Høringssvar fra OMEP, verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning, til Forslag til endringer i barnehageloven Regler om barnehagemiljø

Utarbeidet av Ingunn Gallefoss (master i barnehagepedagogikk), Kari Anne Jørgensen (førsteamanuensis), Ruth Ingrid Skoglund (førsteamanuensis i pedagogikk), Johanna Strand (barnehagelærer og masterstudent), Gerran Tangye (barnehagelærer og masterstudent), og Tove Lafton (førsteamanuensis i barnehagepedagogikk).

Som uavhengig organisasjon med rådgivende status blant annet hos UNESCO og UNICEF, med en overordnet målsetting om å styrke barns rettigheter, er OMEP glad for fokuset som legges på barnehagens psykososiale miljø i forslag til endringer i barnehageloven. Departementet foreslår å lovfeste regler som skal bidra til å sikre at barn har et trygt og godt barnehagemiljø, noe det er vanskelig å være uenig i. Samtidig er vi bekymret for hvordan utforming av lovteksten kan begrense barns muligheter til danning og demokratisk deltagelse. Vi vil videre i høringssvaret fokusere på 5 antall punkter, under overskriftene Krenkelse som begrep, Aktivitetspliktens konsekvenser, Barnets beste, Bemanning og Samlet Areal.

Krenkelse som begrep

Høringsnotatet innledes med en forholdsvis lang utredning som ser ut til å ha som mål å fylle lovforslagets krevende begreper med innhold. Blant annet innledes teksten med at:

«Et godt leke- og læringsmiljø omfatter alle deler av det psykososiale miljøet, slik som vennskap, inkludering og forebygging av krenkelser, trakassering, vold og mobbing, se NOU 2012:1. Et trygt og godt barnehagemiljø innebærer ikke bare fravær av krenkelser, men at barnet selv opplever at det er trygt og godt i barnehagen, at det er inkludert i barnegruppen, og at det å gå i barnehagen er en positiv opplevelse og noe barnet ser fram til» (KD 2019, s.5).

En slik formulering åpner for at begrepene krenkelse, trakassering, vold og mobbing sidestilles, og viser til NOU 2012:1. Det er vanskelig å se at NOU 2012:1 setter begrepene sammen på denne måten, til tross for at de skriver «Med krenkende ord eller handlinger menes ord og handlinger som bidrar til lav selvfølelser, sosial isolasjon og mangelfull omsorg. Dette kan være utestenging fra lek, manglende omsorg fra ansatte, mobbing, diskriminering, vold eller rasisme» (s.337). NOU 2012:1 fokuserer med andre ord på krenkende ord eller handlinger, som kan oppsummeres i krenkelser. OMEP mener det er viktig å fokusere på forebygging av krenkelser, men er skeptisk til hvordan lovforslaget definerer krenkelser i ny §20.

I lovforslaget fra departementet står det at:

Ny § 20 skal lyde:

§ 20 Nulltoleranse og plikt til fremmende og forebyggende arbeid

Barnehagen skal ha nulltoleranse mot krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Alle som arbeider i barnehagen skal gripe inn når et barn utsettes for slike krenkelser.

Barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø som fremmer helse, trivsel og læring for alle barna, og for å forebygge tilfeller hvor barn ikke opplever at det er et trygt og godt miljø i barnehagen.

I høringsnotatet står det i delen om §20 at «Utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering er tatt inn som eksempler på krenkelser som barn kan utsettes for, og som barnehagen skal ha nulltoleranse mot. Det avgjørende er om barnet som blir utsatt kan oppleve det som nedverdigende eller integritetskrenkende». Å eksemplifisere krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering er krevende i beskrivelser av barns samvær med hverandre, særlig ettersom det er lite kunnskap om hva disse begrepene kan bety i de yngste barnas liv. Notatet bidrar heller ikke til å oppklare hva som ligger i begrepene, noe som gjør at de framstår som begreper som er lite gjennomtenkt og gjennomarbeidet i barnehagesammenheng. Begrepene er ikke enkle og utvetydige i noen sammenheng, og særlig ikke i barnehagen.

Unntaket fra argumentasjonen over er begrepet mobbing, som blant annet trekkes fram ut fra hvordan NOU 2015:2synliggjorde at mobbing forekommer blant barn i barnehagen, og at arbeid for et godt psykososialt barnehagemiljø er helt avgjørende for å forebygge mobbing. Nettopp arbeidet med forebygging er sentralt, og OMEP mener at et sterkere fokus på forebygging gjennom tilrettelegging for vennskap, lek og deltagelse i demokratiske fellesskap slik både forskning og tidligere NOU-er viser, vil være bedre formuleringer i lovforslaget.

Vi ønsker imidlertid også å peke på noen utfordringer i hvordan krenkelse er framstilt. På side 19 i høringsforslaget finner vi følgende formulering:

Ytringer som er en del av et akseptabelt sosialt samspill, skal ikke regnes som krenkelser. Se departementets vurderinger i kapittel 7.3.2. Dette gjelder selv om et barn ut fra sin egen subjektive opplevelse, opplever ytringen som krenkende. Siden slike ytringer ikke skal regnes som krenkelser, er det ikke plikt til å gripe inn i slike tilfeller. Barnehagen har likevel plikt til å undersøke saken og sette inn tiltak hvis barnet opplever at barnehagemiljøet ikke er trygt og godt. Det kan for eksempel være at barnet trenger hjelp til å bygge sosial kompetanse slik at barnet lettere kan trives som en deltaker i samspill med andre.

OMEP stiller spørsmål til hvilket barnesyn som ligger til grunn for en slik utdyping av barnets opplevelser. Lov om barnehager bygger på barnekonvensjonen, og vektlegger blant annet at barnets synspunkter skal bli hørt. I ovennevnte sitat ser det ut til at «noen» kan vurdere en ytring som akseptabel og at en slik vurdering vil stå over barnets egen opplevelse. OMEP stiller spørsmål til en slik framstilling av barns muligheter til å bli hørt, og mener at slike formuleringer bidrar til at krenkelse defineres noe ensidig i dokumentet og at lovforslaget ikke evner å ta opp i seg barnehagens særegenheter.

Vi ser forsøk på nyansering i forslaget, men vil at foranderligheten og behovet for faglig skjønn skal komme mer tydelig fram. En opplevelse av å bli krenket er en integrert del av læringsprosessene i barnehagealder. Et eksempel av dette kan være barn som stadig opplever å ikke få gjennomslag for egne behov i krangel med andre barn eller voksne. Barnet kan oppleve dette som krenkelser, mens personalet ser barnets behov for å lære at også andre sine behov må tas hensyn til om samspillet skal oppleves som trygg og god av begge parter. En tilsvarende situasjon, med de samme aktørene, på et annet tidspunkt, kan kreve en annen tilnærming fra den voksne på grunn av faktorer utenfor situasjonen. En av barna kan ha opplevd sykdom, problemer i familien eller har fått mye motstand på kort tid.

På bakgrunn av at dette vil OMEP argumentere for å fjerne begrepene utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering som eksemplifisering av krenkelser. Slike store begreper som ikke har innhold i barnehagesammenheng kan komme til å utelukke krenkelser i form av eksempelvis ord eller handlinger som føler til lav selvfølelse hos barn.

Oppsummert har OMEP følgende innspill til §20:

- rekkefølgen på de to avsnittene bør endres, slik at arbeidet med forebygging gjennom å skape trygge miljøer blir overordnet

- Å slette eksemplifiseringen ved hjelp av overordnede begreper, slik at krenkelse blir stående alene som begrep, evt. erstattes med krenkende ord eller handlinger.

Aktivitetsplikt

Høringsutkastet vektlegger aktivitetsplikt, og at ansatte har plikt til å handle når de blir informert om at barn kan være utsatt for krenkelser. Handlingsplikten og synliggjøring av ansvar er i seg positivt. Vi har imidlertid en merknad til §22. Høringsnotatet skriver:

Til § 22 Skjerpet aktivitetsplikt dersom en ansatt krenker et barn

Bestemmelsen fastslår at dersom en som arbeider i barnehagen, får mistanke om eller kjennskap til at en annen som arbeider i barnehagen, utsetter et barn for krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering eller trakassering, skal vedkommende straks varsle barnehagens styrer. Styrer skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen. Dersom det er styrer i barnehagen som krenker et barn, skal den ansvarlige varsles direkte av den som har mistanke om eller kjennskap til krenkelsene. Undersøkelser og tiltak etter § 21 (aktivitetsplikten) tredje og fjerde ledd skal iverksettes straks.

I dette avsnittet brukes begrepet styrer konsekvent, noe som er i samsvar med §17 Styrer i barnehageloven. OMEP ønsker imidlertid å peke på at lovteksten i dagens §17 videre bruker betegnelsen daglige leder. I dagens barnehagelandskap er det mange ulike organiseringer av barnehagens ledelse, og det bør vurderes om begrepet styrer fortsatt kan brukes. I tillegg bør setningen «Styrer skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen» etterses. Denne setningen bidrar til utydelighet i hvem som er leddet over styrer, særlig med tanke på at barnehageloven ellers bruker betegnelsen barnehageeier.

Knyttet til aktivitetsplikten ligger kravet i lovforslaget om at barnehagen skal jobbe systematisk med det psykososiale miljøet. OMEP stiller spørsmål ved hva systematisk innebærer i denne sammenheng, og er bekymret for at framskrivingen åpner for ytterligere bruk av kartlegginger og skjemaer i barnehagens praksiser (se for eksempel Østrem og Pettersvold 2018 om konsekvenser av kartlegging). Vi biter oss merke i at systematisk i innledningsteksten beskrives som at det er knyttet til dokumentasjonsarbeidet barnehagen allerede gjør og som er regulert av rammeplanen. På den annen side ser vi med bekymring på hvordan kravene til internkontroll ser ut til å generere en høy andel papirarbeid. Lovforslaget åpner for tolkninger i retning av prosess-dokumentasjon, men de klare oppskriftene som innebærer «rapporteringsplikt og dokumentasjonskrav», bærer preg av kontroll.

OMEP er også bekymret for at begrepet "nulltoleranse" for krenkelse/mobbing i barnehagen kan redusere barnas rom for å prøve og feile i samspill, og at dette reduserer deres muligheter til å lære og utvikle sine sosiale ferdigheter. Balansen mellom medvirkning og motstand, anerkjennelse og krenkelse, er kompleks. Den forandrer seg fra situasjon til situasjon, relasjon til relasjon, samspill til samspill. Vi anser det som nødvendig at lovverket omtaler krenkelse/mobbing, men er uenige om at null toleranse med tilhørende aktivitetsplikt er veien å gå.

OMEP anser det som nødvendig å markere at det er uakseptabelt at voksne krenker barn på intenderte måter. Vi er tvilende til at en skjerpet aktivitetsplikt og ansvaret for å melde oppover i systemet bør fremheves, uten at det først legges særlig vekt på forebyggende arbeid blant ansatte. Det å fremme en kollegabasert tilbakemeldingskultur og styrke det faglige skjønnet hos personalet blir en viktig del av å videreutvikle barnehagens praksis for å gi alle barn en trygg og god barnehagehverdag. Barnehagelæreres og læreres etiske plattform bør også nevnes i arbeidet for å hindre mobbing og ulike former for krenkelser.

Vi er også bekymret for at personalets personvern vil være vanskelig å ivareta i saker der det er mistanke om at noen fra personalet har krenket barn og vi er enige om at det er behov for å tydeliggjøre hvilke vurderingspunkt som er sentrale i saker som gjelder skjerpet aktivitetsplikt, herunder forholdet mellom opplæringsloven og arbeidsmiljøloven (s. 13).

Oppsummert har OMEP følgende innspill til aktivitetsplikten:

- Det bør komme tydelig fram hvilke krav som ligger til forebyggende arbeid blant de ansatte før en skjerpet aktivitetsplikt trer i kraft.

- Det er ønskelig med en tydeliggjøring av hvilke vurderingspunkter som står sentralt.

- Det er viktig at loven omfatter krenkelse/mobbing, men OMEP er uenige om at null toleranse med tilhørende aktivitetsplikt er veien å gå

- Det er ønskelig med en tydeliggjøring av formuleringen «den som er ansvarlig for barnehagen».

- i dagens barnehagelandskap bør det vurderes om begrepet styrer fortsatt skal brukes

- det er grunn til å tydeliggjøre hva systematisk innebærer i denne sammenhengen

Barnets beste

OMEP er positive til at regjeringen omsider vil lovfeste rettigheten og prinsippet om barnets beste og støtter opp under forslaget med å hjemle barnets beste sammen med barns rett til medvirkning, fordi disse står i nær sammenheng til hverandre. Det er imidlertid et meget avdempet lovforslag som er skissert og som vi er svært kritiske til. Det foreligger flere lovforslag knyttet til barnets beste i barnehagelovgivningen i tidligere utredninger, blant annet forslaget fra barnehagelovutvalget (NOU 2012:1) og Kirsten Sandbergs betenkning til barnevoldsutvalget (2016). Forslaget i NOU 2012:1 var at rettigheten og prinsippet barnets beste ble foreslått mer lik bestemmelsen i barnevernloven § 4-1, hvor hensynet til barnets beste var formulert slik: «Ved anvendelse av bestemmelsene i denne loven skal det legges avgjørende vekt på barnets beste». Kirsten Sandbergs (2016, s. 50) betenkning hadde denne formuleringen: «Handlinger og avgjørelser som gjelder barn etter denne loven, skal først og fremst rette seg etter barnets beste». Det vises også til kritikk fra FNs barnekomite (2018) hvor de ber norske myndigheter innta rettigheten og prinsippet i alle lovverk som angår barn, i tråd med barnekonvensjonens artikkel 3. Norge har en særlig forpliktelse til å overholde barnekonvensjonens regler, idet konvensjonen via menneskerettsloven er inkorporert i norsk rett fra 2003.

Departementet har altså valgt en langt svakere formulering enn de nevnte overfor, hvor barnets beste, slik OMEP leser det, ser ut til å ville begrense rettigheten og prinsippet til den mer daglige barnehagevirksomheten og det pedagogiske arbeidet, gjennom formuleringen «barnehagens arbeid». Forslaget omfatter dermed ikke eksplisitt alle «handlinger og avgjørelser som gjelder barn etter denne loven», slik vi leser det. Slik forslaget framstår nå kan handlinger og avgjørelser som gjelder barn på et mer overordnet plan i barnehagevirksomheten, bli oversett. Det vil si at forslaget slik det nå er foreslått, ikke vil være i samsvar med gjeldende rett, både barnekonvensjonen artikkel 3 og grunnloven § 104. Av den grunn ber vi om at Kirsten Sandbergs forslag; «Handlinger og avgjørelser som gjelder barn etter denne loven, skal først og fremst rette seg etter barnets beste», er det som velges og settes inn som nytt 4.ledd i barnehagelovens § 3.

Bemanning og barnehagens innhold

OMEP er særlig opptatt av at arbeid med det psykososiale miljøet skal være en stadig pågående og integrert del av barnehagens arbeid. Vi er enige om at kunnskap om mobbing og krenkelser er viktig for å kunne skape et trygt og godt miljø for barnehagebarn. Kunnskap og kompetanse kommer ikke barna til gode uten tilstrekkelig bemanning for å kunne følge med i det sosiale samspillet i barnehagen slik at mobbing og krenkelser oppdages. Bemanningen er lav tidlig på dagen og sent på dagen, tidsrom der barn er sårbare. OMEP foreslår derfor at barnehagen forpliktes til å holde foreldre orientert om bemanningssituasjonen gjennom dagen og uken, slik at barnehagen kan ”...i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek,” jfr Barnehageloven §1

Som en videreføring av forrige punkt ønsker OMEP et tydeligere krav om at eier er ansvarlig for at personalet har nødvendig faglig og pedagogisk kompetanse og kunnskap i utvikling av miljøer, framfor at de skal avkreves rapportering og kontrollfunksjonen. For å ha kapasitet og mulighet til å jobbe godt med tematikken er bemanning en sentral faktor.

Høringsforslaget sier blant annet at:

Undersøkelser viser at personalets kompetanse, evne og vilje til å inngå i gode relasjoner med barn, gi god omsorg, støtte barns lek og inspirere og støtte barns læringsprosesser, er vesentlig for at barn skal oppleve å være inkludert, og for at man skal kunne forebygge mobbing i barnehagen. Samtidig viser forskning fra norske barnehager at slik kompetanse både varierer mellom barnehagene og innad i personalgrupper (KD 2019, s.7).

OMEP peker på at nettopp personalets kompetanse har betydning i arbeidet med psykososialt miljø, og savner en tydeliggjøring i lovforslaget som peker på eiers ansvar for å stille ressurser til disposisjon slik at barnehagens personale kan utvikle nødvendig kompetanse basert på behov i egen organisasjon.

Omsorg står sterkt i norsk barnehage. Omsorgsbegrepet er nevnt flere ganger i høringsnotatet bla. med dette utdraget om barnehagens ansvar for å ivareta barnas omsorg.

I den nye rammeplanen fra 2017 er barnehagens ansvar for å ivareta barnas behov for omsorg tydeliggjort. Barnehagen skal fremme et inkluderende og stimulerende miljø hvor alle barn skal oppleve å bli sett og få delta i lek. Det fysiske og det psykososiale miljøet skal støtte opp om barnas lyst til å leke, utforske, lære og mestre. (KD 2019 s. 16)

Her er omsorg nevnt som en viktig del av det fysiske og psykososiale miljøet. OMEP ser ikke begrep benevnt i lovteksten. Videre skriver departementet at; ”Barn uttrykker at lek og vennskap er det viktigste i barnehagen. Lek og lekpregede aktiviteter i barnehagen fremmer inkludering i barnefellesskapet, vennskap og trivsel og utvikling av sosiale ferdigheter”. Gruppen er enig i at leken er sentral i barnas læring om sosiale ferdigheter og foreslår at rammene for lek får en sentral plass i loven.

Oppsummert har OMEP følgende innspill til Bemanning og barnehagens innhold:

- lek og omsorg er sentralt i arbeid med barns læring om sosiale ferdigheter og derigjennom i arbeidet med det psykososiale miljøet. OMEP foreslår at både lek og omsorg får en sentral plass i loven

- OMEP foreslår at barnehagen forpliktes til å holde foreldre orientert om bemanningssituasjonen gjennom dagen

- OMEP ønsker en tydeliggjøring i lovforslaget som peker på eiers ansvar for å stille ressurser til disposisjon for å sikre intern kompetanseutvikling i barnehagen

Samlet areal

I henhold til FNs barnekonvensjon artikkel 3 er staten forpliktet til å sikre at institusjoner som har ansvar for omsorgen og beskyttelsen av barn, har den standard som er fastsatt særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner. Det framstår som noe merkelig at lovforslaget fokuserer på krav til samlet areal for barnehagene slik det formuleres i § 7c.

§ 7 c Krav til samlet barnehageanlegg

Kommunale og private barnehagers lokaler og utearealer skal ligge samlet med mindre det foreligger særlige hensyn som tilsier at de bør ligge på ulike steder. Kravet gjelder ikke for familiebarnehager.

NOU 2012:1 peker på at barnehagebygget, inventar og uteområdet bør utformes på en måte som tar hensyn til små barns kroppslige behov og utgjør et miljø som fremmer lek og læring. Vi stiller i den forbindelse spørsmål om hva som er målet med en samlokalisering?

Lovforslaget sier at barnehagens lokaler og uteareal skal ligge samlet. Mange av dagens barnehager har eksempelvis uteavdelinger. De ligger fysisk utenfor resten av barnehagens område. Uteavdelinger kan være et viktig tillegg/alternativ til tradisjonelt utformet barnehager. De er med på å dekke de kroppslige behovene og utgjør et miljø som fremmer lek og læring. OMEP frykter at mulighetene for å ha uteavdelinger i barnehagen forsvinner med lovforslaget.

Oppsummert har OMEP følgende innspill til Samlet areal:

- tydeliggjøre hva som ligger i begrepet samlokalisering når det gjelder hvilke muligheter som finnes for å tilby alternative driftsformer som er til det beste for barna

Hilsen Geir Aaserud, leder av OMEP Norge