kobbersanering har vi sett at lokale forhold kan gi store utslag, og kostnadsanslag basert på teoretiske modeller er beheftet med betydelig usikkerhet. Basert på denne erfaringen er vår vurdering at antall adresser som vil være støtteberettiget kan ligge i størrelsesorden 15.000-20.000 adresser.
  • Vi savner en mer detaljert redegjørelse for hvordan selve innkjøpsprosessen og leverandør­valget tenkes gjennomført. Dette er verken presentert i denne konsultasjonen om en statlig innkjøps­­ordning eller tidligere høring fra 2019 om leveringsplikt. Vi anbefaler at valg av leverandør gjøres på grunnlag av koordinerte anbud på kommune- eller grunnkretsnivå.
  • For å sikre at ordningen gir rask måloppnåelse og kostnadseffektiv utbygging, anbefaler vi at offentlige myndigheter bør ta ansvar for å samle og gruppere utlysing og tildeling av utbyggingsprosjekter på nærliggende adresser, fremfor at hver enkelt husstand skal gjennomføre en søknads- og anbudsprosess.
  • Ordningen bør administreres av fylkene, med faglig veiledning fra Nkom. En slik administrasjon vil også gi mulighet for en tett koordinering av de forskjellige myndighets­tiltakene (5G provenyrabatt, tilskuddsordningen for bredbånd).

Tekniske krav til tjenesten

Generelt mener Telenor at det er en fordel om kravene til den støtteberettigede tjenesten utformes slik at leverandørene kan benytte samme spesifikasjoner og prosesser som for ordinære markeds­baserte tilbud. Dette omfatter både kvalitets- og ytelsesparametere og øvrige pris- og tjenestevilkår. Dersom ordningen setter krav til tjenesten som medfører behov for spesialtilpasning av prosesser, vil dette lett medføre høyere kostnader og potensielt færre tilbydere i en anbudsprosess.

Det er skissert et krav til norskspråklig kundeservice. Telenor ser dette som uproblematisk. Videre er det skissert to alternativer for feilretting og kompensasjon. Som nevnt mener Telenor at det vil være en stor fordel å så langt det er mulig tilby de samme type vilkår til kunder som faller inn under denne innkjøpsordningen som de som er på kommersielle kontrakter

Telenor registrerer at det foreslås et hastighetskrav på 20/5 Mbit/s, basert blant annet på en analyse av støttebehov utført av Analysys Mason. Telenor vil påpeke at et slikt hastighets­krav i praksis medfører at der tilbudet skal realiseres via mobilnettet vil adressen måtte ligge innenfor dekning av frekvenser over 1 GHz (høybånd). Kun dekning via frekvenser under 1 GHz (lavbånd) vil neppe være tilstrekkelig for å sikre denne hastigheten.

Høringen stiller også spørsmål om et rent telefoniprodukt bør omfattes av ordningen, og om dette i så fall bør ha en lavere egenandel. Uavhengig av bæreteknologi går utviklingen i retning av at telefoni­tjenesten blir levert over internett, og at behovet for tilgang til internett går ut over kun behovet for tilgang til telefoni­tjeneste. Å etablere et støtteberettiget produkt utelukkende for taletelefoni risikerer å bli kortlivet, og skape administrative utfordringer hvis kunden senere ønsker oppgradering. Dessuten inkluderer alle mobilabonnement både tale og bredbånd. I realiteten snakker vi her om innføring av en ordning for en kommunikasjonstjeneste, som inkludere både tale og bredbånd. Dette taler for å standardisere til kun ett produkt; grunnleggende internettilgang.

I den statlige støtteordningen for utbygging av bredbånd kan støtte kun gis til nett som kan betraktes som Neste Generasjons Aksessnett (NGA). Nkom har fastsatt nasjonale krav til statsstøttede trådløse nett, herunder krav til tjenestekvalitet for tidsforsinkelse, jitter og pakketap. Kravene skal sikre en så god tjenestekvalitet at den trådløse bredbånds­forbindelsen kan brukes til tidskritiske applikasjoner som taletjenester og videokonferanse. KMD viser til at tilsvarende krav kan være relevante for løsninger som anskaffes gjennom en innkjøps­ordning for bredbånd, men da tilpasset de hastigheter som er aktuelle i ordningen. Telenor støtter en slik tilnærming.

Målgruppe og leveringsområde

Innkjøpsordningen er foreslått å dekke privatpersoner og SMB-segmentet, og omfatte både helårlig og sesongbasert næringsvirksomhet.

Telenor forutsetter at det er myndighetene som avgjør om en konkret forespørsel faller inn under ordningen før en eventuell utlysning, og at tilbyder ikke skal gjøre noen slik vurdering.

Telenor vil også påpeke at det for enkelte former for sesongbasert næringsvirksomhet kan være spesielle problemer med å fremføre infrastruktur, slik som turisthytter liggende i nasjonalparker. I slike tilfeller bør også rammene for fremføring av infrastruktur klargjøres forut for utlysning.

I beskrivelse av særskilte vilkår for tildeling av 2,6 GHz- og 3,6 GHz-båndene publisert 9. juni 2021 beskriver Nkom hvordan de vil publisere en utbyggingsoversikt som viser hvilke husstander og næringsbygg som kvalifiserer til redusert auksjonspris. Telenor anbefaler Nkom å videreutvikle denne utbyggingsoversikten slik at også de husholdninger og næringsbygg som kvalifiserer til støtte i henhold til innkjøpsordningen og en bredbåndsgaranti fremkommer på listen. Gjennom en felles oversikt som tar hensyn til alle støtteberettigede tiltak unngås dobbeltellinger og/eller dobbelt­bevilgninger, og man kan følge samme etablerte rutine for oppdatering av listen.

I høringsnotatet viser departementet til en rapport fra Analysys Mason fra mai 2021, som anslår at det er 11.300 bygg som mangler innendørs dekning med bredbånd til 20 Mbit/s, og at dersom det monteres utendørs antenne vil 1.400 av disse byggene fortsatt mangle tilstrekkelig tilbud. Rapporten antar at det ikke er nødvendig å bygge nye mobilstasjoner. Notatet påpeker at anslaget er basert på teoretiske beregninger, og dermed beheftet med usikkerhet. Telenor har i forbindelse med avviklingen av kobbertjenesten bygget mye erfaring med hvordan dagens tilbud oppleves med hensyn til både dekning, kapasitet og stabilitet. Vi er enige i at det er mye usikkerhet og at det er fornuftig å legge til grunn en liste over adresser som er støtteberettiget. Samtidig er det viktig å ha på plass en kvalitetssikringsprosess der enkeltkunder eller kommuner kan få utført konkrete målinger og vurderinger av opplevd dekning.

Basert på våre erfaringer fra kobbersaneringen er Telenors vurdering at antallet støtteberettigete adresser er betydelig større enn beregnet i den teoretiske vurderingen fra nevnte rapport. For å realisere 20 Mbit/s dekning ved hjelp av utendørsantenne montert på husveggen må tre forhold være innfridd:

  • Bygningen må ha høybåndsdekning (4G+) med minimum «Basic» dekning.
  • Det må finnes tilstrekkelig kapasitet for husstandene i området.
  • Det må være mulig å levere en stabil tjeneste.

Erfaringsvis vil mange kunder med kun marginal 4G-dekning ha problemer med å oppnå 20 Mbit/s stabilt med utendørsantenne, og antallet husstander som skal dele på tilgjengelig kapasitet gir store utslag. Vi vurderer derfor at antall adresser som kvalifiserer til innkjøpsordningen kan ligge mellom 15.000 og 20.000. Med erfaringen fra kobbersaneringen mener vi også at det vil bli nødvendig å bygge nye mobilstasjoner for å sikre alle tilgang på 20 Mbit/s.

Som Analysys Masons notat «10 og 20 Mbit/s bredbånd – kostnader for 100% dekning» (2019) viste, er dekningssituasjonen for det store flertallet av de aktuelle husstandene helt uavhengig av Telenors prosess med å avvikle kobbernettet; kun 10% av de estimerte 18.000 tilfellene uten tilgang til 20 Mbit/s var betinget av kobbersaneringen. Dette gir en indikasjon på behovet for tilrettelegging fra offentlige myndigheter.

Støttenivå, egenandel og leverandørvalg

Som nevnt er det Telenors syn at tjenesten som tilbys sluttkunde fortrinnsvis bør være den samme som det leverandøren tilby i markedet generelt, herunder med de samme etablerings- og abonnementspriser. Videre bør støtten utbetales direkte fra det offentlige til den leverandør som påtar seg utbygging og leveranse av tjenesten. Med en slik ordning vil sluttbruker på støtteberettiget adresse få samme tilbud som alle øvrige kunder, mens avtale om støttenivå gjøres direkte mellom leverandør og myndigheten.

Det er skissert to alternativer for støttebeløp, oppad begrenset til hhv kr 300.000 og kr 400.000. Slik Telenor forstår ordningen utgjør dette grensen for hvem som vil kunne få bredbånd levert på sin adresse. I praksis vil dette medføre at en del vil falle utenfor ordningen. I lys av ønsket om et flest mulig får tilgang til bredbånd er det Telenors oppfatning at det høyere alternativet er å foretrekke. Tilsvarende er det maksimale støttebeløpet i den svenske ordningen SEK 400.000.

Høringsnotatet spesifiserer ikke hvordan valg av leverandør skal skje. Telenor er tilhenger av en ordning som i minst mulig grad forstyrrer markedet. Vi mener at lavest mulig subsidienivå vil kunne oppnås ved innhenting av markedsbaserte anbud.

Telenor oppfatter innkjøpsordningen slik at myndigheten kan utpeke en leveringspliktig tilbyder dersom det ikke kommer inn noen tilbud på utbygging i et konkret tilfelle. Det bør klargjøres hvordan en slik utpeking skal skje. Kostnadseffektive løsninger oppnås etter vår vurdering best ved at leverandørvalg gjøres ut fra hvilken infrastruktur som er tilgjengelig lokalt.

Telenor vil be myndighetene klargjøre at det samme kostnadstaket gjelder i tilfeller hvor ingen leverandør har vært villige til å bygge ut frivillig og det gis et administrativt pålegg på en tilbyder, og at ingen tilbyder kan pekes ut der kostnadene ved leveranse overskrider det maksimale støttebeløpet. Ved et administrativt pålegg om å levere på en adresse bør den beregnede subsidien fra anbudsprosessen automatisk følge med, som et minimum. Det bør klargjøres eksplisitt av myndigheten at denne subsidien utgjør det maksimale av hva fellesskapet vil bidra med. Hvis faktisk kostnad ved leveranse overstiger maksbeløpet må følgelig operatøren som får leveringsplikt ha rett til å innkreve overskytende fra sluttkunden.

Uavhengig av maksimalt støttebeløp mener Telenor at det er viktig å se støtteberettigete adresser langs en naturlig trasé eller område samlet. Dette anbefales også der hvor det er kun én kunde som faktisk søker, mens det finnes ytterligere støtteberettigete adresser naturlig tilhørende en utbygging. Ordningen bør åpne for å legge en mulig tilskuddssum sammen for 2 eller flere adresser, og myndigheten bør ta en aktiv rolle i dette arbeidet.

For trådbaserte løsninger vil en støtte som foreslått kunne nå en kunde inntil (på eksisterende stolper) 1,5 km (kr 300.000) eller 2 km (kr 400.000) fra en etablert og tilrettelagt fiberinfrastruktur. Ved å se flere adresser under ett vil en kunne nå enda lengre.

For mobilbaserte løsninger vil kostnaden for etablering av en spesialløsning være begrenset gitt at det er god nok dekning. For funksjonelt internett med minimum 20 Mbit/s vil høybåndsdekning være påkrevd. Dersom det er manglende dekning vil utbygging av en ny mobilmast koste rundt 1,5 MNOK. I tillegg kommer kraft­tilknytning som kan variere mellom kr 50.000 og opp mot tre millioner. Dersom det er manglende dekningsforhold vil etablering av ny mobilmast kun være aktuelt dersom man kan aggregere støttesum for flere støtteberettigete adresser.

Administrative forhold

Høringsnotatet legger til grunn at hver enkelt husstand som er aktuell for innkjøpsordningen skal innhente tilbud i markedet og gjennomføre en individuell søknadsprosess. Telenor vil anbefale at det offentlige tar en mer aktiv rolle i å sørge for at relevante adresser sluses inn i en søknadsprosess, gjerne ved at kommunen aggregerer opp aktuelle adresser i en samlet utlysning. Dette vil bedre muligheten til å samordne kostnadseffektive løsninger, og bidra til at man raskere når målet om at alle skal ha tilgang til funksjonelt bredbånd. Aggregerte søknader fra kommunene vil også redusere saksbehandlingsbyrden på fylket/Nkom.

Som Telenor ga innspill om i sitt høringsinnspill 3.12.2019 er det gode grunner som taler for at finansieringsordningen forvaltes av fylkeskommunene på samme måte som bredbåndstilskudds­ordningen fra 2020.

På samme måte som at fylkeskommunene fra 2020 vil ha forvaltningsansvaret for de tildelte midlene for bredbåndstilskuddsordningen, bør fylkeskommunene, dersom det innføres en innkjøps­ordning for funksjonelt internett, ha ansvaret for tildelingen av midlene, med Nkom i en aktiv, faglig veilednings­rolle. Telenors erfaring er at Fylkeskommunene har etablert et godt apparat og har god dialog med kommunene om områder med behov for utbedring og etablering av et tilbud for telefoni­tjenester og funksjonelt bredbånd. Fylkeskommunen har gjennom den innsikt og kontakt­flate de har bygget opp gjennom tilskuddsordningen et godt utgangspunkt for å vurdere enkelt­søknader opp mot det totale behovet i et område.

Avtalerettslige forhold og leverandørens rettsstilling

I høringsbrevet og forslaget til forskrift legges det opp til at Nkom/fylkeskommunen inngår bindende avtale med leverandør om etablering av nødvendig utstyr for tilgang til internett til søker.

Slik Telenor forstår utkastet til forskriftstekst, legger den opp til at støttebeløpet utbetales til søker, jf. blant annet § 6. Telenor legger til grunn at det forutsettes at disse midlene benyttes til den konkrete tilknytningen, men kan imidlertid ikke se at forskriften sier noe om søkers videre plikt til å benytte disse midlene som forutsatt. Dersom ordningen i stedet utformes slik at støttebeløpet utbetales direkte til tilbyder vil dette etter Telenors syn forenkle både avtaleforhold og betalings­strømmene. Det vil da inngås en avtale om utbygging mellom tilbyder og myndigheten, og en normal abonnementsavtale mellom tilbyder og sluttkunde.

Slik Telenor leser forskriftsteksten gir den bare leverandør en «rett» til å inngå abonnementsavtalen med den aktuelle søker. Forskriften fastsetter med andre ord ikke en korresponderende plikt for søker til å inngå slik avtale om tilknytning og videre abonnement på den aktuelle tjenesten. Telenor mener dette kan være problematisk da det kan få den konsekvens at etableringen av internet­tilgangen aldri resulterer i noen tilknytnings- og abonnementsavtale, eksempelvis ved at søker ombestemmer seg, flytter fra adressen eller lignende. Leverandør kan dermed risikere at den konkrete utbyggingen aldri resulterer i noen avtale, og dermed heller ingen inntekter på den konkrete tilknytningen. Denne risikoen mener Telenor at forskriften må ta høyde for, og da ved å pålegge en søker som får innvilget støtte en plikt til å inngå avtale med den aktuelle leverandør med bindingstid i tråd med reglene i ekomloven § 2-4 fjerde ledd.

På denne bakgrunn foreslås følgende nytt fjerde ledd til forskriften § 8:

«Søker som får innvilget støtte etter kapittel 2 skal inngå abonnementsavtale med leverandør som har inngått bindende avtale med Nkom/fylkeskommunen om leveranse av funksjonelt internett eller telefontjeneste etter bestemmelsen i § 14.»

I forlengelsen av dette stiller Telenor også spørsmålstegn ved hvordan leverandørens rettslige situasjon stiller seg for det tilfellet at bevilget støtte tilbakekalles, jf. § 18. Slik forskriften er formulert kan bevilget støtte helt eller delvis tilbakekalles, dersom det i ettertid viser seg at vilkårene for støtte likevel ikke var oppfylt. Telenor kan ikke se at forskriften sier noe om hvilke økonomiske og rettslige konsekvenser dette får for leverandør. Slik Telenor leser forskriften kan man da komme i en situasjon hvor leverandør har foretatt de nødvendige utbygginger, men at det like etterpå viser seg at tilknytningsprosjektet likevel ikke var støtteberettiget. Dersom søker da ikke ønsker å dekke kostnaden med tilknytningen selv, vil det være leverandør som må bære det økonomiske tapet prosjektet medfører. Dette mener Telenor er en unødvendig økonomisk risiko for leverandør, og foreslår derfor at forskriften har en bestemmelse om at leverandør i slike omgjøring- og tilbakekallingstilfeller som § 18 omhandler, holdes økonomisk skadesløs og kompenseres for de utgifter selskapet har hatt i forbindelse med den konkrete tilknytningen.

På denne bakgrunn foreslås følgende nytt siste ledd til forskriften § 18:

«Dersom vedtak om innvilget støtte blir omgjort og støttebeløpet blir helt eller delvis tilbaketrukket som nevnt i første ledd bokstav a, b eller c skal leverandør holdes økonomisk skadesløs, og få samtlige dokumenterte utgifter i forbindelse med anbudsprosessen og utbyggingen dekket av Nkom/fylkeskommunen.»

Avslutningsvis stiller Telenor spørsmålstegn ved hensiktsmessigheten av å forskriftsfeste enkelte sentrale kontraktsvilkår. Dette gjelder bestemmelsene i kapittel 3, og da særlig de foreslåtte alternativene i § 12 om feilretting og kompensasjon ved nedetid.

Fra Telenors ståsted vil det være en stor fordel å så langt det er mulig tilby de samme type vilkår til kunder som faller inn under denne innkjøpsordningen som de som er på kommersielle kontrakter. Dette vil etter Telenors syn fremstå rimelig og fornuftig fra kundens ståsted, og for Telenor vil det først og fremst lette administreringen av disse kundekontraktene betraktelig. Dette antar Telenor vil gjelde også for andre potensielle leverandører. Ved å forskriftsfeste kontraktsvilkårene oppnår man på den andre siden en lite smidig og tilpasningsdyktig løsning, hvor det påkrever en forskrifts­endring dersom kommersielle eller andre forhold tilsier endrede vilkår.

Avsluttende kommentarer

Forslaget om en ny innkjøpsordning er et viktig initiativ i arbeidet med å sikre innbyggerne i hele landet tilgang til fremtidsrettet bredbånd. Det haster med å sikre et grunnleggende tilbud til de som i dag ikke har noen tjeneste tilgjengelig. Etter Telenors syn bør denne målgruppen gis prioritet i køen i arbeidet med å nå Stortingets mål om at alle husstander skal ha tilgang til bredbånd med 100 Mbit/s i løpet av 2025. Operasjonelt er det fullt mulig å sikre at alle har tilgang til nett i løpet av to år, forutsatt at en statlig bredbåndsgaranti og tilhørende finansiering kommer på plass raskt.

Dersom departementet ønsker ytterligere klargjøring av Telenors syn er vi selvsagt tilgjengelig for det.

Med hilsen
Telenor Norge AS
Siri Kalager

Leder myndighetskontakt og regulatorisk