Høringssvar fra Fylkesmannen i Troms og Finnmark

Høringssvar fra Fylkesmannen i Troms og Finnmark:

Vi viser til høringsnotat om endringer i barnehageloven Regler om barnehagemiljø datert 12.august 2019 fra Kunnskapsdepartementet med høringsfrist 13. november 2019.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark mener at det er positivt at det innføres nye og tydeligere plikter for hva barnehagen skal gjøre for å sikre at alle barn har et trygt og godt barnehagemiljø.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark er opptatt av at nye regler om barnehagemiljø tar hensyn til barnas beste. Enhver endring av barnehageloven må ta utgangspunkt i kunnskap om barn og barnehager, samfunnsendringer og barnehagens plass i samfunnet. Endringer i barnehageloven må derfor bygge videre på det beste i norsk barnehagetradisjon og forskning om barn.

Med utgangspunkt i denne forståelsen gir Fylkesmannen i Troms og Finnmark våre merknader til høringsnotat om endringer i barnehageloven. Der Fylkesmannen ikke har kommentert lovutkastet er det ikke uenighet mellom departementets forslag og vårt syn. Våre kommentarer er knyttet til deler av aktivitetsplikten, behovet for kompetanse, forståelse av begrepet krenkelser, innrettingen av reguleringen av barnehagemiljø og regulering av kommunen som barnehagemyndighet.

Endringsforslagene til:

· nulltoleranse og til å arbeide forebyggende

· barn og foreldres medvirkning og hensynet til barns beste

· krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet

· krav til internkontroll i barnehagen

ser vi på som naturlige og gode endringer.

Aktivitetsplikt når barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø

Vi er positive til at regjeringen foreslår en aktivitetsplikt fra barnehagens side til å gripe inn der hvor de ser at barna ikke har det trygt og godt.

Gjennom slike tiltak vil det være tydelig hva barnehagen skal gjøre om et barn ikke har det bra. I tillegg vil det være et viktig verktøy for de ansatte. Det er også positivt at det blir enklere for foreldrene å vite hva de kan forvente at barnehagen skal gjøre hvis barnet deres ikke har det bra.

Foreløpige undersøkelser fra skolens innføring av «ny» opplæringslov fra august 2017 viser at aktivitetsplikten fører til en skjerpethet når det gjelder å forebygge, undersøke, gripe inn, sette inn tiltak og følge opp der elever ikke har det trygt og godt.

I forslag til ny § 21 om aktivitetsplikt, bør plikten til å gripe inn bli tydeligere. Plikten til å følge med, varsle, undersøke og iverksette tiltak kommer tydelig fram av forslag til lovtekst. Plikten til å gripe inn kommer fram i forslag til ny § 20. «Alle som arbeider i barnehagen skal gripe inn når barn utsettes for slike krenkelser». Vi mener at det er viktig at plikten til å gripe inn tydelig sees i sammenheng med aktivitetsplikten slik som i skolen.

Det bør også vurderes om det bør innføres en tidsfrist på 5 dager fra foreldre har tatt opp at deres barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø med barnehagen/styrer til at barnehagen oppfyller sin aktivitetsplikt. Foreldre bør informeres om at saken kan meldes til aktuell myndighet. Hvem som bør være aktuell myndighet se punktet om innretting av reguleringen av barnehagemiljø.

Behovet for kompetanse

Innføring av en aktivitetsplikt i barnehagen vil kreve omfattede kompetanseheving for alle ansatte i barnehagene og barnehagemyndighetene.

I høringsforslaget står det at barnas alder tilsier at målet om et trygt og godt barnehagemiljø for det enkelte barn, best ivaretas ved å legge stor vekt på gruppedynamikk og forebyggende arbeid. En lovregulering med rettighetsfesting og håndhevingsordning vil rette mye oppmerksomhet mot enkeltbarn og enkeltforeldre, framfor barnehagens systematiske arbeid for å skape et godt miljø i barnegruppene. Videre står det at det i første omgang derfor bør innføres tydelige krav til hva barnehagen skal gjøre for å sikre at barn har et trygt og godt barnehagemiljø. Dersom det viser seg at barnehagene ikke oppfyller pliktene de blir pålagt, kan det være aktuelt å foreslå å innføre en rettighetsbestemmelse og en håndhevingsordning på et senere tidspunkt. Dette betyr at barnehagemyndigheten vil få et spesielt ansvar for å påse, jf. §§ 8 og 16, at barnehagen oppfyller sine plikter. For å lykkes er det helt nødvendig at barnehagemyndigheten også innehar høy kompetanse om hvordan stoppe krenkelser og mobbing, skape trygge og gode barnegrupper.

I tillegg bør en nasjonalt operasjonalisere kravene i lovteksten gjennom RefLex i nye §§ 20 og 21 til kontrollspørsmål slik at barnehagemyndigheten kan ivareta sitt påseansvar, jf. §§ 8 og 16.

Det er barnets egen opplevelse som skal legges til grunn når barnehagen skal ta stilling til om barnet har et trygt og godt barnehagemiljø, dette er startskuddet for de voksnes aktivitetsplikt. Barn i barnehagealder har ikke de språklige ferdighetene som skolebarn har, og derfor understrekes det også hvor viktig det er at de voksne har kunnskap om barns språk og språkutvikling. Et godt samarbeid med foreldre er spesielt viktig der barnets språk ikke strekker til for å få tak i barnets opplevelse. Et godt foreldresamarbeid er også viktig for å sikre et trygt og godt barnehagetilbud for alle barn.

Forståelse av begrepet krenkelser

Vi registrere at lovforslaget inneholder forklaringer på hva som er krenkelser, og hva som ikke kan betegnes som krenkelser: «Ytringer som er en del av et akseptabelt sosialt samspill, skal ikke regnes som krenkelser. Dette gjelder selv om et barn ut fra sin egen subjektive opplevelse, opplever ytringen som krenkende.» (s.19 og s.37).

I alt arbeid med trygt og godt barnehagemiljø vil det være fortolkninger av hva som er «akseptabelt sosialt samspill». Når lovforslaget på den ene siden fremmer barnets subjektive opplevelse som utgangspunkt for aktivitetsplikten, for deretter å «trekke dette tilbake» i denne type utsagn, kan det bli tvil om hva som egentlig gjelder. Skal barnets opplevelse stå i sentrum for å forstå og handle, eller skal den ikke? Dette er noe som bør sees nærmere på.

Innretting av reguleringen av barnehagemiljø

Fylkesmannen i Troms og Finnmark mener at barn og foreldre bør ha mulighet til å klage hvis barnehagen ikke oppfyller sin aktivitetsplikt, slik man har det i skolen. Altså en lovfesting av en individuell rett med en håndhevingsordning. Vi mener at Kunnskapsdepartementet bør ta stilling til hvilken myndighet som bør ha oppgaven med å håndheve loven. Ut fra vår erfaring med at mange barnehagemyndigheter i små og mellomstore kommuner i dag sliter med å utøve sitt ansvar for å påse at barnehagene drives etter barnehageloven med forskrifter, er vi spørrende til om pliktene i §§ 20 og 21 best vurderes og avgjøres lokalt slik det står i høringen.

I skolen har vi sett at muligheten for foreldre til å melde fra til et annet nivå som ikke er så tett på skolene er viktig for i større grad å sikre et «utenfra-blikk» på en sak som ofte er kompleks.

Vi tror at et nytt lovverk med tydelige krav til hva som skal gjøres, bør bli fulgt opp av en ekstern myndighet. Pliktene stiller krav til forebygging, til å gripe inn og til å sette inn tiltak der barn opplever et utrygt barnehagemiljø. På denne måten vil også barnehagebarns rettigheter bli ivaretatt.

Regulering av kommunen som barnehagemyndighet

Troms og Finnmark har mange små og mellomstore kommuner og de fleste kommunene har organisert barnehagemyndigheten og eierrollen under samme leder. Vi er positive til forslaget om ny § 8 a som fastslår at kommunen skal organisere oppgavene den har som barnehagemyndighet uavhengig av oppgavene kommunen har som eier av en eller flere barnehager. Vi tror at en slik organisering kan bidra til å sikre at kommunen har et tilstrekkelig uavhengig forhold til de kommunale barnehagene når den utfører oppgaver som barnehagemyndighet. I dag, når begge roller utøves av samme person, er det nødvendig med en god rolleforståelse og klare retningslinjer om hva som skal prioriteres i situasjoner med kolliderende hensyn.

Vi er imidlertid spørrende til om det er et realistisk krav slik kommunene i Norge er organisert. Mange av kommunene i Troms og Finnmark har mellom 1- 4 barnehager og trenger ikke 100% stillinger for å ivareta arbeidsoppgavene til barnehagemyndigheten. I tillegg sliter mange av våre kommuner med å rekruttere ansatte med rett kompetanse i administrasjonen, både i rollen som barnehageeier og barnehagemyndighet. Per i dag er det også mangel på kapasitet og ressurser i kommuneadministrasjonen som fører til at oppgavene som barnehageeier oftest prioriteres.

På skoleområdet kan kommunen konsentrere seg om å være en god skoleeier. Vår erfaring er at slik barnehageloven er bygd opp med at kommunen både er barnehageeier og barnehagemyndighet, stiller dette store krav til små og mellomstore kommunene som sliter både med kapasitet og kompetanse.