Høringssvar fra Skien kommune

Høringssvar fra Skien kommune - Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter

Det vises til høringsbrev datert den 12.08.19, Høring av forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø, internkontroll mm.)

Høringsuttalelsen fra Skien kommune er utarbeidet i samarbeid mellom kommunen som barnehagemyndighet og barnehageeier. Styrerne i kommunale barnehager har gitt innspill til denne høringen, og tilbakemeldingene inngår i høringssvaret. Skien kommune er i det vesentlige svært positive til høringen og ønsker i det følgende å knytte noen bemerkninger til enkelte punkter i forslaget.

Del 1 Barnehagemiljø

Valg av innretning av reguleringen om barnehagemiljø

Skien kommune stiller seg positiv til å lovfeste regler som skal bidra til å sikre at barn har et trygt og godt barnehagemiljø. Vi ser at forslaget er lovfesting av en praksis vi allerede er pålagt å følge gjennom barnekonvensjonen, barnehageloven og rammeplanen. Både når det gjelder forebyggende arbeid og håndtering av konkrete saker, ser vi at gjeldende regelverk legger føringer for en viss fremgangsmåte. Lovforslaget utfyller og tydeliggjør disse pliktene, og det blir lettere for barnehagene å vite hvordan de skal håndtere saker og hva de er forpliktet til å gjøre.

Departementet foreslår å lovfeste plikter for barnehagen, og velger samtidig ikke å foreslå lovfesting av en individuell rettighet for barna til et trygt og godt barnehagemiljø. Dette er en uventet innretning. Etter opplæringsloven har elever i skolen en individuell rett til et trygt og godt skolemiljø, og utgangspunktet må være at barnehagebarn har et like sterkt behov for vern som det skolebarn har. Skien kommune finner det interessant at departementet har gjort en vurdering av hvorvidt en individuell rettighet er det beste virkemiddelet for å nå målet om at barn skal ha det trygt og godt i barnehagen.

Barnehagemyndigheten som kontrollorgan fører tilsyn etter en risikovurdering av totalbildet i kommunen. Etter dagens ordning betyr det at dersom foreldre melder ifra til barnehagemyndigheten at barnet ikke har det trygt og godt i barnehagen, vil meldingen inngå i et helhetsbilde, men foresatte har ingen rettighet til å få overprøvd om barnehagen gjør det den skal for å sørge for at det enkelte barn har et trygt og godt barnehagemiljø. Ved ikke å innføre en individuell rettighet for barna, med tilhørende klage- eller håndhevingsordning, påhviler det et stort ansvar for barnehagemyndigheten til å påse at barnehagene etterlever regelverket også på dette området.

Skien kommune er likevel usikker på om rettighetsfesting er det som skal til for å nå målet om at barn skal ha det trygt og godt i barnehagen, og støtter derfor departementets forslag. Skien kommune ser svært positivt på at det legges vekt på gruppedynamikk og forebyggende arbeid. Vi ser det også som positivt at departementet åpner for å vurdere behovet for å innføre en individuell rettighet med tilhørende klage- eller håndhevingsordning på et senere tidspunkt.

Krav til nulltoleranse og til å arbeide forebyggende

Skien kommune er positiv til departementets forsalg om å lovfeste at barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø, samt krav om nulltoleranse. Det er naturlig å se plikten til å gripe inn i sammenheng med det forebyggende arbeidet, og det er derfor bra at denne plikten er tatt med i denne paragrafen og ikke som en del av aktivitetsplikten.

Skien kommune mener det er viktig å understreke at det forebyggende arbeidet skal ha stort fokus. Det er positivt at denne bestemmelsen skal være et styrende prinsipp for barnehagens forebyggende arbeid og at den skal vise terskelen for når ansatte har plikt til å gripe inn i en konkret situasjon.

Barn og foreldres medvirkning og hensynet til barnets beste

Skien kommune er positiv til departementets forslag om å lovfeste i barnehageloven at hva som er best for barna skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid.

I høringsnotatet er det tatt stilling til at barnas rett til å bli hørt ikke skal gjentas i ny § 21 om aktivitetsplikten. Selv om denne rettigheten allerede ligger i § 3, har vi drøftet internt hvorvidt rettigheten likevel bør presiseres som en del av aktivitetsplikten. Det å høre barnet er imidlertid en del av undersøkelsesplikten og derfor dekket av denne delplikten i ny § 21. Skien kommune vil likevel påpeke at det blir viktig at barnehagene har kunnskap om at det å høre barnet er en sentral del av undersøkelsesplikten.

Aktivitetsplikten

Skien kommune er positiv til at det innføres en aktivitetsplikt med flere delplikter. Dette vil sikre at arbeidet for å legge til rette for et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø blir systematisk og det kan dokumenteres og evalueres. Aktivitetsplikten tydeliggjør for både barnehagen og tilsynsmyndigheten hvordan den konkret kan vurdere om barnehagen har gjort det som med rimelighet kan forventes på de ulike stadiene i saken.

Skien kommune er positiv til at det ikke foreslås et dokumentasjonskrav som omfatter hver enkelt delplikt av aktivitetsplikten. Vi ser likevel at barnehagene har en egeninteresse av å dokumentere og ser derfor behov for å utarbeide lokale rutiner for dette.

Det er foreslått en skjerpet aktivitetsplikt ved mistanke om eller kjennskap til at en som jobber i barnehagen krenker et barn. Det handler om hvem som skal varsles og hvor raskt. Dette er svært alvorlige saker for alle involverte, og vi mener det er riktig å ha et skjerpet krav til behandlingen av slike saker. Skien kommune støtter forslaget.

Krenkelsesbegrepet

Departementet gir flere steder uttrykk for at ytringer som er del av et akseptabelt sosialt samspill ikke skal regnes som krenkelser. Dette får betydning for plikten til å gripe inn og den skjerpede aktivitetsplikten. Samtidig går det frem at krenkelsesbegrepet skal tolkes vidt og at barnets subjektive opplevelse av å ikke ha det trygt og godt skal legges til grunn for undersøkelser og tiltak. Skien kommune er svært positiv til departementets presisering av krenkelsesbegrepet.

Styrerne i de kommunale barnehagene i Skien har ytret et ønske om en nasjonal veileder på temaet.

Del 2 Andre forslag

Krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet

Skien kommune støtter departementets forslag om å innføre et lovkrav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet.

Høringsnotatet beskriver hva som menes med at lokalet skal være samlet ved at det skal være liten avstand mellom de ulike delene og at denne avstanden ikke kan være større enn at barnehagen fremstår som én barnehage og hvor barnehageloven og forskriftens krav til

innhold blir ivaretatt for denne barnehagen. Videre kan ikke avstanden mellom de ulike delene være større enn at barna og de ansatte enkelt må kunne bevege seg mellom de ulike enhetene som barnehagen består av. Det blir opp til kommunen å vurdere om disse kravene er oppfylt ved godkjenning etter barnehageloven § 10. Beskrivelsene, slik de fremkommer i merknadene til det nye lovforslaget, vil delvis baseres på kommunens vurderinger og bruk av skjønn ved godkjenning. Dette krever at kommunen er bevisst med tanke på likebehandling av ulike barnehager som består av flere deler. Samtidig erkjenner Skien kommune at det er vanskelig å beskrive forholdene mer detaljert i lovverket slik at lovverket åpner for hensiktsmessige vurderinger.

Departementet foreslår at det unntaksvis kan aksepteres at barnehagens lokaler og utearealer ikke ligger samlet hvis det foreligger særlige hensyn. I forslaget til merknadene til den nye barnehageloven § 7c Krav til samlet barnehageanlegg står det; «Et eksempel på særlig hensyn vil være der en barnehage allerede har avdelinger lokalisert på ulike steder der den enkelte avdeling ikke har arealer som er egnet til å kunne gi et tilbud til barnehagebarn i alle aldersgrupper». Dette eksempelet tar for seg allerede eksisterende barnehager hvor den foreslåtte lovendringen vil få konsekvenser for den nye godkjenningen. Skien kommune tolker det slik at dette gjelder de eksisterende barnehagene knyttet opp til deres nye godkjenning som kreves som følge av lovendringen og at det for nyetablerte barnehager vil være høyere terskel for å innvilge slike særlige hensyn. Dette burde fremkomme tydeligere i merknadene.

Skien kommune støtter departementets forslag om at barnehager som følge av lovendringen må deles opp i flere rettssubjekter og søke ny godkjenning for disse, ikke mister den finansieringen som de i dag har godkjent. Skien kommune mener at de nye godkjenningene må være i samsvar med den finansieringen som barnehagene har fra tidligere og at man som følge av oppdelingen til flere rettssubjekt ikke kan kreve en finansiering utover det barnehagen tidligere har hatt, selv om barnehagen har kapasitet til det.

Departementet foreslår en overgangsperiode før lovkravet iverksettes og ber høringsinstansene om innspill til lengden for en slik overgangsperiode. Skien kommune mener at en overgangsperiode på ett år bør være tilstrekkelig.

Krav til internkontroll

Skien kommune er enige med departementet med å lovfeste at den som er ansvarlig for barnehagen plikter å ha internkontroll med at barnehagens virksomhet oppfyller kravene i barnehageloven med forskrifter. Vi er enig i at internkontrollsystemet bør baseres på den enkelte barnehagens behov for å unngå at internkontrollen blir mer omfattende og krevende enn nødvendig. Det er kommunen som tilsynsmyndighet som kan undersøke om barnehagen arbeider systematisk med internkontroll. Da omfanget av internkontrollen skal vurderes av barnehagene selv ut i fra egne behov, vil det i gitte situasjoner kunne oppstå ulike vurderinger hos barnehagene og tilsynsmyndigheten for behovet og omfanget av internkontrollen for den aktuelle barnehagen. Skien kommune mener derfor at et system for risikovurdering må være et krav i internkontrollsystemet som et utgangspunkt for hvordan barnehagene vurderer eget omfang og behov. Gjennom risikovurderingene kan barnehagen vise til og dokumentere de vurderingene som er lagt til grunn for omfanget av egen internkontroll.

Regulering av kommunen som barnehagemyndighet

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen som barnehagemyndighet skal ha et tilstrekkelig uavhengig forhold til de kommunale barnehagene. Dette innebærer at personer eller kommunale enheter som har direkte ansvar for barnehagene i kommunen ikke utfører oppgaver kommunen har som barnehagemyndighet. Skien kommune mener det er viktig å lovfeste en slik organisering for å sikre tilstrekkelig uavhengige forhold når kommunen utøver oppgaver som barnehagemyndighet.

Skien kommune er i dag organisert slik; barnehagemyndigheten er organisert under assisterende rådmann mens kommunens oppgaver som barnehageeier er organisert under kommunalsjef for Oppvekst. Skien kommune støtter departementets forslag om at kommunen som barnehagemyndighet skal ha et tilstrekkelig uavhengig forhold til de kommunale barnehagene.

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen skal likebehandle kommunale og private barnehager. Kommunen har en dobbeltrolle ved å både være barnehageeier og barnehagemyndighet. Et lovfestet krav vil bidra til å sikre at kommunen er oppmerksom på at barnehagene skal likebehandles uavhengig av kommunalt eller privat eierskap. Kravet innebærer at kommunen skal behandle like tilfeller likt, men åpner for forskjellsbehandling der det foreligger saklige grunner for det, for eksempel ved at tilsyn baseres på risikovurderinger som vil vurderes ulikt fra barnehage til barnehage. Skien kommune støtter departementets forslag om å lovfeste et krav om at kommunen skal likebehandle private og kommunale barnehager når den utfører oppgaver som barnehagemyndighet.

Del 3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Skien kommune ser at flere av de foreslåtte lovendringene i denne høringen blir gjerne forklart med at det er en presisering av gjeldende rett, noe som impliserer at de økonomiske konsekvensene ikke vil være vesentlige. Vi vil likevel påpeke at når det foreslås flere lovendringer under samme kategori, får de i sum en økonomisk konsekvens for kommunesektoren. Skien kommune mener derfor at lovforslaget bør kompenseres.